文/任曉 郭小琴

解析中國對外援助
——一個初步的理論分析

文/任曉 郭小琴

本文試圖結合改革開放以來中國的對外援助實踐，構建一個初步的理論框架來解釋中國的對外行為，在此基礎上總結中國對外援助中存在的共性和個性現(xiàn)象。在吸收已有對外援助理論基礎上，本文提出“動因—關系”理論分析框架。

“動因—關系”理論框架的起點在于國家行為的目的性，前提假設是國家進行任何一種行為都是有目的、有動因的。在動因驅動下，國家開始對外援助。對外援助是一個國家或國家集團對另外一個國家或國家集團提供的無償或優(yōu)惠的有償貨物或資金，用以解決受援國所面臨的政治經(jīng)濟困難，同時也是達到援助國國家特定目標的一種手段。根據(jù)定義，對外援助行為是援助國與受援國之間互動的形式之一，在這種互動中，要理解援助國的行為，至少要慮及兩大方面：

一是理解援助國的動因，一國對另一國進行援助有多種動因，如政治動因、經(jīng)濟動因、文化動因、人道主義動因、甚至領導人之間的友誼等。二是理清三組關系：即援助國與受援國的關系、對外援助與國內環(huán)境的關系、對外援助與國際環(huán)境的關系。這三組關系中又包含諸多的影響因素：影響援助國與受援國關系的因素包括兩國的利益、國家性質的定位、國家關系的歷史等；對外援助與國內環(huán)境的影響因素包含國家政治生活的主題、經(jīng)濟發(fā)展水平、國家發(fā)展戰(zhàn)略、外交理念等；對外援助與國際環(huán)境的影響因素包含國際關系的主要矛盾、國際政治與經(jīng)濟的發(fā)展潮流等。

本文將在這一理論框架基礎上，分析中國對外援助的動因，探究中國對外援助的三組關系，總結中國對外援助的特點，并得出結論。

中國對外援助的動因分析

改革開放以來，中國的對外援助規(guī)模呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長的特點，同時，對外援助的方式、指導原則也發(fā)生了一系列調整。要理解這些改變，首先需要理解這一時期中國對外援助的主要動因是什么。這一時期以來，中國的對外援助主要有八種方式，即成套項目、一般物資、技術合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務減免。本文認為，中國之所以以多種援助方式開展對外援助，主要有三大動因，即“伙伴—人道—市場”。

（一）政治訴求的巧妙回應：伙伴關系下的政治支持

政治性是對外援助的本質，中國的對外援助也不例外。在建國后相當一個時期內，中國的對外援助很大程度上是出于政治目的。改革開放以來，在國家安全上，中國已經(jīng)不再面臨某一國家的直接軍事威脅。因此，中國確立了獨立自主和不結盟的外交戰(zhàn)略，提出了“周邊是首要、大國是關鍵、發(fā)展中國家是基礎、多邊是重要舞臺”的外交戰(zhàn)略布局，在這一布局指導下，中國對外援助在政治目的上不再追求軍事同盟或是通過軍事援助建立統(tǒng)一戰(zhàn)線，而更多地是為尋求伙伴關系，獲得政治支持。

“伙伴關系”是中國外交定位的重要發(fā)展。這種對外關系一方面表明兩國作為朋友在關系程度上更加緊密；另一方面它們又非同盟關系，兩國之間不會受制于因結盟而生的弊端。

（二）大國責任與義務的統(tǒng)一：人道主義

人道主義動機的出發(fā)點是對人類苦難的同情和對生命的關愛。在全球化迅猛發(fā)展的今天，當一國因為遭受疾病、自然災害、人為的動亂或戰(zhàn)爭破壞，人民最起碼的生存條件面臨威脅時，為緩解當?shù)厝嗣竦目嚯y，為使他們能夠維持基本的生存而提供援助，這是每個有能力提供這種援助的國家一種道德上義不容辭的責任，主要體現(xiàn)的是一種人道主義關懷的精神。

改革開放以來，中國積極履行負責任大國的義務，在許多國際災難發(fā)生后實施人道主義援助。緊急人道主義援助是指中國在有關國家和地區(qū)遭受各種自然災害或人道主義災難的情況下，主動或應受災國要求提供緊急援助物資、現(xiàn)匯或派出救援人員，以減輕災區(qū)人民生命財產(chǎn)損失，幫助受災國應對災害造成的困難局面。一方面，中國在國際責任問題上認識的改變以及對自身國際義務的認識推動中國進行對外援助。改革開放以來，中國與世界的關系發(fā)生了重要變化，中國從之前國際秩序的挑戰(zhàn)者、邊緣者轉變成國際事務的積極參與者，并攜手其他國家共同推進國際體系中的改革。身份的轉變意味著中國開始有意識地承擔國際責任，進行人道主義對外援助正是中國承擔國際責任的體現(xiàn)。另一方面，中國對外援助理念的轉變之一是從國際主義轉向人道主義。以往中國進行國際主義的對外援助，主要是基于無產(chǎn)階級世界革命，主要對象又是社會主義國家和存在革命運動的國家。人道主義援助不再以社會制度和意識形態(tài)劃線，而是表達對受災國家的同情、關懷和幫助。人道主義作為中國對外援助的動因之一，主要反映了中國對自身國際責任的體認和國家形象建設的需要。在幫助受災國的同時，也自然地擴大了自身的影響力，這本身是無可厚非的。

（三）兩個市場的互動：市場經(jīng)濟

一國的對外援助與經(jīng)濟緊密相關。改革開放以來，中國把工作重心放在現(xiàn)代化建設上，由原先的計劃經(jīng)濟體制逐步轉向社會主義市場經(jīng)濟體制。在這一過程中，經(jīng)濟動因是中國進行對外援助的重要動因之一，主要表現(xiàn)在三方面：一是中國實施援外過程中，通過各種合作形式，在幫助受援國的同時，自身也獲得了一定的經(jīng)濟回報；二是對外援助的過程，也是中國打開國際市場，中國企業(yè)走出去的重要途徑；三是對外援助是兩個市場即國際市場與國內市場互動的重要紐帶之一。經(jīng)濟增長是中國對外援助的重要驅動力。

一是中國自身的經(jīng)濟體制改革促使中國對外援助政策的轉變。改革開放前的時期，中國對外援助更多地注重政治效應，對經(jīng)濟效益未給予應有的重視。國內經(jīng)濟體制的改革改變了對外援助中不重視經(jīng)濟效應的做法，強調注重實效成為中國對外援助的指導原則之一。同時，市場經(jīng)濟規(guī)律發(fā)揮作用也促進了對外援助過程中尊重資本的作用。另一方面，中國對外援助的方式也發(fā)生了重要變化，即轉向以企業(yè)為主體的方式。因此，在對外援助中，通過一定的合作形式使雙方都獲益成為重要考量。

二是中國經(jīng)濟的發(fā)展促使中國在對外援助中積極尋求開拓國際市場。進入21世紀以來，在經(jīng)濟持續(xù)快速增長、綜合國力不斷增強的基礎上，中國對外援助資金保持了快速增長。這也體現(xiàn)為中國對國際市場的需求不斷增大，突出表現(xiàn)在對資源的需求上，如石油、天然氣等。中國石油對外依存度不斷提高，促使中國積極在世界各地尋找穩(wěn)定可靠的石油供應。

三是不平等的國際經(jīng)濟秩序使中國有意識地通過對外援助來加強南南合作。國際經(jīng)濟秩序中不平等的規(guī)則是導致南北差距拉大的重要原因之一。因此，通過南南合作來促進發(fā)展中國家的發(fā)展是一條有效途徑。南南合作在經(jīng)濟上主要體現(xiàn)為知識和經(jīng)驗的分享、技術轉移、金融貿易領域合作和發(fā)展援助等?；ダc互助是中國對外援助的宗旨之一。因此，中國在對外援助中并不回避經(jīng)濟利益。比如，中國將非洲看作重要的投資貿易場所，通過各種方式的經(jīng)濟合作，中非彼此發(fā)揮各自優(yōu)勢，將非洲的資源優(yōu)勢轉化為社會經(jīng)濟發(fā)展的動力，顯示了南南合作的價值和潛力。

綜合以上分析，自改革開放以來，中國對外援助的重要動因是獲取政治支持、踐行人道主義和國內國際兩大市場驅動，本文將其稱為“伙伴—人道—市場”的動因模式。需要指出的是，這三大動因在中國的對外援助中不是孤立的，而是交織在一起的。三大動因驅動中國的對外援助行為，在具體的對外援助案例中，每個動因的重要性比重雖有不同，但縱觀30多年中國整體的對外援助，這三大動因是主導性的。

中國對外援助的三組關系分析

（一）中國與受援國的關系

根據(jù)截至2009年底的統(tǒng)計，中國累計向161個國家以及30多個國際和區(qū)域組織提供了援助，經(jīng)常性接受中國援助的發(fā)展中國家有123個，其中亞洲30個、非洲51個、拉丁美洲和加勒比地區(qū)有18個、大洋洲12個、東歐12個。此外，中國還向非洲聯(lián)盟等區(qū)域組織提供了援助。

亞洲和非洲作為貧困人口最多的兩個地區(qū)，接受了中國80%左右的援助。2010年至2012年，中國對外援助金額為893．4億元人民幣。對外援助資金包括無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款三種方式。就經(jīng)濟發(fā)展水平而言，中國對外援助的對象主要是發(fā)展中國家。地區(qū)分布與經(jīng)濟發(fā)展水平兩者反映出中國在選擇援助對象時的特點。

從地區(qū)看，亞洲是中國自身所在的地區(qū)，周邊外交是中國外交的首要。只有辦好周邊外交，中國才可能有一個良好的周邊環(huán)境。作為世界上鄰國最多的國家之一，中國的周邊環(huán)境并不理想，周邊國家經(jīng)濟發(fā)展普遍落后。從東北亞的朝鮮到北面的蒙古，西北的中亞國家，東南亞的緬甸、老撾，海上鄰國菲律賓等，這些國家經(jīng)濟發(fā)展普遍較落后，有些國家政局不夠穩(wěn)定。冷戰(zhàn)終結后，地區(qū)秩序的塑造還沒有定型，也不乏動蕩之源。不少國家與中國存在懸而未決的領土海洋糾紛。在這一不利環(huán)境下，改革開放以來，中國持續(xù)加強了對這些國家的援助。在外交戰(zhàn)略上，中國提出“睦鄰、安鄰、富鄰”的原則。非洲作為中國對外援助最集中的地區(qū)，長期以來是中國的友好伙伴。非洲地區(qū)占中國對外援助資金比例達45．7%，因而對非援助一直是中國外交的重要組成部分。從20世紀60年代周恩來總理在非洲提出中國對外援助的八項原則至今，中國對非援助不斷擴大、完善，對非援助的形式從單純的無償援助轉變?yōu)榛ダp贏的合作。進入21世紀以來，中非之間的貿易額進一步提升，由2005年的55．56億美元上升到2011年的932．40億美元。除了亞、非兩大地區(qū)外，中國對外援助的對象地區(qū)不斷擴展，幾乎遍及全球各大洲，如南美、中歐、大洋洲等。簡言之，從地區(qū)分布看，中國在這一時期一方面繼續(xù)堅持對外援助的主要地區(qū)為亞洲和非洲，另一方面也有意識地擴大援助面，實際上擴展到全球。就經(jīng)濟發(fā)展水平而言，中國對外援助的對象絕大多數(shù)為欠發(fā)達國家。事實上，援助對象的選擇與中國的援外政策是密切相關的。

（二）對外援助與國內環(huán)境的關系

中國對外援助與國內環(huán)境是密切相關的。這主要體現(xiàn)為兩個方面：主觀上，國內政治文化、思想理念的轉變塑造著對外援助行為；客觀上，國家對外援助機構和援助體系影響著援外。

首先，從主觀上看，改革開放以來，中國的國內政治文化、思想理念發(fā)生了重要轉變。一是外交戰(zhàn)略中的“斗爭”哲學轉向“和平”哲學。改革開放前，中國曾一度推行所謂“無產(chǎn)階級世界革命”，輸出革命，支持別國共產(chǎn)黨以奪取政權為目標的武裝斗爭。改革開放后，中國外交的使命發(fā)生了重大轉變，主要是為國內經(jīng)濟建設謀求一個和平安定的環(huán)境。二是中國從國際體系和秩序的挑戰(zhàn)者、蔑視者、旁觀者轉變?yōu)閰⑴c者、改革者、融入者。改革開放前，中國閉關鎖國，處于世界主流之外。改革開放后，中國重新融入世界，對世界的認識也發(fā)生了重大改變，積極參與國際事務，對于外援的認識也不斷調整，不再像過去那樣簡單地贈予和無償援助，而是更多注重發(fā)展與合作。三是中國對外援助的內容從軍事援助轉向經(jīng)濟援助、發(fā)展援助。四是對外援助的選擇對象從以意識形態(tài)、社會制度為參照系轉向務實合作、講求實效。這與中國外交整體的轉變是一致的。綜合而言，以上四大轉變反映出國內政治在文化和戰(zhàn)略上都發(fā)生了重大調整。中國作出了走和平發(fā)展道路的戰(zhàn)略選擇。在經(jīng)濟快速增長的基礎上，中國對外援助也得以保持較穩(wěn)定增長。再者，這一時期國內政治文化的主題是和平與發(fā)展，這也促進中國對外援助主要建基于和平、發(fā)展和人道主義。

其次，客觀地看，改革開放以來，中國的援外體系和管理機構也在不斷地發(fā)生調整與變化。中國對外援助的管理自20世紀80年代初逐步體系化，對外援助管理部門經(jīng)歷了三次較大的調整。主管機構之一從對外經(jīng)濟貿易部（1982年3月～1993年3月）先后演變?yōu)閷ν赓Q易經(jīng)濟合作部（1993年3月～2003年3月）和商務部（2003年3月至今）。對外援助管理部門的變化不僅僅是名稱改變，管理體系也不斷趨于完善。從橫向看，對外援助的管理分工更加明確，有國家歸口管理機構、部門管理機構、執(zhí)行部門等。從縱向看，對外援助已形成“中央—地方—駐外機構”的管理體系。此外，中國的對外援助也趨于法律化，法律法規(guī)建設成果不小。如體現(xiàn)在對外援助資金的管理上，已通過《對外援助合作項目基金管理辦法細則》；在援外項目管理上，則在進入21世紀以來通過了一系列管理細則，包括2009年起試運行的《對外援助成套項目管理辦法》；在援外人員的管理上，商務部2004年頒布《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》?？梢哉f，中國對外援助管理機構在逐步完善，管理制度在逐步健全。

（三）對外援助與國際環(huán)境的關系

20世紀80年代初中期，中國確認和平與發(fā)展是當今時代的主題。此后，中國的這一判斷沒有改變，同時繼續(xù)豐富和發(fā)展合作共贏的國際戰(zhàn)略?？v觀中國30多年的對外援助，國際環(huán)境的影響可分為三個時期：一是20世紀80年代，經(jīng)濟全球化的勃興及第三世界的政治變遷促使中國援外行為轉變；二是冷戰(zhàn)結束，國際體系大轉型，國際政治力量對比的變化推動中國采取“韜光養(yǎng)晦，有所作為”的外交戰(zhàn)略；三是進入21世紀以來，國際環(huán)境對中國更為有利，中國進一步加大了援外的力度。

第一階段，20世紀80年代。當時，經(jīng)濟全球化浪潮興起，新的一輪全球資本再分配展開。這一時期，中國對援外政策進行了調整，在總體肯定之前對外援助作用的基礎上，強調中國的國力有限，作為一個發(fā)展中國家，對外援助要量力而行。隨著國力增強，再逐步增加對外援助。就外部環(huán)境而言，中國這一時期的國際環(huán)境條件得到了很大改善，在繼續(xù)與發(fā)展中國家保持傳統(tǒng)友好關系的基礎上，對后者提供援助的方式和內容開始出現(xiàn)改變，趨于多樣。在對外援助的作用上，中國更多地強調幫助受援國發(fā)展經(jīng)濟，合作互利方面的意識還比較薄弱。

第二階段，20世紀90年代。冷戰(zhàn)結束，兩極體系瓦解，國際政治力量的對比發(fā)生重大變化。國際體系多極化趨勢加強，但新的國際體系形態(tài)遠未形成。中國外交確立了“韜光養(yǎng)晦，有所作為”的方針，在國際舞臺上多做少說。這一時期對外援助總體上呈現(xiàn)穩(wěn)定增長之勢，中國國內對援助體系進行了重大改革。對外援助方式中項目承包、企業(yè)為主的形式普遍推行，同時，更加注重援助項目的效率和監(jiān)督。這一時期，中國的人道主義援助也開始增長，這與中國國際責任意識的增強是分不開的。

第三階段，進入21世紀尤其是2004年以來，中國對外援助的額度大幅增加。隨著經(jīng)濟全球化的加速，國際政治中舊矛盾與新問題交織出現(xiàn)。面對中國的崛起和對外援助的增長，國際上有關中國的反應也日益增多，其中不乏對中國對外援助指責、批評的聲音。中國在堅持對外援助的基礎上，更加強調合作互利共贏的理念，推動受援國改善民生。就穩(wěn)步提高援助額而言，以2010年至2012年為例，中國對外援助金額為893． 4億元人民幣。2011年白皮書提到，進入新世紀以來，在經(jīng)濟持續(xù)快速增長、綜合國力不斷增強的基礎上，中國對外援助資金保持了快速增長，2004年至2009年平均年增長率為29．4%。

國際負面輿論并沒有影響中國對外援助的基本方針。中國在總結以往經(jīng)驗的基礎上，針對出現(xiàn)的新情況進行了調整。如伴隨全球氣候變暖而來的援助問題，中國履行負責任大國的義務，積極參與了這一進程。30多年來，國際環(huán)境與中國的對外援助行為是相互作用的。中國在不同時期順應了國際環(huán)境的變化，提供了力所能及的幫助，并通過對外援助有力地改善了中國的外部環(huán)境。

通過以上三組關系的分析，可以發(fā)現(xiàn)，中國的對外援助行為是在“受援國—國內環(huán)境—國際環(huán)境”的互動中進行的，且中國的對外援助本身就是國內、國際環(huán)境中的一個變量。這就是說，改革開放30多年來，中國逐步走向社會主義市場經(jīng)濟，同時經(jīng)濟全球化不斷拓展，中國的對外援助成為國內環(huán)境與國際環(huán)境互動的有力紐帶。從市場經(jīng)濟角度看，中國的對外援助是國家行為體在經(jīng)濟全球化背景下進行資金再分配的體現(xiàn)，緩和了全球經(jīng)濟中生產(chǎn)國際化與分配國家化的矛盾；同時，中國在這一波經(jīng)濟全球化浪潮中，抓住了機遇，通過對外援助在國際經(jīng)濟秩序中拓展了市場，在獲得國際資源、中國企業(yè)走出去方面獲得了收益。而這種“援外福利”也有助于中國市場經(jīng)濟環(huán)境和秩序的建立。可以說，中國穩(wěn)定的對外援助和國內市場經(jīng)濟的逐步建立是與經(jīng)濟全球化的良性互動不可分的。

中國對外援助的特色

（一）三重身份下的中國及其對外援助。國家身份的定位對一國的對外行為具有重要影響。縱觀這30多年，在對中國身份的多種定位中，有三重身份是中國始終未曾改變的，即社會主義國家、發(fā)展中國家及崛起中的大國。這三重身份各自的影響力和認可度有所不同。中國處于社會主義初級階段，作為發(fā)展中國家，在走向現(xiàn)代化的進程中，其身份與發(fā)展階段注定了中國的對外援助與西方不同。第一，作為發(fā)展中國家，中國在對外援助過程中更強調與受援國地位的平等和對外援助的量力而行。第二，作為崛起中的大國，中國對外援助不走“拉盟友，搞對抗”的道路，努力避免全球范圍內聯(lián)盟性對抗陷阱。通過對外援助，中國獲得了伙伴，構建了伙伴關系，而非聯(lián)盟關系，這正是中國走出所謂“大國政治悲劇”的選擇之一。第三，作為社會主義國家，中國在這一時期的對外援助中意識形態(tài)色彩大為淡化，盡管這種影響因素并未完全消失。曾有一個時期，對外援助是中國推動“世界革命”的手段之一。改革開放后，這種行為方式得到極大的扭轉。中國的對外援助變得更少意識形態(tài)，更為務實。

（二）中國對外援助與南南合作的結合。中國主張通過“南南合作”來發(fā)展自己，改善發(fā)展中國家在國際上的政治經(jīng)濟地位。中國的對外援助與南南合作是緊密結合在一起的。首先，在對外援助的理念上，中國強調互利共贏，即對外援助不是簡單的單方面給予，而是強調雙方的互利合作，充分利用各自的比較優(yōu)勢，從而達到共贏的目的。中國的對外援助與合作強調的是經(jīng)濟互補，而非以之為干涉他國內政的土具。對外援助與南南合作結合在一起，還有另外更深層次的意義，即漸進改革國際政治經(jīng)濟秩序，改進全球治理。中國開展對外援助的過程也是中國積極參與全球治理的過程。

（三）文化傳統(tǒng)、現(xiàn)代市場力量和對外援助原則體系的結合。傳統(tǒng)文化、市場力量、原則體系三者共同影響著中國的對外援助。傳統(tǒng)文化是中國對外援助中行為規(guī)范、風格的思想淵源，市場力量是對外援助的物質保障和驅動力，而援外原則體系則指導了中國的具體對外援助行為。

結論

借鑒國際政治中對外關系與國內政治的互動關系理論，本文構建了一個中國對外援助的初步理論框架，即“動因—關系”的解釋機制，結合中國改革開放以來的對外援助實踐，本文從動因和關系兩大方面來解釋中國的援外行為。在動因上，中國對外援助主要基于政治上伙伴關系的確立帶來的政治目標、踐行人道主義以及市場經(jīng)濟推動。在關系上，本文分析了中國與援助國的關系、援外行為與國內環(huán)境以及國際環(huán)境這三組關系。通過這一解釋機制的分析，我們認為中國對外援助的特色與中國的三重國家身份（即社會主義國家、發(fā)展中國家和崛起中的大國）緊密相關。同時，中國援外行為中“援助”與“合作”并行不悖，進而謀求改善國際經(jīng)濟體系，甚至可能成為中國參與全球治理的可行路徑。此外，悠久的文化傳統(tǒng)、現(xiàn)代市場力量、對外援助體系三者的結合，共同影響著中國對外援助取向。

【任曉系復旦大學國際問題研究院教授，郭小琴系復旦大學國際關系與公共事務學院博士生；摘自《復旦學報》（社會科學版）2016年第4期；原題為《解析中國對外援助：一個初步的理論分析》】