文 馬榮才

完善流動人口調(diào)控政策

文 馬榮才

要想解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的問題，必須正視要將流動人口疏導(dǎo)到哪里以及他們合理的住房和公共服務(wù)需求等問題。

在北京市中心城區(qū)人口規(guī)模和建成區(qū)空間范圍不斷擴(kuò)張、綜合承載能力日益飽和的背景下，城鄉(xiāng)結(jié)合部承載了絕大多數(shù)的外來流動人口。大量的外來流動人口不但帶來了居住、環(huán)境衛(wèi)生和社會治安等各類問題，而且正呈現(xiàn)出空間集聚和外推之勢，給當(dāng)前的人口調(diào)控帶來巨大壓力。并且，現(xiàn)有外來流動人口調(diào)控政策還存在調(diào)控規(guī)劃目標(biāo)不明確，政策設(shè)計(jì)少協(xié)調(diào)，調(diào)控缺乏思路和抓手等問題。

首先，城鄉(xiāng)結(jié)合部功能定位不清，規(guī)劃目標(biāo)之間存在矛盾。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，既提到城鄉(xiāng)結(jié)合部具有防止城市過度擴(kuò)散、維持生態(tài)環(huán)境服務(wù)的功能，又有“城鄉(xiāng)結(jié)合部還發(fā)揮著疏解城市中心人口和資源的作用”等提法。這些目標(biāo)相互矛盾，在此引導(dǎo)下，生態(tài)防護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和舊村改造與城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體目標(biāo)出現(xiàn)悖離。北京市自1958 年規(guī)劃中提出的兩條綠化隔離帶，最初目的是為了保護(hù)北京市生態(tài)環(huán)境、控制城市規(guī)模過度發(fā)展而設(shè)立的。但從目前狀況來看，城鄉(xiāng)結(jié)合部成了疏解城市中心人口和產(chǎn)業(yè)的空間載體，城鄉(xiāng)結(jié)合部的整治注重城市居住和商業(yè)功能，而忽視生態(tài)屏障和發(fā)展邊界的功能，村居改造后農(nóng)業(yè)用地幾乎全部轉(zhuǎn)化為工業(yè)或建筑用地，致使城市邊界不斷向外延伸，綠化隔離帶不斷被蠶食，給未來帶來更多治理的困境。

其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部整治和流動人口調(diào)控政策脫節(jié)。長期以來，北京攤大餅的現(xiàn)象飽受詬病，這與城鄉(xiāng)結(jié)合部整治和流動人口調(diào)控政策的脫節(jié)有很大關(guān)系。為緩解中心區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)集聚帶來的壓力，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)拆遷改造成為實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張、中心區(qū)人口疏解的重要途徑，城區(qū)范圍隨之不斷擴(kuò)張，造成城鄉(xiāng)結(jié)合部不斷向外推移，城市人口規(guī)模進(jìn)一步失控。在征地拆遷過程中，重點(diǎn)村的流動人口被迫外移到臨近村落或其他社區(qū)，表面上在本村解決了流動人口問題，而實(shí)際只是將其外推到其他地區(qū)。要想解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的問題，必須正視要將流動人口疏導(dǎo)到哪里以及他們合理的住房和公共服務(wù)需求等問題。

最后，對人口調(diào)控對象認(rèn)識不統(tǒng)一，政策門檻設(shè)定難。關(guān)于流動人口的政策屬性問題，至今仍存在許多爭議。一種觀點(diǎn)是外來流動人口應(yīng)該被嚴(yán)格控制；另一種與之完全相左的觀點(diǎn)是對待流動人口應(yīng)給予市民化待遇。而實(shí)際上，政策門檻一刀切非但不能起到預(yù)期的調(diào)控低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口的目的，反而限制了一部分企業(yè)的用人需求，制約了企業(yè)的發(fā)展。因此，在實(shí)際政策中怎樣合理設(shè)定調(diào)控的目標(biāo)人群、怎樣通過門檻設(shè)定把目標(biāo)群體找出來成為棘手難題。

我認(rèn)為，對此應(yīng)合理修訂產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄，明確調(diào)控人群和門檻，合理控制外來流動人口。在京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律入手，認(rèn)真研究高中低產(chǎn)業(yè)和從業(yè)人口的配比，調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄。通過北京市與周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同與合理配置，縮小京津冀都市圈的發(fā)展差距，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌各方面利益，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“以業(yè)控人”、“以業(yè)引導(dǎo)人”。避免因盲目淘汰低端產(chǎn)業(yè)而帶來的城市發(fā)展、居民生活需求和流動人口安置等新的社會問題。同時，加強(qiáng)對宅基地建設(shè)和出租屋的管理。規(guī)范農(nóng)村宅基地房屋使用類型，對污染環(huán)境、吸引外來人口、加重基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)超容的垃圾場、工廠、酒吧、餐飲等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行限制；完善集體建設(shè)用地上產(chǎn)業(yè)和建設(shè)的管理，按照規(guī)模和類型加強(qiáng)審批，實(shí)現(xiàn)控制外來人口和改善環(huán)境的目的。

二是編制大都市區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)合部的功能定位和發(fā)展方向，落實(shí)人口調(diào)控的戰(zhàn)略。依據(jù)京津冀一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)和總體要求，編制統(tǒng)一完善的大都市區(qū)規(guī)劃，將人口、產(chǎn)業(yè)、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、住房建設(shè)、公共服務(wù)等各項(xiàng)規(guī)劃納入總體規(guī)劃中，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的空間范圍和發(fā)展方向有章可循，有法可依；按照通勤人口比例確定大都市區(qū)空間范圍，劃定城市組團(tuán)的增長邊界和生態(tài)安全區(qū)的邊界，防止各個組團(tuán)連成一體；強(qiáng)化中心城區(qū)、新城之間生態(tài)安全廊道功能，避免城市攤大餅式發(fā)展。

還應(yīng)將限定城市增長邊界和保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，置于城鄉(xiāng)結(jié)合部功能定位的首位。在大都市發(fā)展區(qū)視角下，發(fā)揮城鄉(xiāng)結(jié)合部綠化隔離帶的限定城市增長邊界、保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要功能，應(yīng)秉承有限空間、生態(tài)優(yōu)先、適度發(fā)展的原則，將上述功能置于城鄉(xiāng)結(jié)合部功能定位之首；限定產(chǎn)業(yè)開發(fā)和房屋建設(shè)的類型、規(guī)模和強(qiáng)度，確立疏解人口而非承接人口集聚的原則，通過對產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，將流動人口吸引到綠化隔離帶以外的新城和小城鎮(zhèn)。

作者系北京市政協(xié)委員、北京市農(nóng)業(yè)局副局長

責(zé)任編輯 張濤