諸晴（中國勞動關系學院，北京　100048）

工會幫扶工作社會化服務發(fā)展歷程研究：一個探索性的分析框架

諸晴
（中國勞動關系學院，北京100048）

工會困難職工幫扶工作的發(fā)展，一直緊跟經(jīng)濟體制改革、黨政工作變化。根據(jù)救助、維權(quán)和服務三個維度考察，本文認為工會幫扶工作的發(fā)展可分為單一救助階段、救助轉(zhuǎn)型階段、專業(yè)多元服務階段和社會化服務階段。每個階段的特點相對鮮明，其中單一救助階段普及率低、救助為主；救助轉(zhuǎn)型階段橫向普及、廣度增加，救助為主、服務為輔；專業(yè)多元服務階段縱深發(fā)展、三級幫扶，救助、維權(quán)和服務三位一體。社會化服務階段要進一步完善“全面覆蓋、分級負責、上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)作”的新體系，在向社會化、市場化服務轉(zhuǎn)變過程中，立足救助、維權(quán)和服務三位一體幫扶并逐步突出服務職能。

困難職工幫扶；單一救助；救助轉(zhuǎn)型；專業(yè)多元幫扶；社會化服務

一、研究背景

近年來，幫扶工作取得了不錯的成績，以已建立送溫暖工程基金的基層以上工會數(shù)為例，其數(shù)量從6，185上漲為12，914，約增長108.8%，可以說數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴大，內(nèi)容更為豐富，不過在實際操作過程中也遇到缺乏工作主動性和連貫性，信息反饋不及時，重形式輕結(jié)果，重物質(zhì)輕精神等問題［1］。這些問題的實質(zhì)在于工會自身從“行政化”運作向“市場化”運作轉(zhuǎn)變過程中，強大的“行政化”力量滯后性的阻礙［2］。在經(jīng)濟改革形勢下，工會困難職工幫扶工作想要進一步保障職工基本生活、維護職工經(jīng)濟勞動權(quán)益、促進社會穩(wěn)定和和諧勞動關系的形成，必須順應市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，做好自身的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型［3］。對于工會幫扶工作發(fā)展過程的研究，可以讓我們更加了解工會困難職工幫扶工作的發(fā)展歷程，順勢做好現(xiàn)階段幫扶工作的轉(zhuǎn)型和工會自身結(jié)構(gòu)的改革。

二、分析框架

目前，困難職工幫扶工作的研究偏重經(jīng)驗總結(jié)，大致分為兩類：一類是以“就事論事”為主的敘述性研究；另一類是以“就工會論工會”為主的制度性研讀研究［4］?，F(xiàn)有研究內(nèi)容主要從各級工會幫扶系統(tǒng)的獨立運作與聯(lián)動、幫扶工作現(xiàn)有困境等角度入手，鮮少進行發(fā)展歷程的考察。面對工會幫扶工作組織變革和多元發(fā)展的嶄新局面，本文試圖結(jié)合經(jīng)濟變革情況，從工會困難職工幫扶活動中救助、維權(quán)和服務的維度出發(fā)，對工會幫扶工作的發(fā)展階段進行探索性分析，并對各階段的演化過程進行歸納和總結(jié)。

筆者認為，在經(jīng)濟變革和組織內(nèi)部變革的相互作用下，工會困難職工幫扶工作的服務職能逐步凸顯，具體表現(xiàn)為單一救助階段、救助轉(zhuǎn)型階段、多元服務階段和社會化服務階段。單一救助階段，幫扶工作普及度低、以救助為主；救助轉(zhuǎn)型階段，普及廣度增加，“解困工作”同“再就業(yè)工程”結(jié)合，服務職能開始凸顯；專業(yè)多元的幫扶階段，形成維權(quán)、救助、服務三位一體的新格局，并依托困難職工幫扶中心展開工作；社會化服務階段，形成更“精細化”的網(wǎng)絡系統(tǒng)，多元化服務趨向社會化服務方向。

三、發(fā)展階段

（一）1978-1992年：單一救助階段，探索送溫暖活動。

困難職工幫扶工作最早始于1981年哈爾濱鐵路局齊齊哈爾工務段工會將部分職工生活困難補助費無息貸給貧困職工發(fā)展家庭副業(yè)進行生產(chǎn)自救［5］，它的開始和中國經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整有著密切的關系。

在文化大革命期間中國經(jīng)濟遭受了不小的打擊，原則上應改變經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，但事實上整個60年代后期和70年代初期始終延續(xù)50年代封閉式的經(jīng)濟戰(zhàn)略。1976年制定的“十年規(guī)劃”（1976-1985）忽視了學習國外技術(shù)和重新依賴物質(zhì)刺激促工農(nóng)更努力、有效工作的迫切性，同正在出現(xiàn)的以物質(zhì)刺激為基礎的外向性需求相矛盾。因此，在1978年12月發(fā)表的十一屆三中全會公報提出調(diào)整工業(yè)發(fā)展的中心，要把力量集中在提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和人民生活水平上［6］，即將黨和國家的工作中心從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)為“以經(jīng)濟建設為中心”，重視農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和對外貿(mào)易的發(fā)展。同時期中國工會第九次代表大會提出，工會要將工作中心轉(zhuǎn)移到思想“撥亂反正”和保障工人福利，要求各級工會組織盡可能改善工人的勞動、居住、飲食和衛(wèi)生條件，并且開展互助活動［7］。在這樣的號召一下，各地工會也開始探索和嘗試職工互助活動。據(jù)不完全統(tǒng)計，1985年-1990年間全國10萬多個基層單位扶助貧困職工250多萬人，140萬人連同其家屬脫貧人數(shù)達600萬［8］。

首先，幫扶工作的重點是救助。根據(jù)1983年6月全國總工會對8個城市2000多職工家庭狀況調(diào)查顯示，有42%的職工處于生活較為困難或僅能維持正常生活的狀態(tài)，職工生活較為困難，這也決定了該階段工會幫扶工作形式相對單一，體現(xiàn)以“扶”為主的救助職能。以哈爾濱軸承廠為例，軸承廠從三月初到四月末期間，在全廠定期生活困難補助戶中，將24，700元貸款總額分發(fā)給已被批準的26戶發(fā)展家庭副業(yè)生產(chǎn)，包括16戶發(fā)展養(yǎng)殖的16，950元、6戶發(fā)展商業(yè)網(wǎng)的5，350元、2戶從事服務業(yè)的1，500元、2戶從事農(nóng)業(yè)900元，其中有8戶當年收入在300元以上，4戶在500元以上，5戶超過千元。困難職工生活水平明顯提高［9］。在國家總體資源極其匱乏的情況下，提倡這種以“扶”為主的救助工作，將職工困難補助費無息貸給職工發(fā)展家庭副業(yè)創(chuàng)收，不僅可以明顯改善和提高困難職工物質(zhì)生活水平，保障職工生活、提高生產(chǎn)積極性，還能挖掘閑散勞動力價值和潛能、增收創(chuàng)效。

其次，幫扶工作的維權(quán)職能的需求開始展現(xiàn)。改革開放通過雙軌制培育增量，以逐步弱化一體體制的存量剛性，釋放企業(yè)自身的活力。一方面，“懸置效應”大大促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展；另一方面，國營企業(yè)承包制改革既通過“上繳利潤定額包干和遞增包干”完成行政指令任務，又通過“利潤比例分成”賦予企業(yè)一定的自主性，實現(xiàn)工資總額和實現(xiàn)稅利掛鉤。在一定程度上，既有效利用國營企業(yè)在國家資源配置上的優(yōu)勢，又在一定范圍內(nèi)規(guī)避了行政體制制約以及國家對職工權(quán)益的規(guī)定［10］。也就是說，企業(yè)脫離一定的行政約束，對于職工的權(quán)益保障或者對職工合法權(quán)益的侵犯逐漸增強，工會困難職工幫扶工作在維護職工方面的需求的增長，要求幫扶工作除了做好救助工作外還需要開始重視維權(quán)職能。

（二）1992年-2001年：救助轉(zhuǎn)型階段，送溫暖工程將“解困”與“再就業(yè)”的結(jié)合。

1994年4月，全國總工會將一年一度的送溫暖活動拓展為“送溫暖工程”。此時的幫扶活動仍以救助為主，取得不小成效。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至1997年，全國已有省級工會27個、地市級工會450個和區(qū)縣級工會2，200多個，共建立送溫暖工程基金16.5億元。在近400個地市、1，500多個縣（市）和12.5萬個基層單位建立困難職工檔案，并且有10萬多名各級黨政工領導干部與2萬多個困難企業(yè)、近50萬戶困難職工家庭建立聯(lián)系，并且通過開展多種形式幫困活動，每年使30萬戶困難職工家庭擺脫貧困［11］。

與此同時，“國營企業(yè)”改革致使大量職工下崗分流，為幫助下崗分流職工實現(xiàn)再就業(yè)。1998年底，全國總工會十三屆二次執(zhí)委會議在國有企業(yè)改革進入攻堅階段和實施三年解困目標的關鍵時期提出，各級工會要在實施“送溫暖工程”中承擔起對特困職工的“第一責任人”職責。送溫暖工程進一步將“解困”與“再就業(yè)”相結(jié)合，各級工會困難職工幫扶工作在進一步開展救助工作，建立特困職工檔案、建立黨政干部和工會領導聯(lián)系困難職工家庭、多渠道籌送送溫暖慰問款、興辦解困貿(mào)易市場和生產(chǎn)自救基地等幫助職工解困，另外還開始提供提升職工勞動技能的服務，如興辦職業(yè)培訓機構(gòu)、職業(yè)介紹機構(gòu)，在保障基本生活的情況下幫助下崗分流職工相對盡早且較好地實現(xiàn)再就業(yè)。

由于職工身份變化、企業(yè)運行市場化，幫扶工作跟隨勞動關系轉(zhuǎn)型勢頭，也產(chǎn)生維權(quán)需求。一方面，“國營企業(yè)”變?yōu)椤皣衅髽I(yè)”，國家開始著手運用資本和市場的邏輯來調(diào)整和組建國有企業(yè)的整個體系。同時，在下崗分流的過程中國家通過買斷工齡的方式給予下崗分流職工微薄的補償，結(jié)束職工的“國家職工”身份。職工的工資、社保、福利等各項權(quán)利不再歸國家代理，而是根據(jù)每個企業(yè)的具體情形來確定，企業(yè)職工的身份轉(zhuǎn)為形式上的公有制和實質(zhì)上的帶有雇傭性質(zhì)的合同制相結(jié)合的身份。另一方面，按資本尋租方式運行的民營企業(yè)和私營企業(yè)大量出現(xiàn)，以勞動力成本最低為原則從廣大內(nèi)地農(nóng)村地區(qū)招工。不僅勞動力成本很低，且不將勞動力教育培訓、養(yǎng)老保障等成本不列入企業(yè)成本支出，也無需承擔過多的社會風險。外來務工人員沒有社會制度的保障、法律的維護，也無法取得地方共同體的保護，這些原子化的個人很難形成全體性力量進行維權(quán)，更重要的是面對企業(yè)內(nèi)普遍性的侵權(quán)行為為了工資職工往往選擇忍氣吞聲。個體的力量微薄、維權(quán)成本過高、技術(shù)過于復雜，在權(quán)益受到侵害之時，很難依靠個人力量進行維權(quán)，工會困難職工幫扶工作作為聯(lián)通職工與工會的直接橋梁需要提供維權(quán)方面的幫助。 2000年底，全總十三屆三次執(zhí)委會議明確送溫暖工程要從幫扶特困職工向維護困難職工群體權(quán)益上延展。

（三）2002年-2011年：專業(yè)多元幫扶階段，困難職工幫扶中心全面鋪展三位一體幫扶。

在進入全球體系過程中，國際生產(chǎn)分工的底端效應和社會結(jié)構(gòu)的分割作用，使得訂單制或代工制下的勞動經(jīng)濟僅僅注重資本輸入過程，而勞動管理體系和社會保障體系建設嚴重滯后。在全面市場化改革過程中：1）國有企業(yè)改革使勞動關系全面市場化；2）非公有制企業(yè)招工、用工大多依賴于復雜的勞動關系，但就市場的組成要素、行業(yè)規(guī)范、法律制度、社會維護等諸多方面都發(fā)育極不成熟，勞資關系很難得到有效的自我調(diào)節(jié)；3）作為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主體，廣大農(nóng)民工因戶籍限制和城鄉(xiāng)差別，無法享受相應的社會保障政策和勞動管理制度的保護，勞資雙方產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾。這三方面作用加上貧富差距的極具增加，使得付出大量勞動、為社會財富的積累做出巨大貢獻的職工無法得到相應的回報，相對剝奪感大大增加，勞資矛盾突出。另外，在法律保障仍然稀缺?！秳趧雍贤ā返某雠_在一定程度上遏制不法企業(yè)，維護職工的某些權(quán)益，但是在實施過程中卻發(fā)生一定的偏移，勞務派遣和逆向勞務派遣都鉆了《勞動合同法》的空子。因此，歸根到底，勞資矛盾的不可調(diào)和還是因為社會管理制度和法律制度沒有跟上經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型，致使職工的合法權(quán)益無法得到保障，微薄的個人力量不足以支撐起維權(quán)的重任。

2002年，天津市總工會率先成立困難職工幫扶中心。通過設立專門辦公場所，配備專職工作人員，提供信訪接待、政策咨詢、生活救助、就業(yè)幫扶等“一條龍”服務的幫扶模式，開展救助、維權(quán)和服務三位一體的全方面的幫扶活動。首先在救助方面，組織更加體系化、制度化，包括困難職工動態(tài)管理制度、特困職工包保幫扶制度、三級幫扶網(wǎng)絡制度、救助標準調(diào)整制度和幫扶資金使用管理制度等。在服務上更加多元化，更從源頭幫扶，包括生活、醫(yī)療、助學、就業(yè)等各方面的幫扶。其次，在維權(quán)方面，開始注重農(nóng)民工的幫扶。不僅開展相關的法律援助、勞工爭議調(diào)解等，還成立“農(nóng)民工之家”提供活動場所?？梢哉f，工會困難職工幫扶工作在服務方面發(fā)生一些重大轉(zhuǎn)變：1）幫扶對象：從困難職工為主，逐步向進城務工人員、困難職工子女等群體拓展；2）幫扶重點：向滿足困難職工群體的多元需求方向轉(zhuǎn)變，特別是心理幫扶，而不僅限于生活和提升再就業(yè)能力的幫扶［12］；3）幫扶職責：由以參與和辦事向源頭參與、幫扶救助、強化監(jiān)督和督促落實延伸［13］；4）幫扶方式：以困難職工幫扶中心為主要平臺的扁平化幫扶代替原有的縱向系統(tǒng)內(nèi)分散幫扶［14］。

（四）2011年-至今：社會化服務階段，服務職能要求不斷加強。

新形式下的勞動關系問題突出，其一是勞務派遣和假派遣，其二是勞動糾紛劇烈上漲。社會保障缺口使勞動中介和調(diào)解組織明顯不足，面對勞動糾紛而產(chǎn)生的集體行為，往往只通過高壓手段“鎮(zhèn)壓”，而非從根源入手及時疏通矛盾、協(xié)調(diào)社會關系。由此可見，想要進一步推進和諧勞動關系發(fā)展，構(gòu)建組織參與、社會支持、公共服務與公民建設合理的勞動關系結(jié)構(gòu)，工會幫扶工作從四方面為協(xié)助勞動關系的治理努力：第一，發(fā)揮中介作用，加大國有企業(yè)的參與和民營企業(yè)的建會力度，通過幫扶工作在不同部分之間、企業(yè)之間、職業(yè)與企業(yè)之間通過困難職工幫扶中心進行“黏合”、“協(xié)調(diào)”。進一步進行困難職工幫扶中心體制改革，擴展三級幫扶體系，使之形成更獨立化、系統(tǒng)化、精細化的幫扶網(wǎng)絡，刪除壟余結(jié)構(gòu)，使信息能更及時有效地傳遞和反饋，減輕行政化影響；第二，為職工提供解決勞動糾紛和勞動沖突的法律援助和談判代理機制的幫扶，有效擴大法律援助的隊伍，投身推進多形態(tài)和多樣態(tài)的解決勞動糾紛的公共服務機制的建立，通過困難職工幫扶中心提供多元化中介性服務，幫助職工正確、有效進行維權(quán)，疏通勞動關系同時，注重推進社會保障制度的確立、重整，發(fā)揮監(jiān)督作用，并及時將最新的保障知識推送給職工，進行真正的保障性服務；第三，以幫扶網(wǎng)絡為依托，建立企業(yè)和地方社區(qū)的連接深入社區(qū)、職工家庭，形成社會支持的保護帶。將職工-企業(yè)-社區(qū)各方資源進行連接，除發(fā)揮職工的“自我造血”功能，更是整合社會資源為“職工”所用，是一種“粗放化”幫扶向“精細化”幫扶的轉(zhuǎn)變，從中開辟出一條社會化服務性幫扶的路子。最后，在“黨委領導、政府重視、各方支持、工會運作、職工參與”的創(chuàng)新社會管理的要求下，工會通過幫扶工作幫助職工積極參與社會治理工作。不僅在工會自身力量上幫助建立職代會，更通過幫扶工作從源頭上確立勞動關系的潤滑劑和安全閥。

因此，2011年以來，各級工會積極探索構(gòu)建救助、維權(quán)、服務三位一體的幫扶工作新格局，著力打造以“全面覆蓋、分級負責、上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)作”為目標的幫扶工作新體系，進一步健全網(wǎng)絡幫扶體系、加強平臺專業(yè)化建設、完善制度規(guī)范化管理、增強工作信息化管理，著力推進創(chuàng)業(yè)力度、法律服務、心理疏導、人文關懷等多樣化的幫扶服務。2014年10月，中國工會十六大強調(diào)積極有效深化維權(quán)幫扶工作，采取“黨委領導、政府重視、各方支持、工會運作、職工參與”的社會化服務模式，加強工會在參與創(chuàng)新社會管理中的作用。黨的十八界三中全會進一步提出深化改革，實現(xiàn)從社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。

［1］牛路難，工會保障幫扶工作現(xiàn)存問題及對策，中工網(wǎng)，2013年。

［2］凌萍：《走出一條幫扶資源社會化的路子》，中國工會財會，2014年第10期。

［3］總工辦，《工會幫扶工作發(fā)展規(guī)劃（2012-2015年）》，工會幫扶工作管理系統(tǒng)，2012年。

［4］吳建平、吳謙琦、鄧雅丹、梁芷韻，近些年來中國工會研究的趨勢與問題——對《中國勞動關系學院學報》（1992—2011年）的內(nèi)容分析，中國勞動關系學院學報，2013年。

［5］王嬌萍：《溫暖之路——紀念工會送溫暖活動開展20周年和困難職工幫扶中心建設10周年》，中國工運，2012年第1期。

［6］費正清，費維愷編，《劍橋中華人民共和國史——中國革命內(nèi)部的革命（1966-1982）》，北京：中國社會科學出版社，2007年第4版。

［7］王永璽等編：《簡明中國工會史》，北京：中國工人出版社，2005年第1版。

［8］《新編中國工會百科全書》編委會：《中國工會百科全書（第七卷）》，中國城市出版社。

［9］工人日報工會編輯室編：《工會工作改革探索》，北京：工人出版社，1985年第一版。

［10］渠敬東，傅春暉，聞翔著，《組織變革和體制治理：企業(yè)中的勞動關系》，北京：中國社會科學院出版社，2015年第1版。

［11］歸鴻倩：《天津市工會幫扶工作研究》，天津大學碩士學位論文，2012年。

［12］《創(chuàng)新職工服務——深圳市坪山新區(qū)坪山辦事處》，2013年。

［13］《河北省總工會推進農(nóng)民工工資清欠工作》，工會信息，2013年第6期。

［14］徐小洪：《工會幫扶工作要“引、扶、促、幫、護”并舉》，工人日報，2013年第6期。

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1671-864X（2016）05-0019-03

諸晴，女，浙江余姚人，本科就讀于中國勞動關系學院，寫有《基層以上工會職工幫扶工作的變遷研究——基于2005-2012年〈中國工會年鑒〉數(shù)據(jù)分析》和《基層以上兼職工會干部對于工會幫扶工作開展的影響》等。此文為2015年國家級學生三創(chuàng)項目之創(chuàng)新項目結(jié)項論文。