賀妮娜

[摘 要]文章從高校預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和控制、預(yù)算分析和評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題入手，結(jié)合K大學(xué)的預(yù)算管理改革實(shí)踐，進(jìn)行了相應(yīng)的對(duì)策研究，旨在為我國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的改革與完善提供一些借鑒和參考。

[關(guān)鍵詞]高校財(cái)務(wù)； 預(yù)算管理；預(yù)算法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.40.115

1 引 言

財(cái)政部、教育部制定的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度》規(guī)定高等學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的財(cái)務(wù)管理模式。規(guī)模較大的學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理模式。這兩種模式相同之處是都實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，在一定程度上保證了學(xué)校財(cái)務(wù)的集中；而不同之處在于后者在學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上實(shí)行了院系分級(jí)管理。這種模式賦予院系相應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任，使院系的財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，提高了院系的積極性，但同時(shí)在實(shí)際操作中也存在著若干問(wèn)題。鑒于此，筆者將以K大學(xué)為例，實(shí)例說(shuō)明該校在財(cái)務(wù)預(yù)算管理改革實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題，并結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)對(duì)策建議，希望為我國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的改進(jìn)與完善提供一些借鑒和參考。

2 當(dāng)前高等學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問(wèn)題

2.1 預(yù)算編制環(huán)節(jié)

大多數(shù)高校編制財(cái)務(wù)預(yù)算是根據(jù)預(yù)算年度的事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)，以及年度收支增減因素來(lái)預(yù)估當(dāng)年的財(cái)力情況再進(jìn)行編制的，且采用的編制方法大都是增量預(yù)算方法。增量預(yù)算就是“基數(shù)+增長(zhǎng)”的方法，即以上一年度實(shí)際支出數(shù)為基數(shù)，加上一定的增長(zhǎng)比例，形成預(yù)算年度下?lián)艿念A(yù)算額度。這種方法雖然簡(jiǎn)單易操作，但是計(jì)算的前提是假定上一年度基數(shù)是合理有效的，而不考慮它的決策導(dǎo)向是否正確、分配比例是否公平以及項(xiàng)目安排是否合理等，從而造成預(yù)算的偏差和資源分配的不合理。

以K大學(xué)為例，預(yù)算方法實(shí)行的是增量預(yù)算為主，零基預(yù)算為輔。預(yù)算的編制工作由各預(yù)算部門(mén)編制再由財(cái)務(wù)部門(mén)匯總?；旧细黝A(yù)算部門(mén)的預(yù)算申報(bào)數(shù)仍是根據(jù)上一年度的預(yù)算下達(dá)數(shù)為基數(shù)來(lái)進(jìn)行測(cè)算的，而且各預(yù)算部門(mén)對(duì)預(yù)算管理的重視和認(rèn)識(shí)不夠。認(rèn)為預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，各預(yù)算部門(mén)只是提供預(yù)算年度的部門(mén)經(jīng)費(fèi)支出計(jì)劃或任務(wù)即可，缺乏對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、連續(xù)性分析，沒(méi)有意識(shí)到為學(xué)校節(jié)約資金和提高資金使用效率的示范帶頭作用。

此外，校內(nèi)各預(yù)算部門(mén)在報(bào)送預(yù)算時(shí)，雖然使用的是由財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一設(shè)計(jì)的表格，然后靠財(cái)務(wù)部門(mén)的人工審核，再匯總成學(xué)校的總預(yù)算草案，之后該草案還會(huì)經(jīng)歷反復(fù)修改直至最終確定。這個(gè)修訂過(guò)程不僅加大了財(cái)務(wù)部門(mén)匯總預(yù)算的工作量，而且由于采用的是對(duì)電子版本的純手工修改方式，無(wú)形中也增加了財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)出錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 預(yù)算執(zhí)行和控制環(huán)節(jié)

目前，由于我國(guó)高等學(xué)校的資金來(lái)源主要是國(guó)家財(cái)政撥款，使得部分高校在資金的使用上缺乏成本管理意識(shí)，不注重提高資金的使用效益，同時(shí)缺乏在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，不能合理有效地統(tǒng)籌安排有限的資金，缺乏節(jié)約使用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理意識(shí)。而且在部分高校中，預(yù)算管理基本上就僅限于預(yù)算的編制，預(yù)算批復(fù)一經(jīng)下達(dá)，就認(rèn)為預(yù)算管理工作完成了，預(yù)算的執(zhí)行、控制和考核等一系列后續(xù)工作完全忽略。

K大學(xué)就存在預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度緩慢，歷史結(jié)余資金偏大的問(wèn)題。造成這些問(wèn)題的原因，一方面是因?yàn)楦髀毮懿块T(mén)將預(yù)算經(jīng)費(fèi)二次分配給院系后，未對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行有效追蹤，更談不上對(duì)其經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍實(shí)施控制。另一方面是因?yàn)椴糠衷合嫡J(rèn)為爭(zhēng)取到了經(jīng)費(fèi)，便落袋為安，沒(méi)有之前申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)時(shí)的危機(jī)意識(shí)，反而更傾向于積攢起來(lái)以備不時(shí)之需。

2.3 預(yù)算分析和評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)

目前大部分國(guó)內(nèi)高校尚未建立一套完整、系統(tǒng)的預(yù)算分析和考核機(jī)制，即預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系。通常都只注重預(yù)算經(jīng)費(fèi)的投入，即預(yù)算編制環(huán)節(jié)，而忽視了對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的管理，即預(yù)算批復(fù)后的系列管理活動(dòng)。

K大學(xué)雖在年終進(jìn)行了總括的分析考核，但對(duì)各項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的實(shí)際使用結(jié)果、效益并沒(méi)嚴(yán)格進(jìn)行及時(shí)的跟蹤檢查和監(jiān)控。正是由于缺乏對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)投入后的監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估和責(zé)任追究，反過(guò)來(lái)才削弱了預(yù)算編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

3 完善高等學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的對(duì)策

3.1 預(yù)算編制環(huán)節(jié)

在“校院兩級(jí)管理、院為主體、重心下移”的總體改革思路下，院系對(duì)具體財(cái)務(wù)工作應(yīng)有其自主權(quán)，具體體現(xiàn)在自主編制收支預(yù)算、統(tǒng)籌使用資金的權(quán)力等。而且兩級(jí)分權(quán)的管理模式所要求的分權(quán)，是指學(xué)校將財(cái)務(wù)、人事和資產(chǎn)的管理權(quán)限下放給各個(gè)學(xué)院，實(shí)現(xiàn)管理重心的下移。所以K大學(xué)目前的改革，只是實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)方面的部分預(yù)算經(jīng)費(fèi)的放權(quán)，其他方面的放權(quán)還有待于學(xué)校層面更深入的改革。

另外，K大學(xué)在編制校內(nèi)預(yù)算時(shí)，在現(xiàn)有的增量預(yù)算基礎(chǔ)上，可根據(jù)部門(mén)或經(jīng)費(fèi)用途的不同，嘗試采用不同的預(yù)算編制方法。比如科研部門(mén)根據(jù)科學(xué)研究或國(guó)家科技政策的導(dǎo)向，可采取彈性預(yù)算法進(jìn)行編制；基建部門(mén)因?yàn)榛üこ痰奶厥庑约伴L(zhǎng)期性，可采取滾動(dòng)預(yù)算法進(jìn)行編制等。

同時(shí)，編制預(yù)算的工具，也可以借鑒財(cái)政的部門(mén)預(yù)算申報(bào)系統(tǒng)，并結(jié)合高校的財(cái)務(wù)管理軟件，嵌入開(kāi)發(fā)有關(guān)校內(nèi)預(yù)算申報(bào)模塊，或者設(shè)計(jì)獨(dú)立的預(yù)算申報(bào)系統(tǒng)，利用計(jì)算機(jī)軟件提高預(yù)算編制環(huán)節(jié)的速度和準(zhǔn)確度。

3.2 預(yù)算執(zhí)行和控制環(huán)節(jié)

預(yù)算執(zhí)行是整個(gè)預(yù)算工作流程的重要環(huán)節(jié)。高校應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的預(yù)算規(guī)章制度，強(qiáng)化預(yù)算管理的責(zé)任和預(yù)算約束力。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)管、控制。學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算一經(jīng)審議通過(guò)，未經(jīng)學(xué)校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)審議，任何人和部門(mén)不得更改。對(duì)于學(xué)校突發(fā)事件或不可抗力的環(huán)境變化因素影響，確需追加或調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算追加的流程，由學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)審批，并報(bào)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)備案，維護(hù)高校預(yù)算的有效性和嚴(yán)肅性。

結(jié)合K大學(xué)的改革實(shí)踐，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，行使預(yù)算經(jīng)費(fèi)審批權(quán)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，要對(duì)預(yù)算執(zhí)行承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行追蹤和控制，以防預(yù)算支出執(zhí)行緩慢或是超預(yù)算。同時(shí)學(xué)校在校級(jí)層面也需要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制來(lái)保證預(yù)算的有效實(shí)施。

3.3 預(yù)算分析和評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)

借鑒國(guó)外高校的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際國(guó)情，成立專(zhuān)門(mén)的績(jī)效考評(píng)組織是必不可少的。預(yù)算績(jī)效考評(píng)組織應(yīng)建立一套科學(xué)、規(guī)范的高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系，定期或不定期地對(duì)學(xué)校各預(yù)算部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行情況予以考核，并保持對(duì)執(zhí)行進(jìn)度過(guò)低項(xiàng)目的關(guān)注。考評(píng)的重點(diǎn)是要將考核的結(jié)果與獎(jiǎng)懲制度結(jié)合起來(lái)，在增收節(jié)支的前提下若預(yù)算執(zhí)行部門(mén)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況整體表現(xiàn)良好時(shí)，學(xué)校應(yīng)給予相應(yīng)的物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)；若預(yù)算的執(zhí)行情況緩慢或存在違反學(xué)校預(yù)算管理制度的情況時(shí)，則應(yīng)給予懲罰，并要求其提出改善方案，督促其在預(yù)算管理水平方面不斷改進(jìn)和提高。同時(shí)，對(duì)于實(shí)行校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理模式的高校，各個(gè)學(xué)院還應(yīng)建立一套規(guī)范各類(lèi)經(jīng)費(fèi)使用的內(nèi)部控制制度，按月或季度對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、分析，并定期向上級(jí)主管或職能部門(mén)匯報(bào)預(yù)算的使用情況。

K大學(xué)的某試點(diǎn)學(xué)院在內(nèi)控制度建設(shè)方面，就最先出臺(tái)了《K大學(xué)××學(xué)院預(yù)算管理辦法》和《K大學(xué)××學(xué)院預(yù)算支出暫行規(guī)定》。這些管理制度不僅規(guī)范了辦事流程，而且細(xì)化了經(jīng)費(fèi)的責(zé)任范圍，在提高工作效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)支出的有效控制，為其他院系甚至學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理改革提供了很好的示范作用。

總之，隨著新高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度和新預(yù)算法的實(shí)施，高校的財(cái)務(wù)管理改革勢(shì)在必行。在這種趨勢(shì)下，預(yù)算管理作為高校財(cái)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)，其存在的問(wèn)題更值得研究。筆者認(rèn)為除了上述對(duì)策外，還可以借鑒國(guó)外高校預(yù)算管理的做法和經(jīng)驗(yàn)，用以推進(jìn)我國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的改革與完善。

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