◎馬卿 鄭東升

創(chuàng)新社會(huì)治理體制提升政府治理能力
——貴州黔西南州民意調(diào)查中心的實(shí)踐與啟示

◎馬卿 鄭東升

重視基層的治理實(shí)踐和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)是推動(dòng)國家治理能力提升的有效途徑。新形勢下，面對社會(huì)治理的新要求，為深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，鞏固和深化“安商百日行動(dòng)”成果，建立親民愛商的長效機(jī)制，2013年8月，貴州省黔西南州成立了州民意調(diào)查中心，圍繞“民意”這一核心主題，完善革新民意的匯集、回應(yīng)、反饋機(jī)制，探索了新型的基層社會(huì)治理模式。

一、具體做法

社會(huì)治理要取得好的效果，必須有健全的治理機(jī)制和切實(shí)可行的工作方法。各地情況不同，社會(huì)治理機(jī)制也有所不同。黔西南州民意調(diào)查中心結(jié)合自身工作實(shí)際，以“五大機(jī)制”工作法來實(shí)現(xiàn)基層民意的收集、落實(shí)與反饋，探索了一系列具體有效的實(shí)踐做法。

1.以多種類信息平臺(tái)匯集民情民意。

一方面，借助現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，創(chuàng)建“八大平臺(tái)”實(shí)現(xiàn)與群眾的有效信息溝通。這八大平臺(tái)包括“12345”書記、州長與群眾直通交流熱線電話、中心接待窗口、民意調(diào)查員（手機(jī)APP）、民意調(diào)查網(wǎng)站、短信平臺(tái)、微信平臺(tái)、民意直通車和調(diào)查調(diào)研。另一方面，被動(dòng)與主動(dòng)相結(jié)合、變被動(dòng)為主動(dòng)，創(chuàng)建了13類近5萬余人的民意調(diào)查員隊(duì)伍，廣泛組織基層人大代表和政協(xié)委員、農(nóng)村能人、志愿者、駐村干部、選調(diào)生、務(wù)工人員等社會(huì)群體參與調(diào)查，搭建了覆蓋面廣泛的民意調(diào)查網(wǎng)絡(luò)，主動(dòng)尋求各群體、各區(qū)域、各階層的民意匯集，并隨時(shí)向民意調(diào)查中心反饋公眾訴求和關(guān)切的問題。實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)被動(dòng)的“上訪”式的民意表達(dá)到主動(dòng)和被動(dòng)相結(jié)合，以主動(dòng)化被動(dòng)的“下訪”式民意搜集。此外，民調(diào)中心還通過開展各類座談會(huì)、見面會(huì)等形式，與公眾開展直接交流對話。

2.以部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制有效整合資源。

這一聯(lián)動(dòng)機(jī)制在有訴求的民眾與對應(yīng)的政府有關(guān)部門之間搭建了溝通的橋梁，充分發(fā)揮了民意調(diào)查中心信息收集的功能，協(xié)助實(shí)現(xiàn)了民意的落實(shí)。如，與州工商聯(lián)建立中小企業(yè)互聯(lián)互通機(jī)制，與州農(nóng)行、農(nóng)商行等銀行金融機(jī)構(gòu)建立中小企業(yè)金融服務(wù)類民生愿望聯(lián)動(dòng)機(jī)制，與州國土、規(guī)劃、住建、人社局、市場監(jiān)督管理局等各類政府機(jī)構(gòu)建立包括創(chuàng)業(yè)就業(yè)、精準(zhǔn)扶貧、醫(yī)療救助、教育幫扶等各類民生愿望聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這些機(jī)制以民意調(diào)查中心為樞紐，有效整合了政府資源，有針對性地幫助各類社會(huì)組織和民眾解決了實(shí)際難題。

3.以民意引領(lǐng)中共黨委和政府決策。

民意調(diào)查中心的工作不僅包括收集民情民意，更包括有意識(shí)地、主動(dòng)地向群眾“要辦法”。在政府決策過程中，常常存在著決策者“自說自話”的現(xiàn)象，由此帶來的后果是群眾不僅反應(yīng)不熱情，甚至于“不買政府的帳”。這其中的一個(gè)主要原因就在于政府的決策和民眾訴求之間的錯(cuò)位。針對這一問題，民意調(diào)查中心探索建立了“用群眾的辦法解決群眾的問題”工作法試驗(yàn)區(qū)，通過實(shí)施“百姓智庫”“行動(dòng)培訓(xùn)”等一系列活動(dòng)，努力挖掘來自基層的好點(diǎn)子，廣泛聽取群眾在實(shí)踐中的好辦法好經(jīng)驗(yàn)，并將這些建議作為政府決策的一個(gè)重要來源。如“行動(dòng)培訓(xùn)”根據(jù)群眾提供的經(jīng)驗(yàn)與辦法，召集相關(guān)部門進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，對于可以學(xué)習(xí)、借鑒、應(yīng)用的群眾建議進(jìn)行具體的落實(shí)。目前，“百姓智庫”“行動(dòng)培訓(xùn)”已舉辦了以“關(guān)愛留守人員”“出租車師傅服務(wù)首屆國際山地旅游大會(huì)怎么看、怎么辦”“城管商販一家親”等為主題的幾期活動(dòng)，取得了積極的效果和較強(qiáng)的社會(huì)反響。

4.以“兩大矛盾化解工作法”排查化解風(fēng)險(xiǎn)矛盾。

民意訴求表達(dá)不暢，民眾問題不能及時(shí)解決，是造成包括群體性事件在內(nèi)的各類社會(huì)問題的主要原因。針對這一問題，州民意調(diào)查中心創(chuàng)造了“兩大矛盾化解工作法”，即“民意調(diào)查順向工作法”和“民意風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警逆向工作法”。前者由民意調(diào)查中心牽頭，通過各類各級民意調(diào)查組織和民意調(diào)查員，直接主動(dòng)收集基層群眾反映的民情民意，使群眾訴求及時(shí)得到表達(dá)、反應(yīng)和收集處理，以提前“疏通”代替事后“填堵”。后者則是由民意調(diào)查員對收集到的各類信息進(jìn)行及時(shí)研判辨別，對存在風(fēng)險(xiǎn)高可能發(fā)生突發(fā)性事件的問題給出預(yù)警，并有針對性地及時(shí)排查處理，避免矛盾升級。

5.以“流程六級管理”機(jī)制精準(zhǔn)落實(shí)民意訴求。

對于州民意調(diào)查中心來講，民意的收集、整理和轉(zhuǎn)置只意味著工作的開頭，最重要的是要落實(shí)到事件的處置和問題的真正解決上。為此，州民意調(diào)查中心設(shè)立了“流程六級管理”機(jī)制，按照“件件有著落，事事有回音”的要求，對于群眾反映的問題進(jìn)行嚴(yán)格的追蹤管理。這套六級管理機(jī)制包括：日建臺(tái)賬精準(zhǔn)收集、每周公布精準(zhǔn)分辦、每月考評精準(zhǔn)排名、季度約談精準(zhǔn)督辦、半年會(huì)診精準(zhǔn)調(diào)度、年度考核精準(zhǔn)掛鉤，通過對從一線工作窗口到各級政府及其相關(guān)部門的精準(zhǔn)監(jiān)督，來實(shí)現(xiàn)對群眾所反映事項(xiàng)的精準(zhǔn)落實(shí)；此外，還將民意事項(xiàng)辦結(jié)情況與政府各部門年度目標(biāo)績效考核相聯(lián)系，作為干部選拔考評的參考事項(xiàng)之一。

二、工作成效

從治理效果上看，州民意調(diào)查中心的建立有效整合了各方資源，改進(jìn)了社會(huì)治理方式，提升了政府的治理能力。自2013年成立以來，州民意調(diào)查中心累計(jì)受理民意事項(xiàng)70240件，辦結(jié)69996件，辦結(jié)率達(dá)到99.65%。從近一年的數(shù)據(jù)看，民意調(diào)查中心共收集辦理事項(xiàng)16481件，辦結(jié)15894件，辦結(jié)率96.44%，回復(fù)率100%，滿意度96.49%（其中縣市、義龍?jiān)囼?yàn)區(qū)滿意率96.53%，州直單位滿意率91.67%）。從其工作成效上看，民意調(diào)查中心實(shí)現(xiàn)了民意溝通橋梁、政府決策引導(dǎo)、民情預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)減震和社會(huì)監(jiān)督等多重功能。

1.拓展暢通了民意表達(dá)渠道，有效釋放了民眾訴求。

民意調(diào)查中心提供了民意表達(dá)的通暢渠道，并且將被動(dòng)的民意收集與主動(dòng)的民情探訪相結(jié)合，全方位最大程度地了解民生所需和民眾所求。以往的民意表達(dá)渠道，如信訪辦等機(jī)構(gòu)往往在工作機(jī)制上較為被動(dòng)，“疏”和“堵”結(jié)構(gòu)不均衡，造成“上訪”“截訪”等一系列問題，甚至于在某些特定情況下發(fā)生群體性上訪和群體性事件等。民意調(diào)查中心通過搭建各類信息平臺(tái)，組建五萬余人的州民意調(diào)查員隊(duì)伍，在全州組建了一支龐大的信息源隊(duì)伍，打通了來自基層各方的信息流，為民意收集奠定了基礎(chǔ)。這一工作機(jī)制在最大程度上為民眾反映自身訴求提供了多重渠道和路徑，從而使民意調(diào)查中心成為了黨和群眾的溝通橋梁、政府和社會(huì)的溝通橋梁以及干部和群眾的溝通橋梁。

2.匯聚民意民智，做好了政府決策引導(dǎo)。

政府的工作、政府的決策能夠在多大程度上發(fā)揮作用，關(guān)鍵要看民眾接不接受、買不買賬。因此，政府決策不能閉門造車，而應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)民眾的智慧。廣大社會(huì)組織和群眾作為直接利益相關(guān)者往往對具體問題有更為深切的認(rèn)知和要求。因此，在充分收集民意的基礎(chǔ)上還應(yīng)該廣泛征求民眾的意見和建議，并通過各種途徑與形式進(jìn)行整理、匯總、上報(bào)，為政府決策提供參考和依據(jù)。黔西南州民意調(diào)查中心“用群眾的辦法解決群眾的問題”的工作方法實(shí)現(xiàn)了把“最后一公里”的政策落實(shí)直接變成“最初一公里”的頂層設(shè)計(jì)，將百姓的愿望和政府的決策結(jié)合起來，真正實(shí)現(xiàn)了政府和民眾的互動(dòng)。一方面使政府的政策出臺(tái)更有針對性更接地氣，另一方面也使群眾的智慧得到了更充分的發(fā)揮，因而受到了群眾的歡迎。在這個(gè)意義上，民意調(diào)查中心依托其特有資源起到了匯聚民智、凝聚民心的作用，充當(dāng)了政府決策的助手。

3.體察民情民意，降低了社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)治理是否有效，關(guān)鍵一點(diǎn)是看社會(huì)秩序是否穩(wěn)定。影響社會(huì)穩(wěn)定的主要因素之一就在于民眾參與有沒有被制度化地納入體制內(nèi)渠道，而不至于造成來自體制外的過大壓力以及動(dòng)蕩。民眾參與被制度性地有效吸納其中重要的一點(diǎn)就是民眾的訴求得到有效表達(dá)和及時(shí)的處理。民意調(diào)查中心通過及時(shí)了解民情民意，并對潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，從而通過預(yù)先處置化解了部分矛盾，降低了矛盾發(fā)生率。從相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，2015年黔西南州矛盾糾紛化解率為96.12%，重大矛盾隱患比2012年下降了15.2%，群體性上訪起數(shù)和人數(shù)比2012年分別下降了23.3%和25.7%。

4.動(dòng)員群眾參與，實(shí)現(xiàn)了全面社會(huì)監(jiān)督。

社會(huì)治理取得有效成果還需要建立全方位的監(jiān)督機(jī)制，包括黨內(nèi)監(jiān)督、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾監(jiān)督、法治監(jiān)督以及新的技術(shù)發(fā)展帶來的大數(shù)據(jù)等新型監(jiān)督方式。其中黨委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾監(jiān)督是覆蓋面最為廣泛、監(jiān)督最為全面的形式。原有群眾監(jiān)督的渠道主要集中在信訪等幾個(gè)方面，并且在監(jiān)督渠道的構(gòu)建、監(jiān)督機(jī)制的完善、監(jiān)督效果的體現(xiàn)、監(jiān)督熱情的保護(hù)等方面都存在著一些不足之處。黔西南州民意調(diào)查中心這一監(jiān)督平臺(tái)的搭建，作為新時(shí)期社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的一種創(chuàng)新，為群眾監(jiān)督提供了更為便捷的監(jiān)督反映渠道，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督提供了更為有效的監(jiān)督平臺(tái)。

三、啟示

創(chuàng)新社會(huì)治理體制，提升政府治理能力是新時(shí)期黨和政府工作的主要內(nèi)容。十八屆三中全會(huì)指出，“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平”。黔西南州民意調(diào)查中心抓住“民意”這一核心要素，把“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”作為工作宗旨，立意于“聽民聲、匯民智、解民憂、聚民心”，通過一系列制度規(guī)章和工作方法機(jī)制的創(chuàng)建與完善，探索出了一條群眾廣泛參與、共建共享的路子，既實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理方式的創(chuàng)新，又為提高基層政府治理水平積累了新的經(jīng)驗(yàn)。

1.通過調(diào)整原有信訪機(jī)構(gòu)職能，探索建立了新型基層民意收集反饋機(jī)制。

信訪是傳統(tǒng)的基層民意表達(dá)和收集主渠道之一。信訪制度創(chuàng)制于特定的歷史時(shí)期，建立之初功能主要集中在收發(fā)信件和接待來訪上，角色定位偏于“秘書”職務(wù)。其后，隨著時(shí)代變化的需要，信訪體制開始從組織和功能上發(fā)生演變，成為融合了民眾利益表達(dá)、公民權(quán)利救濟(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等一系列職能的復(fù)雜制度。但是信訪制度固有的一些缺陷使其在面臨新形勢下的復(fù)雜社會(huì)問題時(shí)顯得應(yīng)對乏力。當(dāng)下，信訪部門工作被戲稱為“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”，群眾反映的問題反饋難以真正有效得以解決，這也是“上訪”“截訪”問題頻發(fā)，基層信訪部門疲于奔命的主要原因之一。黔西南州創(chuàng)立的民意調(diào)查中心整合解構(gòu)了信訪部門原有的部分功能，通過構(gòu)建多渠道民意收集機(jī)制，化信訪中的被動(dòng)受理為主動(dòng)被動(dòng)相結(jié)合，主動(dòng)探訪民眾難題的工作方法；通過構(gòu)建全方位聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，搭建民眾與政府部門之間的溝通橋梁；通過構(gòu)建民意落實(shí)監(jiān)督管理機(jī)制，將信訪工作中的轉(zhuǎn)辦為主轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的轉(zhuǎn)辦督辦相結(jié)合的工作方法；等等。這一系列創(chuàng)新舉措，為中共基層黨委和政府探索出了一條在新形勢下如何以全新的黨建工作平臺(tái)為基礎(chǔ)，統(tǒng)合、革新原有民意收集反饋機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民意從收集、整理、轉(zhuǎn)辦、交辦到督辦的新路徑。

2.建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的全方位社會(huì)監(jiān)督平臺(tái)。

在各種監(jiān)督中，群眾監(jiān)督范圍最廣，是最強(qiáng)大的一種監(jiān)督力量。但其間涉及的問題是公眾參與渠道是否通暢，群眾有沒有被發(fā)動(dòng)起來積極參與監(jiān)督，群眾監(jiān)督所反映的問題有沒有得到及時(shí)的處理，群眾監(jiān)督的積極性有沒有得到很好的保護(hù)。這些是能否利用好群眾監(jiān)督這一有利法寶的重要因素。黔西南州民意調(diào)查中心的設(shè)置為解決群眾監(jiān)督中的問題進(jìn)行了有益嘗試。首先，民意調(diào)查中心通過設(shè)立包括熱線電話、微信平臺(tái)等八種平臺(tái)，打造了多種監(jiān)督渠道；其次，民意調(diào)查中心設(shè)置了“流程六級管理”機(jī)制，對于群眾反映的問題按照“件件有著落，事事有回音”的要求進(jìn)行了嚴(yán)格的追蹤管理，極高的辦結(jié)率保護(hù)了民眾參與監(jiān)督的積極性。最后，民意調(diào)查中心能夠取得良好群眾監(jiān)督效果的關(guān)鍵因素還在于有力的黨委領(lǐng)導(dǎo)。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的民意調(diào)查中心不僅將群眾的訴求有效地納入體制內(nèi)渠道，同時(shí)也能夠發(fā)揮黨委的統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)作用，整合調(diào)動(dòng)各方力量對于群眾監(jiān)督反映的問題進(jìn)行有力的落實(shí)。

3.建構(gòu)了社會(huì)治理的多元化主體參與機(jī)制。

在治理主體上，黔西南州民意調(diào)查中心構(gòu)建了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的全面治理模式。從“統(tǒng)治”“管理”到“治理”，不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式下，一個(gè)顯著的變化特征就是實(shí)現(xiàn)了權(quán)威主體的多元化。民調(diào)中心的設(shè)置過程及其運(yùn)行機(jī)制充分體現(xiàn)了黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位和政府的主導(dǎo)作用。社會(huì)和公眾的主體參與作用表現(xiàn)在，一方面他們作為反映訴求的主體是民調(diào)中心所服務(wù)的對象，另一方面，民調(diào)中心組織了13類5萬余人的民意調(diào)查員隊(duì)伍，主動(dòng)尋求各群體、各區(qū)域、各階層的民意匯集。對于執(zhí)政黨而言，這一新型的治理模式加強(qiáng)了黨與基層群眾的聯(lián)系，通過暢通群眾利益和訴求表達(dá)的渠道，完善并與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展了“從群眾中來”的傳統(tǒng)工作方法，是對執(zhí)政黨問政于民、問需于民、問計(jì)于民的真正落實(shí)。對于政府而言，在面對日益復(fù)雜的社會(huì)發(fā)展問題時(shí)，政府的工作壓力也在不斷增大，單純依靠政府力量難以容納并有效解決不斷涌現(xiàn)的新矛盾、新問題，而通暢的溝通渠道、有效的問題搜集和多方參與的治理模式在一定程度上則能夠緩解政府工作壓力，提升政府治理的能力。對于社會(huì)公眾而言，新時(shí)期，民眾的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)在不斷提高，這些主體意識(shí)的提升必須要求有釋放和表達(dá)的空間與渠道，民調(diào)中心在傳統(tǒng)的信訪等政府功能之外提供了更為新型有效的參與機(jī)制，擴(kuò)大了民眾參與的途徑和范圍，在滿足公眾參與需求的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了更為多元化的社會(huì)治理參與機(jī)制。

（馬卿，中共貴州省委黨校社會(huì)學(xué)教研部副教授；鄭東升，中共貴州省委黨校黨建研究院副院長、教授，中共黔西南州委宣傳部副部長、黨建辦副主任＜掛職＞/責(zé)編劉玉霞）