文/蔣華杰

國際冷戰(zhàn)、革命外交與對外援助
——中國對非援助政策形成的再考察（1956～1965）

文/蔣華杰

作為冷戰(zhàn)時期社會主義陣營之外接受中國援助最多的地區(qū)，非洲僅在1956年到1979年間就接納了總額約62．8億到72．5億人民幣的援助。中國如此大規(guī)模援非，乃至達到“窮國支援富國”的地步，其援助動機一直為國內外學者所關注。文章重新梳理20世紀50、60年代中國對非援助政策的形成過程，重點分析革命外交之下的“國際統(tǒng)戰(zhàn)”和國際冷戰(zhàn)生成的“道路選擇”這兩點因素的作用，并以此解釋中國對非援助為何忽視經(jīng)濟利益考量。

國際統(tǒng)戰(zhàn)與援非發(fā)軔

新中國與非洲國家的接觸始于萬隆會議。在此前后，毛澤東開始將中國革命外交置于全球視野內加以思考與實踐，以期“重建中間地帶、擴大國際反帝統(tǒng)一戰(zhàn)線”，參加萬隆會議并與非洲國家接觸是其中的關鍵一步。同時，非洲地區(qū)的民族獨立運動自1950年代中期開始迅速發(fā)展，這吸引了中國的注意。

在非洲新出現(xiàn)的諸多民族主義政治勢力中，中方認為“納賽爾派”是最容易接受反帝統(tǒng)一戰(zhàn)線的民族主義政治力量，由此一開始便將其視為在北部非洲建立反帝統(tǒng)一戰(zhàn)線的最佳依靠力量，而蘇伊士運河危機事件更是堅定了中方支持納賽爾的決心。1956年11月，中方無償援助埃及440萬美元，同時斡旋改善埃共與納賽爾政府的關系，促其形成民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，中方還向埃共傳授斗爭經(jīng)驗，并幫助其獲得武器。

從1955年到1958年，中國同埃及、阿爾及利亞、摩洛哥、蘇丹建交并與幾內亞相互承認，同時建立了依靠納賽爾政權的對非工作通道。中國當時向阿爾及利亞等北非國家提供的援助主要通過埃及輸入。這一時期，中國對西亞非洲的工作方針是“積極開展、穩(wěn)步前進、細水長流，政治大力支持、經(jīng)濟援助量力而行”。此時的對非援助總體上還處于相對有限的初級階段，援助總金額只有數(shù)千萬人民幣，毛澤東在軍事援助問題上態(tài)度謹慎。

不久，納賽爾派與北非四國共產(chǎn)黨矛盾激化，后者相繼遭到排斥和打擊。這使得既有的單一依靠“納賽爾通道”的國際統(tǒng)一戰(zhàn)線策略受到嚴重沖擊，而此時非洲民族獨立運動已高漲。1959年2月，毛澤東認為非洲已經(jīng)“燃燒起來”，他在支援非洲民族解放問題上采取以退為進的策略：暫時放棄北非共產(chǎn)黨，主張非洲的主要任務是進行資產(chǎn)階級民主革命，而不是建立社會主義，以此穩(wěn)固與非洲民族資產(chǎn)階級建立的反帝國際統(tǒng)一戰(zhàn)線。

中方?jīng)Q定將非洲地區(qū)反帝國際統(tǒng)一戰(zhàn)線的重點從納賽爾派轉向其他派別。1959年初，外交部正式提出要支持非洲地區(qū)一切反帝的“主義”，提議盡快與加納建交以便在西非建立外交據(jù)點，同時加大對其他非洲國家的民間外交活動并調解納賽爾和恩克魯瑪之間的矛盾。2月，中共中央要求加強對非洲反帝的民族主義力量的援助，幫助其逐漸減少對“帝國主義”的經(jīng)濟依賴。

1959年，中方開始采取措施在東非、西非和中非三個方向同時推動建立非洲地區(qū)的反帝國際統(tǒng)一戰(zhàn)線。幾內亞和加納是中國在西非的重點工作對象。1959年初，中方無償援助幾內亞1．5萬噸大米以及一批基礎設施、工廠。5月，中國向喀麥隆人民聯(lián)盟提供留學生獎學金名額、資金與武器。此外，外交部還建議向蘇丹提供援助。

冷戰(zhàn)競爭下的援非升級

1960年，非洲已經(jīng)成為美蘇各方為改變全球冷戰(zhàn)態(tài)勢而爭奪的重點。1959年到1961年間，蘇聯(lián)前所未有地向埃塞俄比亞、幾內亞等國提供2．7億新盧布的貸款?？夏岬险?961年提出“新非洲”政策，開始大幅增加對非援助。日本也于1960年開始將西亞非洲作為僅次于東南亞的擴張對象。為保全聯(lián)合國席位，臺灣與非洲國家建交最為積極。1960年1月到7月間，臺灣成功地與新獨立的六個非洲國家中的喀麥隆、多哥、馬里聯(lián)邦和馬加爾什建立“外交關系”。臺灣以經(jīng)濟援助推動政治建交，除優(yōu)惠貿易手段，最主要的途徑是向非洲國家提供農技援助。

面對各方加緊爭奪，中國于1960年全面開展對非工作。7月，外交部制定了“積極主動，又要穩(wěn)步前進”的方針，并確定了九點具體的對非工作任務。此時，量力而行的對非援助原則被適當照顧的政策取代，中國對非援助力度加大。

中國開始全面向非洲國家宣傳、傳授自身的革命和建設經(jīng)驗。中聯(lián)部認為大部分非洲政黨缺少革命經(jīng)驗，有必要向中國學習，遂開始定期舉辦培訓班。1960年夏秋兩季，96名非洲左派和中左派的政黨干部來華學習。物資援助方面，中國在1960年繼續(xù)重點支持喀麥隆、阿爾及利亞和幾內亞。被認為是左派政黨的喀麥隆人民聯(lián)盟進一步得到了中國的經(jīng)濟和軍事支持。正在同法國作戰(zhàn)的阿爾及利亞是中國的重點援助對象。1960年4月，中國給予阿爾及利亞臨時政府價值5060萬人民幣的軍事和經(jīng)濟援助，而1959年只有60萬。5月，中國主動贈送幾內亞1萬噸大米，并允諾在農業(yè)合作化、工業(yè)等領域給予“力所能及”的幫助。此外，中國也開始加強對剛果和加納的援助。中國給予盧蒙巴、基贊秘密資金援助。1961年8月，周恩來決定與加納簽訂經(jīng)濟技術合作協(xié)定和貿易協(xié)定，援助建設兵工廠、訓練軍官，并派遣農技專家去加納進行種植活動。

兩個中間地帶理論與“中國道路”

美國在1962年到1965年間延續(xù)“新非洲”政策的基本框架，力圖通過援助促使非洲國家選擇自由政體，僅在1964年到1965年提供的援助總額就有3．45億美元。英法兩國的對非援助數(shù)量也相當可觀。美英法等國還通過設立非洲開發(fā)銀行施行多邊援助。1962年，臺灣在非洲的“邦交國”增加到14個，已在與大陸的外交爭奪戰(zhàn)中取得優(yōu)勢。臺灣“外長”沈昌煥于1963年七八月間走訪16個非洲“邦交國”，借機強化農技合作。從1960年到1963年，臺灣與7個非洲國簽訂技術合作協(xié)定并派遣農耕隊。

對中國而言，1962年之后非洲地區(qū)最大的變局來自蘇聯(lián)。中蘇分裂使得蘇聯(lián)成為中國在非洲的最主要的競爭者之一。從1959年到1965年，莫斯科與15個非洲國家簽訂了8億美元的援助協(xié)議，約占蘇聯(lián)同期對第三世界援助總額的30%。蘇聯(lián)增加對非援助的節(jié)奏幾乎與中蘇分裂同步，1963年，赫魯曉夫認為應對中國的挑戰(zhàn)是蘇聯(lián)對外政策的主要任務。事實上，蘇聯(lián)在幾乎所有與中國有接觸的非洲國家都采取了行動，重點則在阿爾及利亞、蘇丹、幾內亞、馬里、加納、剛果（布）、埃塞俄比亞、摩洛哥以及索馬里。中蘇雙方爭奪涉及面最廣的則是第二屆亞非會議的籌備問題。與此同時，中蘇雙方爭奪非洲共產(chǎn)黨的競賽也進入了高潮，到1962年下半年，蘇聯(lián)取得了優(yōu)勢。

中蘇分裂以及由此在非洲展開的爭奪，加上美國、臺灣強化對非活動，使得1963年前后非洲地區(qū)出現(xiàn)了極為復雜的中美蘇臺四方共存、三足鼎立的復雜局面。對于中國而言，美蘇同時成為最主要的競爭者使得自己在非洲面臨雙重的冷戰(zhàn)態(tài)勢。1964年，外交部認為非洲局勢錯綜復雜的外來因素主要是“美蘇合謀”。

正當中美蘇三國角力非洲之際，1963年9月，毛澤東提出兩個中間地帶理論，其背后彰顯中國對世界形勢看法的重要轉變，中共形成了對世界形勢的新看法：“兩大陣營、三類國家”。最晚到1963年9月，中共中央開始認為世界局勢已經(jīng)變成了“帝修馬三分天下”，美國、蘇聯(lián)和中國三足鼎立，分別代表帝國主義、修正主義和馬列主義，其態(tài)勢是“美蘇冷戰(zhàn)共存、和平相處，力圖包圍堅持真正馬列主義和社會主義道路的中國和阿爾巴尼亞等少數(shù)支持者”。1963年9月，中央外事工作會議討論了亞非拉地區(qū)的前殖民地、半殖民地和不發(fā)達國家獨立后的發(fā)展道路問題。會議認為，這些地區(qū)實質上只有兩條發(fā)展道路：“一條是回到殖民地、半殖民地去，另一條是真正走社會主義的道路?！边@里“真正的社會主義道路”很明顯就是中國的社會主義道路。對于亞非拉國家的發(fā)展道路問題，毛澤東相信中共早年新民主主義革命的經(jīng)驗可以為他們提供借鑒。

總之，中間地帶理論和中國道路的提出，使非洲在中國對外政策中的戰(zhàn)略地位急劇上升。1964年之后，毛澤東不再堅持1959年所提出的“非洲革命（目前階段）不是建立社會主義”的立場，而是轉向加速民主革命進程、早日實現(xiàn)社會主義的做法，中國在非洲的戰(zhàn)略開始激進化。

周恩來訪非與引薦“中國道路”

然而，直到1963年4月，中國還沒在非洲取得明顯優(yōu)勢。4月，中國將對非洲未建交國家的工作方針調整為“積極地、審慎地開展工作，利用各種時機爭取以各種名義進入這些國家”。1964年初，中國開始籌劃通過召開第二次亞非會議進一步推動非洲的民族獨立運動和非殖民化進程。這一時期，中國采取的最為重要的步驟則是周恩來訪非。

從1963年12月到1964年2月，周恩來和陳毅率領中國代表團訪問埃及（阿聯(lián)）、阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯、加納、馬里、幾內亞、蘇丹、埃塞俄比亞、索馬里等10國。周恩來訪問非洲10國既為建立反帝反修的國際統(tǒng)一戰(zhàn)線，更重要的是向非洲國家傳授中國革命和建設經(jīng)驗，促使它們學習中國道路。周恩來認為：“非洲正處在十字路口，總的說來，有兩個前途：一個是把民族民主革命進行到底，并且把革命推進到社會主義的軌道上；另一個是受新殖民主義的控制，變成半殖民地，只有經(jīng)過激烈的階級斗爭，才能夠解決這些國家的前途問題。”

周恩來同非洲領導人會談的重點是該地區(qū)的民族民主革命。他向非洲領導人提供了12點建議，就內容而言，12點建議來自中共早年新民主主義革命時期的措施，它們包括：建立民族民主革命統(tǒng)一戰(zhàn)線；武裝斗爭和革命政權建設；發(fā)展工農群眾組織；土地國有化改革；社會改革；發(fā)展積累型的工業(yè)和獨立的民族經(jīng)濟；發(fā)展民族文化；實行愛國主義和革命思想教育；培養(yǎng)民族的新知識分子和技術人員并爭取和改造舊知識分子；肅清殖民統(tǒng)治遺留的西方生活方式；執(zhí)行獨立自主的反帝的和平對外政策。

加納、馬里、幾內亞是周恩來重點訪問的國家，也是重點引薦中國道路的對象。在加納，除了提出對外經(jīng)濟技術援助八原則，周恩來向恩克魯瑪介紹了有關中國革命和建設的五方面經(jīng)驗。在馬里，周恩來同凱塔舉行了六次會談，重點介紹中國革命兩個階段的經(jīng)驗。在幾內亞，周恩來同杜爾深談五次，雙方談話的內容集中在幾內亞的人民民主專政、社會主義道路、階級斗爭、外援、對美帝的認識、蘇聯(lián)大國沙文主義等問題，周恩來介紹了中國的經(jīng)驗。

全面援非的實施與效果

大體從1963年9月開始，中國對非援助放棄了“量力而行”的基本方針而開始為推介中國道路全面援非。在全面援非實施之后，中國的對外援助重點由亞洲國家變成非洲和中東國家。

在東部非洲，坦桑尼亞是重點國家。截至1964年6月，中國向坦噶尼喀提供2800萬美元貸款和300萬美元贈款，并向桑給巴爾提供1400萬美元貸款和50萬美元贈款。中國向坦桑尼亞提供的最大的援助項目是坦贊鐵路，實際至少耗費18億人民幣。中國對桑給巴爾的援助更為全面，在中國專家的幫助下，桑給巴爾實施了一系列帶有社會主義性質的經(jīng)濟改革措施。中國的軍事援助在1964年之后也開始在這個國家全面鋪開，除了向桑給巴爾提供軍事物資外，援助主要集中在幫助坦桑尼亞建立培訓非洲“自由戰(zhàn)士”的基地和網(wǎng)絡。

東非的蘇丹、肯尼亞和索馬里也獲得了大量援助。蘇丹獲得了中國提供的4760萬美元的經(jīng)濟貸款。肯尼亞獲得了1520萬美元的長期免息貸款和280萬美元的贈款。1964年1月，中國主動追加援助索馬里一座劇場并無償提供50萬人民幣的救災糧和藥品。在這之前，中國已經(jīng)決定給索馬里約635萬英鎊的無息貸款和300萬美元的財政援助。1965年，中國在東非的援助擴展到烏干達。4月，中國決定給烏干達政府2964萬人民幣的長期無息貸款，同時還無償提供約737萬人民幣的財政援助。

中國在西非的援助重點是加納、馬里和幾內亞。周恩來訪問加納時將援助額提高一倍。1964年7月，中國向加納提供2240萬美元貸款。1964年，馬里左派領袖凱塔總統(tǒng)的助手庫亞特來華要求中國給予現(xiàn)匯、糧食、工業(yè)交通援助，中方答應了大部分要求，其中，僅援建馬里的工廠產(chǎn)值就達到1900萬美元。

盡管周恩來因為安全問題沒有訪問剛果（布），但這并不意味著中國會削減對這個處于“非洲革命中心”的國家的援助。1964年7月，中國向這個中部非洲國家提供了2500萬美元的無息貸款和商品信貸。此外，中國還派出軍事專家訓練剛果（布）軍隊和剛果（利）反政府武裝。

中國提供的大量援助此時已經(jīng)在國際統(tǒng)戰(zhàn)和道路選擇兩個層面對非洲國家產(chǎn)生初步效果。援助在剛果（布）、坦桑尼亞、幾內亞、馬里、塞內加爾、達荷美、利比里亞等國受到了歡迎。剛果（布）總統(tǒng)馬桑巴·代巴認為中國的援助是兄弟般的，幾內亞總統(tǒng)杜爾認為只有中國的援助才是真誠的。美國大使發(fā)現(xiàn)幾內亞對美蘇的態(tài)度冷淡，但對中國卻十分友好。剛果（布）的新政權開始倒向中國，他們將中國視為首要的外來援助提供者，并對美國相對緩慢且不足的援助頗為不滿。由于援助的推動，中國大陸在與臺灣的競爭中取得了優(yōu)勢。到1965年底，38個非洲獨立國家中的17個與大陸建交，14個與臺灣建交。與此同時，坦桑尼亞等一些非洲國家開始部分地接受中國道路。

余論

革命外交之下的國際統(tǒng)戰(zhàn)以及由于國際冷戰(zhàn)造成的道路選擇這兩點目標，對中國對非援助由“量力而行”發(fā)展到“適當照顧”并最終走向“全面援非”產(chǎn)生了至關重要的推動作用，援助扮演了實現(xiàn)這兩個目標的關鍵性政策工具的角色。對外援助八項原則只是國際統(tǒng)戰(zhàn)和道路選擇這兩個因素在中國對非援助政策上產(chǎn)生的結果而非根源。

就結果而言，20世紀50年代到70年代國際冷戰(zhàn)和革命外交框架之下的對非援助始終難以做到義與利之間的均衡。對非援助在某種程度上就是利用大量的經(jīng)濟利益換取政治回報，進而實現(xiàn)毛澤東時代中國的政治目標。實現(xiàn)毛澤東時代革命外交之下的國際反帝統(tǒng)戰(zhàn)，擴大中國在非洲的政治影響并輸出中國的政治、經(jīng)濟乃至軍事發(fā)展模式，讓非洲國家學習中國的道路，以此來與美蘇等冷戰(zhàn)對手在非洲進行角逐，乃是中國對非援助的核心利益。

今天，冷戰(zhàn)和革命外交的結束使中國擺脫了傳統(tǒng)的政治功能主導、忽略經(jīng)濟利益的對非援助政策，中國與非洲國家之間實行了新的援助與合作相結合的經(jīng)濟交往模式。但是，歷史告訴我們，實現(xiàn)義與利的平衡發(fā)展依舊會是極大的挑戰(zhàn)。要在與非洲國家的交往中兼顧政治友誼與經(jīng)濟利益，一方面要對經(jīng)濟合作與發(fā)展中新出現(xiàn)的意識形態(tài)分歧和國際競爭采取去政治化的做法，避免重蹈傳統(tǒng)援助的覆轍，同時也要注意避免在“利”方面過度擠壓非洲國家。

（作者系華東師范大學思勉人文高等研究院青年研究員；摘自《外交評論》2016年第5期）