李智

●專(zhuān)題研究Special Lecture

國(guó)際足聯(lián)腐敗案沖擊下體育自治的反思與完善

李智

近幾十年，國(guó)際足聯(lián)伴隨足球政治化和商業(yè)化的進(jìn)程，建立了自己的足球商業(yè)帝國(guó)，形成了權(quán)力高度集中的自治管理體系，鞏固了其在足球領(lǐng)域的壟斷地位。2015年，國(guó)際足聯(lián)腐敗案爆發(fā)，在外面司法權(quán)的強(qiáng)力介入下，國(guó)際足聯(lián)高度壟斷下導(dǎo)致的內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制失當(dāng)、自治成效低下的弊端，盡顯無(wú)遺。以國(guó)際足聯(lián)腐敗案對(duì)自治體系的沖擊為研究視角，分析國(guó)際足聯(lián)壟斷地位和高度自治權(quán)形成的原因，指出：權(quán)力高度壟斷致使國(guó)際足聯(lián)在內(nèi)部管理架構(gòu)設(shè)置以及權(quán)力分配上嚴(yán)重失衡，缺乏監(jiān)督，最終導(dǎo)致其自治管理模式受到?jīng)_擊。此次國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)介入國(guó)際足聯(lián)腐敗案，以刑事司法權(quán)和最低聯(lián)系標(biāo)準(zhǔn)為管轄權(quán)行使的主要根據(jù)，依托國(guó)家和公共利益標(biāo)準(zhǔn)，尋求司法協(xié)助。在司法介入體育自治、司法管轄權(quán)行使、引渡等一系列法律問(wèn)題上，均進(jìn)行了卓有成效的嘗試。面對(duì)國(guó)際足聯(lián)腐敗案給體育自治管理體系帶來(lái)的沖擊，國(guó)際體育組織應(yīng)積極反思，凈化自治規(guī)則，提升自治規(guī)則的法治化程度，增強(qiáng)自治權(quán)行使的自制力和合法性。唯此，方能有效協(xié)調(diào)體育自治與外部司法，完善體育自治。

國(guó)際足聯(lián)；體育自治；司法介入

國(guó)際足球聯(lián)合會(huì)（國(guó)際足聯(lián)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)際足聯(lián)”）是世界上影響力最大的單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)，經(jīng)過(guò)近幾十年的運(yùn)籌帷幄，在世界范圍內(nèi)建立了自己的“足球王國(guó)”，形成一套以“高度自治權(quán)”為中心的治理體系。同時(shí)，也不可避免的陷入腐敗漩渦。2015年對(duì)于國(guó)際足聯(lián)而言，無(wú)疑是“地震年”，是年5月，美國(guó)和瑞士司法機(jī)關(guān)以涉嫌敲詐勒索、網(wǎng)絡(luò)欺詐及洗錢(qián)等罪名，對(duì)國(guó)際足聯(lián)部分高管提出指控，調(diào)查內(nèi)容涉及世界杯舉辦地選擇、轉(zhuǎn)播媒體選擇、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等事項(xiàng)。外部司法權(quán)的強(qiáng)力介入，直接導(dǎo)致國(guó)際足聯(lián)權(quán)力機(jī)構(gòu)大洗牌，對(duì)國(guó)際足球甚至國(guó)際體育自治體系形成沖擊：一方面，它揭示了高度集權(quán)的內(nèi)部治理機(jī)制面對(duì)長(zhǎng)線(xiàn)性和關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的腐敗行為的監(jiān)督缺位，甚至于助紂為虐；另一方面，國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)在本案中進(jìn)行了有效的司法權(quán)介入的嘗試，進(jìn)而倒逼自治體系的完善。無(wú)疑，在體育商業(yè)化程度不斷加深的當(dāng)下，如何完善體育組織的自治管理，實(shí)現(xiàn)善治；如何通過(guò)提升自治的法律化程度，實(shí)現(xiàn)與外部法律的協(xié)調(diào)和良好對(duì)接，成為擺在國(guó)際體育組織面前的一個(gè)重要課題。

1　國(guó)際足聯(lián)腐敗案集中暴露了自治體系存在的問(wèn)題

梳理國(guó)際足聯(lián)此次腐敗案以及近年來(lái)的腐敗事件，究其內(nèi)因，可以形成這樣一個(gè)共識(shí)：國(guó)際體育政治化和商業(yè)化鞏固了國(guó)際足聯(lián)的壟斷地位，使其不但有能力捍衛(wèi)自治權(quán)力，還能褫奪部分公共主體的權(quán)力，使外部干預(yù)難上加難，超自治模式下的高度集權(quán)最終導(dǎo)致腐敗的猖獗和懲治困難。這種嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)難以突破，從而陷入惡性循環(huán)。

2　國(guó)際足聯(lián)腐敗案中司法介入體育自治的方式

司法如何介入體育管理事項(xiàng)，司法管轄與體育自治的邊界在何處，一直以來(lái)，始終是體育治理爭(zhēng)論的話(huà)題。此次美國(guó)司法部對(duì)國(guó)際足聯(lián)展開(kāi)調(diào)查指控，在管轄權(quán)行使、法律適用及國(guó)際司法協(xié)助等方面，都進(jìn)行了精心的準(zhǔn)備和安排。對(duì)明確司法管轄權(quán)行使的條件，協(xié)調(diào)各國(guó)司法管轄權(quán)，有極強(qiáng)的示范效應(yīng)。

2.1國(guó)際足聯(lián)腐敗案中司法管轄權(quán)的確立和行使

國(guó)際足聯(lián)反腐案是國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)際體育組織及其人員實(shí)施的調(diào)查和指控，涉及諸多法律沖突問(wèn)題。其中，管轄權(quán)問(wèn)題尤為突出，包括：其一，司法機(jī)關(guān)的主管權(quán)問(wèn)題，即司法機(jī)關(guān)如何介入體育組織內(nèi)部管理。其二，美國(guó)司法機(jī)關(guān)的管轄權(quán)依據(jù)問(wèn)題，即如何判斷違法犯罪行為構(gòu)成一國(guó)司法機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)的管轄根據(jù)。

2.1.1基于司法對(duì)體育犯罪行為專(zhuān)屬管轄行使管轄權(quán)出于對(duì)自治傳統(tǒng)的尊重，體育不當(dāng)行為尚可由體育組織內(nèi)部紀(jì)律委員會(huì)加以懲戒或由內(nèi)部爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行裁決。但是，一旦觸犯刑事法律規(guī)定，司法權(quán)就會(huì)憑借對(duì)犯罪的專(zhuān)屬管轄權(quán)積極介入。換言之，這種專(zhuān)屬管轄權(quán)與體育自治并不矛盾，刑事司法權(quán)是一種絕對(duì)的國(guó)家公權(quán)力，體育自治同樣受限于這種國(guó)家強(qiáng)制，無(wú)法突破國(guó)家暴力機(jī)器的運(yùn)行機(jī)制。國(guó)際足聯(lián)涉嫌腐敗已久，之所以未受到真正追究，在于國(guó)際足聯(lián)依托其過(guò)于膨脹的權(quán)力，對(duì)相關(guān)國(guó)家進(jìn)行威脅，排斥調(diào)查和指控。例如，1997年，時(shí)任國(guó)際足聯(lián)主席阿維蘭熱曾發(fā)出一個(gè)震驚世界的通牒：如果巴西政府要追究巴西足協(xié)的腐敗問(wèn)題，國(guó)際足聯(lián)將開(kāi)除巴西的會(huì)員國(guó)資格。也恰恰是這種超強(qiáng)的博弈和排斥能力，使國(guó)際足聯(lián)的腐敗問(wèn)題積重難返，最終引發(fā)了震動(dòng)世界的貪腐大案。

在確定主管權(quán)力時(shí)，司法機(jī)關(guān)重點(diǎn)考慮的問(wèn)題就是國(guó)際足聯(lián)官員中是否存在違反國(guó)內(nèi)法律的違法犯罪行為。國(guó)際足聯(lián)腐敗案中，美國(guó)司法部主要基于1970年美國(guó)《反犯罪組織侵蝕合法組織法》（The Racketeer Influenced and Corruption Organizations Act），指控國(guó)際足聯(lián)部分官員的經(jīng)濟(jì)犯罪行為。該法是美國(guó)1970年《有組織犯罪控制法》（The Organized Crime Control Act）的主要部分，立法的主要目的在于消除“有組織犯罪對(duì)合法組織的滲入和利用合法組織從事州際貿(mào)易”。該法最早用于起訴黑手黨成員一些小型犯罪行為，后來(lái)，被用于對(duì)內(nèi)部人交易、逃稅等罪名的追究。按《反犯罪組織侵蝕合法組織法》的規(guī)定，適用該法完成一個(gè)成功的指控，至少包括兩個(gè)上游犯罪行為，比如：賭博、勒索、賄賂、期許、洗錢(qián)。美國(guó)司法部經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的調(diào)查，認(rèn)為：國(guó)際足聯(lián)官員被指控的受賄行為中，許多是利用國(guó)際足聯(lián)、洲際足聯(lián)等合法組織的名義，通過(guò)非法交易、洗錢(qián)、欺詐等方式運(yùn)作完成。以中北美和加勒比海足聯(lián)主席杰克·華納為例，他將國(guó)際足聯(lián)匯付中北美和加勒比海足聯(lián)的款項(xiàng)，通過(guò)連接3個(gè)服務(wù)器，從瑞士的一個(gè)國(guó)際足聯(lián)賬戶(hù)中，轉(zhuǎn)至位于美國(guó)紐約的賬戶(hù)名為中北美和加勒比海足聯(lián)的代理銀行（美洲銀行）中，真正的收款銀行則是特立尼達(dá)和多巴哥的共和銀行，實(shí)際控制人是被告國(guó)際足聯(lián)執(zhí)委杰克·華納。之后，他將這些錢(qián)通過(guò)特立尼達(dá)和多巴哥的超市和房地產(chǎn)投資公司，轉(zhuǎn)至自己的個(gè)人賬戶(hù)[12]。整個(gè)過(guò)程，為了獲得賄款，被告利用了國(guó)際足聯(lián)、中北美和加勒比海足聯(lián)、銀行系統(tǒng)以及投資和物流鏈，涉及洗錢(qián)、非法交易和欺詐等罪行。

可見(jiàn)，在國(guó)際足聯(lián)官員大權(quán)獨(dú)攬的情況下，內(nèi)部治理體系已無(wú)法真正地發(fā)揮功能。腐敗等違法犯罪行為，已大大超出了自治的能力和范圍。在此情況下，國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)犯罪行為的排他管轄再次被明確，國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行分析，調(diào)整適用國(guó)內(nèi)刑事立法。值得注意的是，國(guó)際足聯(lián)反腐案是國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)基于刑事立法，行使管轄權(quán)的案例，在主管權(quán)方面爭(zhēng)議相對(duì)不大。但是，如果體育組織或官員的行為僅違反了國(guó)內(nèi)的禁止性或強(qiáng)制性法律規(guī)定，尚達(dá)不到犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)是否可以介入，判斷的難度無(wú)疑會(huì)大很多，會(huì)涉及強(qiáng)制性規(guī)則判定、公共秩序判定等一系列問(wèn)題。

2.1.2基于“最低聯(lián)系”管轄標(biāo)準(zhǔn)行使管轄權(quán)刑事案件管轄權(quán)的行使一般基于兩個(gè)原則：屬地管轄原則和屬人管轄原則。以南非世界杯賄選案為例，南非為了獲得2010年世界杯舉辦權(quán)，共計(jì)向國(guó)際足聯(lián)相關(guān)人士支付了1 000萬(wàn)美元，包括前中北美洲、加勒北海和南美足聯(lián)執(zhí)行主席，Traffic體育公司和full play體育公司的總裁等41名被告。該案中，就屬地或?qū)偃说幕A(chǔ)連結(jié)點(diǎn)來(lái)看，國(guó)際足聯(lián)、中北美和加勒比海足聯(lián)、南美足協(xié)以及其他一些體育公司的住所均不在美國(guó)。國(guó)際足聯(lián)總部在瑞士，中北美及加勒比海足聯(lián)總部在巴哈馬，南美足聯(lián)總部位于巴拉圭，“Full Play”體育公司設(shè)在阿根廷。被指控的被告有兩名（Aaron Davidson和Eugenio Figueredo）具有美國(guó)國(guó)籍，其他的則來(lái)自不同的國(guó)家。然而，美國(guó)司法部審慎適用了本國(guó)的治外法權(quán)和以“最低聯(lián)系”為基礎(chǔ)的長(zhǎng)臂管轄規(guī)則，通過(guò)國(guó)籍、犯罪行為等因素，確立了國(guó)際足聯(lián)官員涉罪行為與美國(guó)的連結(jié)點(diǎn)，借助國(guó)際足聯(lián)所在地瑞士司法當(dāng)局的合作，進(jìn)而行使管轄權(quán)。

（1）借助了瑞士對(duì)國(guó)際足聯(lián)的司法管轄權(quán)?！秶?guó)際足聯(lián)章程》第1條第1款規(guī)定：國(guó)際足聯(lián)是依據(jù)瑞士民法第60條在商業(yè)登記處登記成立的協(xié)會(huì)組織；第2款規(guī)定：國(guó)際足聯(lián)總部位于瑞士的蘇黎世，非經(jīng)代表大會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)有關(guān)決議不得遷移。因此，依屬地原則，瑞士司法當(dāng)局對(duì)國(guó)際足聯(lián)的人、事、物具有完全管轄權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)際足聯(lián)依靠其主導(dǎo)的龐大的足球產(chǎn)業(yè)，淡化了瑞士當(dāng)局的規(guī)制權(quán)與監(jiān)管權(quán)。在立法上，依瑞士《反腐敗法》，“非營(yíng)利組織不適用貪污罪”，導(dǎo)致瑞士對(duì)國(guó)際足聯(lián)腐敗問(wèn)題的規(guī)制，無(wú)法可依[13]。在執(zhí)法上，由于國(guó)際足聯(lián)在足球領(lǐng)域的壟斷地位，瑞士當(dāng)局對(duì)國(guó)際足聯(lián)的活動(dòng)秉持一定程度的放任態(tài)度。不過(guò)，瑞士的管轄權(quán)仍是美國(guó)充分行使司法權(quán)的關(guān)鍵，正是在瑞士司法當(dāng)局的配合下，美國(guó)司法部逮捕了國(guó)際足聯(lián)的七名官員，并隨即開(kāi)展引渡等司法協(xié)助行動(dòng)。之后，瑞士總檢察長(zhǎng)辦公室通過(guò)電子郵件聲明對(duì)國(guó)際足聯(lián)主席布拉特啟動(dòng)刑事調(diào)查。2015年9月25日國(guó)際足聯(lián)執(zhí)行委員會(huì)會(huì)議之后，布拉特接受了訊問(wèn)，訊問(wèn)結(jié)果顯示其涉嫌非法盜用或不當(dāng)管理于2005年9月份與加勒比海地區(qū)簽署的電視轉(zhuǎn)播合同。當(dāng)日，瑞士檢察機(jī)關(guān)和警方對(duì)包括布拉特辦公室在內(nèi)的國(guó)際足聯(lián)總部進(jìn)行了搜查，查封了數(shù)據(jù)。

（2）適用了美國(guó)的治外法權(quán)和長(zhǎng)臂管轄規(guī)則。美國(guó)司法部的調(diào)查行動(dòng)不僅打破了國(guó)際足聯(lián)對(duì)外建立的法律壁壘，而且，其依據(jù)的管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定方式，也從法律層面為司法介入提供了路徑。本案中，美國(guó)司法部在管轄權(quán)行使上仍主要依據(jù)源屬地和屬人原則。依屬人原則，被逮捕的被告中有美國(guó)公民，或是擁有包括美國(guó)國(guó)籍在內(nèi)的雙重國(guó)籍的人。依屬地原則，美國(guó)司法部認(rèn)為除部分被告在美國(guó)有住所外，案件中部分犯罪行為也發(fā)生在美國(guó)，該行為可以構(gòu)成與美國(guó)的“最低聯(lián)系”，從而適用長(zhǎng)臂管轄規(guī)則，行使治外法權(quán)，對(duì)外國(guó)人進(jìn)行刑事管轄。以“最低聯(lián)系”為基礎(chǔ)的美國(guó)治外法權(quán)和長(zhǎng)臂管轄歷來(lái)飽受質(zhì)疑，在本案中也是爭(zhēng)議和討論的重點(diǎn)。依據(jù)美國(guó)治外法權(quán)的規(guī)定，如果被告的行為觸犯了美國(guó)法律，給美國(guó)利益造成損害，美國(guó)則可以行使治外法權(quán)于外國(guó)人，但一般要求犯罪人或行為與美國(guó)存在“最低聯(lián)系”，比如犯罪人出現(xiàn)在美國(guó)、電子服務(wù)器位于美國(guó)、行為或結(jié)果發(fā)生在美國(guó)，等等。其中，以犯罪結(jié)果判定最低聯(lián)系的存在，遭受的爭(zhēng)議最大。在RJR Nabisco v.European Community（RJR Nabisco公司訴歐盟）案中，美國(guó)法院依長(zhǎng)臂管轄規(guī)則對(duì)案件行使管轄權(quán)。歐盟不服，上訴至美國(guó)聯(lián)邦第二巡回法庭，但被駁回。法庭引用了大量案例，說(shuō)明對(duì)于發(fā)生在美國(guó)之外的行為，美國(guó)法院仍可依治外法權(quán)予以管轄。歐盟不服裁決，上訴至美國(guó)聯(lián)邦最高法院。鑒于該案的影響力，聯(lián)邦最高法院至今沒(méi)有裁決，其曖昧的態(tài)度，已表明對(duì)治外法權(quán)行使?fàn)幾h的極大關(guān)注。

因此，在國(guó)際足聯(lián)案中，美國(guó)司法部認(rèn)真設(shè)計(jì)了指控的罪名，在對(duì)“最低聯(lián)系”進(jìn)行分析時(shí)，采取了較為審慎的態(tài)度，將行使管轄權(quán)的要求限制在犯罪行為需發(fā)生美國(guó)領(lǐng)土之內(nèi)，以避免行使治外法權(quán)被駁回的風(fēng)險(xiǎn)。以此為審查標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)司法部在分析案情后認(rèn)為：被告人為了達(dá)到獲取賄款的目的，利用了位于美國(guó)的電信和銀行系統(tǒng)。比如，在前述對(duì)杰克·華納的指控中，被告利用了位于美國(guó)的電信網(wǎng)絡(luò)和銀行結(jié)算系統(tǒng)，實(shí)施了詐騙和洗錢(qián)行為，因此被認(rèn)定滿(mǎn)足“最低聯(lián)系”管轄標(biāo)準(zhǔn)。此外，南美足聯(lián)和“Traffic”體育公司在美國(guó)佛羅里達(dá)州設(shè)有辦公室，也是重要的管轄權(quán)連結(jié)點(diǎn)[14]。

2.2國(guó)際足聯(lián)腐敗案管轄權(quán)協(xié)作中國(guó)家和公共利益標(biāo)準(zhǔn)的適用

美國(guó)司法部經(jīng)過(guò)調(diào)整適用管轄根據(jù)，對(duì)國(guó)際足聯(lián)腐敗案成功行使管轄權(quán)。同時(shí)，還引發(fā)了另一個(gè)法律問(wèn)題，即針對(duì)國(guó)際體育組織違法犯罪行為的跨境特性，如何協(xié)調(diào)可能產(chǎn)生的各國(guó)管轄權(quán)沖突。一方面，瑞士是國(guó)際足聯(lián)總部所在地，具有明確的屬地管轄權(quán)。另一方面，國(guó)際足聯(lián)有209個(gè)會(huì)員，世界杯舉辦權(quán)、商業(yè)合同等競(jìng)爭(zhēng)主體和行為涉及到世界上許多國(guó)家。如果以犯罪行為地或結(jié)果地來(lái)判斷管轄權(quán)，從理論上來(lái)講，世界上很多國(guó)家都可能成為國(guó)際足聯(lián)高管的腐敗行為發(fā)生地和結(jié)果地，進(jìn)而擁有管轄權(quán)。國(guó)際足聯(lián)反腐案司法管轄權(quán)的行使，不僅在國(guó)內(nèi)司法機(jī)構(gòu)管轄權(quán)的確定與行使上提供了先例，而且，針對(duì)足球運(yùn)動(dòng)國(guó)際化，以及腐敗行為長(zhǎng)線(xiàn)性和關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)，為司法介入體育組織可能面臨的跨境司法協(xié)作，也進(jìn)行了一些嘗試。

2.2.1基于國(guó)家和公共利益協(xié)調(diào)司法管轄權(quán)此次美國(guó)司法部能夠成功介入國(guó)際足聯(lián)腐敗案，固然是因?yàn)檫@些行為觸犯了美國(guó)法律，損害了美國(guó)利益，也因?yàn)槊绹?guó)的執(zhí)法行為符合瑞士的國(guó)家法律監(jiān)管利益和體育運(yùn)動(dòng)公益化的公共利益，才獲得瑞士方面的全力配合。

（1）對(duì)于體育組織的不法行為，各國(guó)都有打破自治壁壘，進(jìn)行監(jiān)管的愿望和責(zé)任。國(guó)際足聯(lián)的組織性質(zhì)為國(guó)際非政府組織（INGO）和國(guó)際非營(yíng)利性組織（INPO），許多國(guó)家的反腐敗立法以及國(guó)際條約都將此類(lèi)組織人員的腐敗行為排除在司法規(guī)制之外，形成所謂的“法律真空”。各國(guó)在干涉體育事務(wù)和體育組織內(nèi)部管理事項(xiàng)上都較為審慎，不輕易干涉。但是，基于維護(hù)本國(guó)法律利益和國(guó)家監(jiān)管責(zé)任、以及體育運(yùn)動(dòng)公平公正的公共利益的需要，瑞士又有著監(jiān)管?chē)?guó)際足聯(lián)的強(qiáng)烈愿望。所以，基于維護(hù)國(guó)家利益和公共利益的訴求，瑞士當(dāng)局很樂(lè)意配合外部司法管轄權(quán)的行使。

（2）司法管轄權(quán)的相互協(xié)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和公共利益的重要方式。美國(guó)司法當(dāng)局審慎適用罪名，保證司法介入的合法性和正當(dāng)性，并以司法協(xié)助為基礎(chǔ)，在不損害瑞士的司法主權(quán)和國(guó)家利益的前提下，不僅實(shí)現(xiàn)了司法管轄，而且消除了國(guó)際輿論對(duì)瑞士司法當(dāng)局不管轄的質(zhì)疑，減輕了瑞士國(guó)家監(jiān)管責(zé)任的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，以外部司法行為倒逼國(guó)際足聯(lián)的治理模式改革，規(guī)范體育組織管理，推動(dòng)體育運(yùn)動(dòng)良性發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)體育的公共利益。因此，在國(guó)家利益統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，美國(guó)與瑞士的司法管轄權(quán)得到協(xié)調(diào)。至始至終，瑞士政府沒(méi)有對(duì)美國(guó)的司法和執(zhí)法行為提出任何抗議與不滿(mǎn)，不應(yīng)簡(jiǎn)單理解成是對(duì)美國(guó)的妥協(xié)，更多的是基于國(guó)家利益和公共利益的考量。

2.2.2恪守引渡原則推進(jìn)跨境司法合作國(guó)際足聯(lián)腐敗案中另一個(gè)國(guó)際法問(wèn)題是引渡，引渡涉及國(guó)內(nèi)刑法以及司法協(xié)助條約的規(guī)定，并應(yīng)符合引渡的一般原則。主要包括：其一，雙重犯罪原則。指被請(qǐng)求引渡人的行為，必須是請(qǐng)求國(guó)和被請(qǐng)求國(guó)都認(rèn)為是犯罪，并可以起訴的行為，反之，則不能引渡。其二，罪名特定原則，又稱(chēng)同一原則。指請(qǐng)求國(guó)在將被引渡的人引渡回國(guó)后，必須以請(qǐng)求引渡時(shí)所持罪名審判或懲處，不得以不同于引渡罪名的其他罪名進(jìn)行審判或懲處。在國(guó)際足聯(lián)案件中，被告在瑞士被捕，美國(guó)司法部向瑞士提出引渡要求，以《反犯罪組織侵蝕合法組織法》作為起訴的依據(jù)，依兩國(guó)間的司法協(xié)助條約要求引渡。部分被告對(duì)引渡沒(méi)有異議，部分提出了異議，但最終大部分都準(zhǔn)許。但由于體育組織的跨國(guó)特性，引渡往往涉及多個(gè)國(guó)家，也出現(xiàn)了一些有趣的情形：前南美足聯(lián)副主席EUGENIO FIGUEREDO擁有美國(guó)和烏拉圭雙重國(guó)籍，按申請(qǐng)時(shí)間，美國(guó)最早提出了申請(qǐng)，并獲得同意。然而，在接到烏拉圭的引渡要求后，瑞士改變了主意，將他引渡至烏拉圭。相反，瑞士準(zhǔn)許了美國(guó)引渡前尼加拉瓜足協(xié)主席（JULIO ROCHA）的申請(qǐng)，而駁回了尼加拉瓜的引渡申請(qǐng)[15]。

對(duì)引渡申請(qǐng)進(jìn)行審查，既可以使體育組織不法行為受到相應(yīng)的審查，也可以有效限制和平衡各國(guó)司法管轄權(quán)的行使。一國(guó)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法介入時(shí)，在罪名選擇及管轄權(quán)行使上會(huì)更加審慎，不至于使司法管轄權(quán)成為一國(guó)干涉體育組織的單邊武器。當(dāng)然，為實(shí)現(xiàn)這一目的，引渡的審查程序還可以進(jìn)一步的完善，比如：如果對(duì)駁回引渡申請(qǐng)的決定不服，是否可以提出異議，向哪個(gè)國(guó)家法院提出異議，都是值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題。

綜上，美國(guó)司法部對(duì)國(guó)際足聯(lián)腐敗案的調(diào)查與指控，是國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)犯罪行為排他管轄權(quán)的再次明確。適時(shí)的司法介入，既是對(duì)不當(dāng)行為的矯正，也是對(duì)體育組織的有益補(bǔ)缺。基于體育的跨國(guó)性特點(diǎn)，在司法介入時(shí)，司法機(jī)關(guān)仍應(yīng)秉承審慎的態(tài)度，在法律適用及管轄權(quán)行使上盡量關(guān)照國(guó)家利益及體育公共利益，以平衡體育自治與司法介入以及各國(guó)司法權(quán)之間的關(guān)系。

3　國(guó)際足聯(lián)腐敗案對(duì)體育自治體系完善的啟示

國(guó)際足聯(lián)腐敗案是司法權(quán)對(duì)國(guó)際體育自治體系的一次強(qiáng)勢(shì)干預(yù)，反映了司法權(quán)所代表的公共治理對(duì)私人治理的不信任和對(duì)自治成效的部分否定。但是，任何治理方式在發(fā)展過(guò)程中都不可避免地會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，不能因此而否定體育自治。體育組織應(yīng)針對(duì)自治管理體系存在的問(wèn)題，及時(shí)調(diào)適，完善規(guī)則，加強(qiáng)自控力，發(fā)揮出自治管理的優(yōu)勢(shì)，從而讓“體育的歸于體育”，回歸純粹。

3.1國(guó)際體育自治體系的反思

近年來(lái)國(guó)際體育政治化和商業(yè)化高速發(fā)展的結(jié)果，導(dǎo)致了體育組織在體育領(lǐng)域一家獨(dú)大，此次國(guó)際足聯(lián)腐敗案，是司法權(quán)對(duì)體育自治的一次倒逼，以此為契機(jī)，體育組織應(yīng)對(duì)自治管理進(jìn)行充分反思。

（1）自治應(yīng)是法治之下的自治。作為一種治理模式，自治在產(chǎn)生之初即被視為“私人治理”，是與國(guó)家公權(quán)力相對(duì)應(yīng)的概念，這個(gè)概念突破了傳統(tǒng)的“公共權(quán)力”和“私人權(quán)利”的分法，衍生出“私人權(quán)力”的概念。在體育領(lǐng)域，依托體育管理特點(diǎn)而自發(fā)的治理模式，其產(chǎn)生和存在都具有合理性，對(duì)公權(quán)力有本能的抵觸，因而，國(guó)際足聯(lián)對(duì)自治權(quán)的捍衛(wèi)，無(wú)可厚非。但是，過(guò)分強(qiáng)調(diào)私權(quán)力存在的合理性，隔阻外部公權(quán)力的正當(dāng)行使或監(jiān)督，卻是對(duì)“權(quán)力”這一基礎(chǔ)概念的侵蝕。體育私人自治權(quán)力歸根到底是體育運(yùn)動(dòng)參加者自愿讓渡和遵循的結(jié)果，是希望在合法的前提下，自治模式能更好地體現(xiàn)行業(yè)特色，以實(shí)現(xiàn)參與者的權(quán)利。但是，一旦權(quán)力行使超出了自治范圍，則會(huì)違背這種權(quán)力產(chǎn)生的初衷，消減自治模式的治理成效，最終損害體育運(yùn)動(dòng)參加者的基本權(quán)利。對(duì)于體育領(lǐng)域的不當(dāng)甚至是違法犯罪行為，國(guó)家司法機(jī)構(gòu)當(dāng)然具有排他的管轄權(quán)，因?yàn)榇祟?lèi)行為損害的不僅僅是公平競(jìng)賽的體育精神，更是對(duì)國(guó)家法律所保護(hù)的社會(huì)管理關(guān)系和社會(huì)公共利益的損害[16]。無(wú)論是社團(tuán)、公司，還是其他任何形式的機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部章程和治理方式都不得與法律法規(guī)相抵觸，自治應(yīng)以法治為前提。

（2）應(yīng)加強(qiáng)自治管理的合法合規(guī)性。法治之下的自治，在管理規(guī)范上應(yīng)滿(mǎn)足以下要求：第一，防止自治權(quán)濫用。競(jìng)技體育的政治化使得各國(guó)的公共利益在國(guó)際體育事件和賽事中得到放大，并產(chǎn)生沖突，因而渴望一個(gè)壟斷組織來(lái)保障規(guī)則的統(tǒng)一和賽果的公平。體育商業(yè)化使賽事組織者能夠充分發(fā)揮議價(jià)的權(quán)力，周旋于利益相關(guān)者之間，追求賽事利潤(rùn)最大化。因此，體育政治化和商業(yè)化提升了體育組織擴(kuò)大自治權(quán)的愿望，造就了它在體育專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的壟斷地位，并直接導(dǎo)致自治權(quán)濫用。然而，權(quán)力濫用致使部分成員國(guó)國(guó)家利益和公共利益受損，成為司法強(qiáng)勢(shì)介入的導(dǎo)火索，最終受到?jīng)_擊的是體育組織賴(lài)以發(fā)展的自治體系。第二，自治權(quán)行使的合法性。防止權(quán)利濫用，有效行使自治權(quán)，最基本的要求就是保障自治權(quán)行使的合法性。規(guī)則章程的制訂應(yīng)體現(xiàn)各方利益；權(quán)力行使有嚴(yán)格的程序；機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)相互制衡，實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部控制。簡(jiǎn)言之，自治也是法治模式的自我治理，而并不是自我封閉，隨心所欲。

3.2國(guó)際體育自治體系的調(diào)適

以防止自治權(quán)濫用、實(shí)現(xiàn)自治管理合法合規(guī)為目標(biāo)，國(guó)際體育自治體系可嘗試通過(guò)以下兩條路徑，進(jìn)行自我調(diào)適。

（1）凈化完善自治規(guī)則。自治規(guī)則的凈化和補(bǔ)充是提高自治規(guī)則協(xié)調(diào)性與合規(guī)性的前提，包括國(guó)際足聯(lián)在內(nèi)的國(guó)際體育組織應(yīng)逐步進(jìn)行規(guī)則凈化工作，主動(dòng)清理不合理的或者可能被不當(dāng)利用的規(guī)則，并盡快彌補(bǔ)規(guī)則漏洞。例如，包括國(guó)際足聯(lián)在內(nèi)的許多國(guó)際體育組織規(guī)則中均沒(méi)有主席連任屆期的上限規(guī)定，像阿維蘭熱掌管?chē)?guó)際足聯(lián)20余年，他的繼承人布拉特也連任國(guó)際足聯(lián)主席四任有余。在體育運(yùn)動(dòng)發(fā)展的早期，強(qiáng)勢(shì)的組織負(fù)責(zé)人在其間所起到的作用不容置疑，連選連任利于組織早期發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。但如今，體育組織已經(jīng)比較成熟，連選連任在一定程度上容易形成權(quán)力壟斷的局面，不利于組織內(nèi)部民主氣氛的形成。此外，應(yīng)提高自治規(guī)則的法律化的程度，體現(xiàn)正當(dāng)程序原則，有選擇地吸收國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)法、一般法律原則的原則和內(nèi)容，以增強(qiáng)組織管理行為的合法性和合規(guī)性，降低違法犯罪行為發(fā)生的機(jī)率。

（2）增強(qiáng)自治組織的自制力。這是提高管理成效的重要方式，也是提高外部主體對(duì)自治體系信任度的主要指標(biāo)。通過(guò)調(diào)適，形成嚴(yán)格的內(nèi)部處罰規(guī)則，分權(quán)制衡的機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善管理機(jī)制，提升自我控制的能力，維護(hù)自治。

為增強(qiáng)自治組織的自制力，首先，須建立健全完備的信息公開(kāi)制度。信息的公開(kāi)透明是確保監(jiān)督的前提，一方面，建立健全完備的信息公開(kāi)制度會(huì)給自治組織內(nèi)部人員在權(quán)力行使上增設(shè)一把戒尺，至少不敢明目張膽的進(jìn)行體育不當(dāng)行為；另一方面，為外部監(jiān)督提供必要的信息和手段，使得媒體、體育愛(ài)好者、觀眾等處于自治體系之外的利益相關(guān)者能夠進(jìn)行監(jiān)督。完備的信息公開(kāi)制度在公開(kāi)內(nèi)容上應(yīng)該實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，包括規(guī)則公開(kāi)，組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作模式、行政制度、財(cái)務(wù)制度、人事制度等相關(guān)管理制度的公開(kāi)，還有爭(zhēng)端解決過(guò)程和結(jié)果的公開(kāi)，等等。確保公開(kāi)途徑暢通高效，對(duì)于影響力較大的國(guó)際體育組織，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)公開(kāi)的網(wǎng)站和語(yǔ)言選擇上的多樣化，還可與各國(guó)媒體尋求合作，及時(shí)披露重要信息。其次，應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的相互制衡。在外部壓力倒逼的情形下，最終國(guó)際足聯(lián)前任主席布拉特的辭職，新任國(guó)際足聯(lián)主席凡蒂諾承諾將推行國(guó)際足聯(lián)改革。顯然，依托外部力量發(fā)現(xiàn)問(wèn)題推動(dòng)改革，成本過(guò)高，給體育組織造成的沖擊也過(guò)大。因此，一個(gè)健全的相互制衡的組織框架是必須的，它可以平衡組織內(nèi)部權(quán)力，實(shí)現(xiàn)善治。

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[16]肖永平.體育爭(zhēng)端解決模式研究[M].北京:高等教育出版社,2015.

The Rethink and Improvement of Challenge for Sports Autonomy under the Case of FIFA Corruptions

Li Zhi
（School of Law，F(xiàn)uzhou University，F(xiàn)uzhou 350108，China）

In the past decades’years，F(xiàn)IFA has been forming a power-centralizedsystem.Along with some executives of FIFA were arrested and prosecuted for corruption，some disadvantages of autonomy under highly improper monopoly was revealed，such as low self-effectiveness and unbalance between autono?my and legal system.This paper focused on the impact of FIFA corruption cases on autonomous system of sports organizations，analyzed the defects of FIFA governance systems and the way of judicial intervention，which involves a series of legal issues include judicial intervention，jurisdiction，extradition，and so on.At last，it points out：the valid and efficient way to coordinate sports autonomy and judicial intervention is to improve the autonomy rules and enhance the self-control and legalization level of sports autonomy.

FIFA；sports autonomy；judicial intervention

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.04.006

G 80-05

A

1005-0000（2016）04-303-07

2016-04-12；

2016-06-03；錄用日期：2016-06-04

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：14FTY003）

李智（1972-），男，山東濟(jì)寧人，教授，博士，研究方向?yàn)閲?guó)際私法，國(guó)際體育法。

福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108。

1.1國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部治理現(xiàn)狀分析

依托足球運(yùn)動(dòng)快速發(fā)展，國(guó)際足聯(lián)在世界足球領(lǐng)域形成壟斷，治理權(quán)力愈發(fā)集中，最終導(dǎo)致內(nèi)部管理機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)失調(diào)，監(jiān)督及治理成效甚微。

1.1.1國(guó)際體育政治化及商業(yè)化催生了國(guó)際足聯(lián)的壟斷地位體育競(jìng)技市場(chǎng)的形成，包括了運(yùn)動(dòng)員、體育組織、球迷（消費(fèi)者）以及贊助商等參與者，缺一不可。同時(shí)，體育運(yùn)動(dòng)規(guī)則的一致性使體育組織具有獨(dú)自做大的可能，20世紀(jì)以來(lái)的體育政治化和商業(yè)化趨勢(shì)，最終催生了體育組織的壟斷地位，特別是世界第一運(yùn)動(dòng)足球的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——國(guó)際足聯(lián)[1]。

（1）體育的競(jìng)爭(zhēng)性特質(zhì)，使它很容易被視作凝聚力的象征，進(jìn)而被政治化。20世紀(jì)的民族解放運(yùn)動(dòng)是直接引發(fā)國(guó)際足聯(lián)力量變革的政治背景，新獨(dú)立的國(guó)家渴望得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，增強(qiáng)民族自豪感，較之復(fù)雜的政治局勢(shì)和過(guò)程性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長(zhǎng)，國(guó)際體育運(yùn)動(dòng)成為一個(gè)新的突破口，被賦予重要的民族主義意義，成為爭(zhēng)取民族獨(dú)立的象征性成果，國(guó)際體育機(jī)構(gòu)成為新獨(dú)立的民族國(guó)家想要加入的重要國(guó)際組織。以此為背景，體育被賦予更多政治內(nèi)涵。時(shí)任國(guó)際足聯(lián)主席阿維蘭熱先生敏銳地發(fā)現(xiàn)并迎合這一需求，通過(guò)一系列的機(jī)構(gòu)和賽事改革，增強(qiáng)足球運(yùn)動(dòng)的影響力，把小小的足球變成民族自豪感和國(guó)家凝聚力的象征。國(guó)際足聯(lián)在獲取各國(guó)信任的同時(shí)，也擴(kuò)張了自身實(shí)力。

（2）依托國(guó)際體育政治化取得的成果，阿維蘭熱繼續(xù)發(fā)揮他在商業(yè)運(yùn)作上的智慧，先后同一些實(shí)力雄厚的跨國(guó)公司簽訂了長(zhǎng)期的合作合同，如可口可樂(lè)、麥當(dāng)勞、阿迪達(dá)斯等。在電視營(yíng)銷(xiāo)權(quán)、媒體運(yùn)營(yíng)權(quán)、賽事舉辦權(quán)、商業(yè)贊助權(quán)等一系列能產(chǎn)生利益的權(quán)利及運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)上，都順利貼上了商業(yè)標(biāo)簽。雖然注冊(cè)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，但國(guó)際足聯(lián)已從一個(gè)足球的全球管理者，逐漸變成一家財(cái)大氣粗的管控世界足球市場(chǎng)的巨大的“跨國(guó)公司”[2]。職業(yè)足球已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)商業(yè)王國(guó)，甚至?xí)绊懫渌w育運(yùn)動(dòng)[3]。從19世紀(jì)70年代開(kāi)始，足球世界杯的營(yíng)銷(xiāo)利潤(rùn)逐年遞增，收益已經(jīng)占到國(guó)際足聯(lián)財(cái)政收入的90%[4]。世界杯舉辦權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)與奧運(yùn)會(huì)舉辦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度已不相上下，舉辦國(guó)能夠在全球政治對(duì)話(huà)中提升話(huà)語(yǔ)權(quán)，在全球經(jīng)濟(jì)交往中增加交易籌碼。

商業(yè)化為國(guó)際足聯(lián)帶來(lái)豐厚的收益，使國(guó)際足聯(lián)在財(cái)政上無(wú)需依賴(lài)各國(guó)足球協(xié)會(huì)提供的財(cái)政支持，其有能力通過(guò)參賽名額分配制度制或者控制選票，來(lái)管理洲際及各國(guó)的足球聯(lián)合會(huì)和足球協(xié)會(huì)[5]。通過(guò)決定世界杯舉辦權(quán)、制訂競(jìng)賽規(guī)則及參賽資格分配、確定轉(zhuǎn)播權(quán)等一系列管理行為，國(guó)際足聯(lián)逐漸確立了其在足球領(lǐng)域不可憾動(dòng)的壟斷地位[1]。

1.1.2高度壟斷的自治權(quán)實(shí)現(xiàn)了國(guó)際足聯(lián)對(duì)外部干預(yù)的阻隔政治化和商業(yè)化加劇了國(guó)際足聯(lián)對(duì)自治權(quán)的要求，高度自治成為國(guó)際足聯(lián)的治理原則。在國(guó)際足聯(lián)主導(dǎo)的足球領(lǐng)域多層次治理結(jié)構(gòu)中，國(guó)際足聯(lián)成為各國(guó)國(guó)家足協(xié)會(huì)員的領(lǐng)導(dǎo)。為捍衛(wèi)其自治權(quán)，國(guó)際足聯(lián)規(guī)則明確：作為其會(huì)員的國(guó)家足球協(xié)會(huì)必須遵守國(guó)際足聯(lián)的章程、指令以及政策，國(guó)家足協(xié)應(yīng)獨(dú)立管理足球事務(wù)，并確保不受任何第三方的影響。否則，可能會(huì)遭到國(guó)際足聯(lián)執(zhí)行委員會(huì)或國(guó)際足聯(lián)大會(huì)做出的“禁止從事與足球有關(guān)的活動(dòng)”的處罰。依托層級(jí)式的管理結(jié)構(gòu)，國(guó)際足聯(lián)掌握了管理全球足球運(yùn)動(dòng)的實(shí)權(quán)，并通過(guò)免受第三方影響的規(guī)定，排斥外部干預(yù)。以保證因足球運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的問(wèn)題，只能在國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部解決。他們甚至利用足球的巨大影響力，以取消參賽權(quán)和賽事主辦權(quán)等制裁方式，與試圖挑戰(zhàn)其自治體系的國(guó)家權(quán)力進(jìn)行博弈。

國(guó)際足聯(lián)與希臘政府的沖突例證了國(guó)際足聯(lián)排斥外部法律干預(yù)的能力。自20世紀(jì)90年代起，希臘政府試圖通過(guò)修訂國(guó)家體育法案，對(duì)專(zhuān)業(yè)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)進(jìn)行更多的監(jiān)督，包括紀(jì)律委員會(huì)組成人員的詳細(xì)規(guī)定、希臘足協(xié)管理人員的選舉與罷免程序，以及其他涉及足協(xié)管理人員體制方面的內(nèi)容。國(guó)際足聯(lián)則認(rèn)為：希臘政府的行為構(gòu)成了對(duì)希臘足球事務(wù)的干預(yù)，要求停止法案的執(zhí)行，并以一系列的禁賽決定相威脅。二者的沖突前后持續(xù)了20余年，其間，國(guó)際足聯(lián)因希臘政府的政治干預(yù)而正式中止希臘足協(xié)的會(huì)員資格。最終，希臘國(guó)會(huì)決議通過(guò)體育法案修正案，明確：對(duì)于足球運(yùn)動(dòng)的管理，即使希臘體育法案作出了不同規(guī)定，但希臘足協(xié)及其下屬機(jī)構(gòu)的與職能相關(guān)的事務(wù)、以及部分需要由歐洲足聯(lián)和國(guó)際足聯(lián)決定的事務(wù)，均由希臘足協(xié)及其機(jī)構(gòu)自我管理。希臘國(guó)家體育法修正案通過(guò)后，國(guó)際足聯(lián)隨即解除了取消希臘足協(xié)會(huì)員資格的決定。一番博弈后，希臘足協(xié)從希臘政府規(guī)制體育的重要立法中獲得了豁免，國(guó)際足聯(lián)對(duì)于外部法律干預(yù)的“議價(jià)能力”，可見(jiàn)一斑。

與之相似，國(guó)際足聯(lián)還曾強(qiáng)勢(shì)反對(duì)西班牙和波蘭政府對(duì)足球事務(wù)的管理與監(jiān)管，并取得勝利[1]。更有甚者，國(guó)際足聯(lián)甚至有能力基于其所擁有的對(duì)國(guó)際足球的整體控制權(quán)，迫使主權(quán)國(guó)家制定與其初衷相背離的體育法律和政策。因此，當(dāng)波蘭政府面臨被取消2012年歐洲杯主辦權(quán)的處罰威脅時(shí)，對(duì)波蘭政府而言，所感受壓力并非僅僅來(lái)自體育層面[1]。

1.1.3高度集權(quán)的國(guó)際足聯(lián)自治管理架構(gòu)缺乏監(jiān)督和制衡國(guó)際足聯(lián)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及職能分配，也是導(dǎo)致其權(quán)力集中的原因之一。目前，國(guó)際足聯(lián)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要有3個(gè)：其一是國(guó)際足聯(lián)代表大會(huì)，是國(guó)際足聯(lián)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，每?jī)赡昱e行一次。每個(gè)正式會(huì)員協(xié)會(huì)有一票表決權(quán)，但準(zhǔn)許派3名代表參加討論，只有代表大會(huì)才能夠修改章程和規(guī)則。國(guó)際足聯(lián)主席由代表大會(huì)選出，任期4年，可連選連任。其二是執(zhí)行委員會(huì)，代表大會(huì)閉會(huì)期間，由21人組成的執(zhí)委會(huì)行使一切職權(quán)，負(fù)責(zé)國(guó)際足聯(lián)的行政管理。執(zhí)行委員會(huì)由國(guó)際足聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)成員和各大洲足聯(lián)的代表組成，設(shè)主席一人、副主席8人和執(zhí)委15人。主席由代表大會(huì)選出，副主席和執(zhí)委由各洲足球聯(lián)合會(huì)根據(jù)以下名額分配選派：非洲、中北美和加勒比、南美洲、亞洲各選派一名副主席；歐洲選派2名。執(zhí)委會(huì)選派下屬工作委員會(huì)的主席和成員，選定世界杯足球賽舉辦國(guó)。不允許領(lǐng)取報(bào)酬的官員進(jìn)入執(zhí)委會(huì)。在主席離職的情況下，其位置由最年長(zhǎng)的副主席擔(dān)任，直到下屆代表大會(huì)選出主席繼承人為止。其三是秘書(shū)處，負(fù)責(zé)國(guó)際足聯(lián)的財(cái)務(wù)、國(guó)際關(guān)系、世界杯和其他國(guó)際足聯(lián)足球比賽的組織工作[6]。其中，秘書(shū)長(zhǎng)是國(guó)際足聯(lián)的主要負(fù)責(zé)人，在各國(guó)家足協(xié)間、各洲足聯(lián)間以及各工作委員間起到聯(lián)系作用，對(duì)執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)，并執(zhí)行執(zhí)委會(huì)的決定。

國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要基于職能分工的考慮，相互間缺乏監(jiān)督和制衡。而且，在分工上看似相互平行，分管各自事務(wù)，但實(shí)際上，卻存在著很強(qiáng)的隸屬關(guān)系。執(zhí)行委員會(huì)職能最大，代表大會(huì)是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要由執(zhí)行委員會(huì)行使職權(quán)，包括重要的人事任免權(quán)及競(jìng)賽舉辦權(quán)。由于執(zhí)委會(huì)委員按地區(qū)分配名額，為維護(hù)各地區(qū)足聯(lián)及足協(xié)的利益，委員會(huì)很難在議事過(guò)程中對(duì)國(guó)際足聯(lián)主席的觀點(diǎn)提出異議。因此，針對(duì)改革執(zhí)行委員會(huì)構(gòu)成，增加獨(dú)立委員的呼聲一直不絕于耳。但是，與足聯(lián)或足協(xié)沒(méi)有關(guān)系的獨(dú)立委員能夠在執(zhí)委會(huì)決策過(guò)程中發(fā)揮多大的影響力，一直頗受爭(zhēng)議。2006年，國(guó)際足聯(lián)迫于壓力，成立了國(guó)際足聯(lián)道德委員會(huì)，并規(guī)定委員會(huì)成員不能由國(guó)際足聯(lián)官員組成，希望借此保證道德委員會(huì)的中立性和公正性，起到監(jiān)督作用。但也正因如此，導(dǎo)致道德委員會(huì)力量薄弱，未能真正力挽狂瀾，懲治不當(dāng)行為。而且，吊詭的是，道德委員會(huì)的主席仍由國(guó)際足聯(lián)主席任命，而國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部控制的最大問(wèn)題，恰恰出現(xiàn)在最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。

1.2國(guó)際足聯(lián)現(xiàn)行治理模式引發(fā)的問(wèn)題

在足球政治化和商業(yè)化刺激下，國(guó)際足聯(lián)的自治權(quán)力進(jìn)一步膨脹，缺乏監(jiān)督制衡的制度安排，導(dǎo)致運(yùn)行機(jī)制失當(dāng)，治理成效減縮，最終引發(fā)外部司法的強(qiáng)勢(shì)介入。

1.2.1國(guó)際足聯(lián)管理運(yùn)行機(jī)制失當(dāng)在高度商業(yè)化的背景之下，國(guó)際足聯(lián)自治管理機(jī)構(gòu)被侵蝕，權(quán)力行使缺乏透明度，監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制缺乏。

（1）過(guò)度商業(yè)化嚴(yán)重侵蝕自治權(quán)。商業(yè)化使國(guó)際足聯(lián)擁有了極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性和自治權(quán)，是其快速發(fā)展的基礎(chǔ)和條件。同時(shí)，商業(yè)化對(duì)國(guó)際足聯(lián)的自治管理提出了更高的追求，希望借助自治管理的形式，更多地實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益。此時(shí)，商業(yè)化轉(zhuǎn)而作用于自治體系，要求自治體系針對(duì)商業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)適，從而偏重于體育組織和贊助商利益，淡化了對(duì)體育其他參與方利益的關(guān)注。更有甚者，高度集權(quán)的自治模式可能成為誕生權(quán)錢(qián)交易的溫床。為維護(hù)現(xiàn)有的商業(yè)利益，國(guó)際足聯(lián)不斷利用優(yōu)勢(shì)地位，獲得更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，并排斥外部規(guī)范機(jī)制的介入。此時(shí)，比自治權(quán)這一“立身之本”更具吸引力的或許是游離于可見(jiàn)民主程序之外的“潛規(guī)則”和金錢(qián)了[7]。

（2）自治管理缺乏透明度。透明是民主管理的基本要求，關(guān)系到?jīng)Q策的科學(xué)化和民主程度，關(guān)系到對(duì)管理者的有效制約。就國(guó)際足聯(lián)自治管理來(lái)說(shuō)，保持決策的透明度是維持其自治權(quán)的基本要求，但在自治權(quán)膨脹的背景下，其重大決策、日常事務(wù)決定、財(cái)務(wù)制度等都處于非公開(kāi)狀態(tài)，透明度嚴(yán)重缺失。例如，國(guó)際足聯(lián)從未公布過(guò)紀(jì)律處罰裁決的完整版本[8]；盡管?chē)?guó)際足聯(lián)被要求提供財(cái)務(wù)年度報(bào)告并接受審計(jì)，但國(guó)際足聯(lián)的很多財(cái)務(wù)決策仍是非公開(kāi)的。雖然晚近國(guó)際足聯(lián)嘗試了一些制度改革，但仍未形成一套民主透明的決策規(guī)則[9]。

（3）問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失。國(guó)際足聯(lián)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題是缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制，究其原因，大致如下：首先，缺乏內(nèi)部監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。國(guó)際足聯(lián)的組織框架和職能分配，使執(zhí)行委員會(huì)和主席一家獨(dú)大，很難建立一套包括分層、監(jiān)察、財(cái)政、法律、市場(chǎng)等眾多機(jī)制在內(nèi)的問(wèn)責(zé)機(jī)制[10]。2011年，布拉特做了一些分配監(jiān)督權(quán)力的改革，如將懲戒權(quán)授予倫理委員會(huì)權(quán)，但在根本權(quán)力機(jī)構(gòu)沒(méi)有變化的情況下，問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制難以建立。其次，缺乏外部問(wèn)責(zé)機(jī)制。國(guó)際足聯(lián)雖然是根據(jù)瑞士的法律成立的社團(tuán)，但在此次腐敗案爆發(fā)前，瑞士很少干涉國(guó)際足聯(lián)的活動(dòng)。再次，國(guó)際足聯(lián)的威攝力降低了被問(wèn)責(zé)的可能。國(guó)際足聯(lián)擁有參賽資格分配和賽事主辦權(quán)授予與取消的決定權(quán)，對(duì)成員國(guó)有較強(qiáng)的威攝力。因此，形式上，國(guó)際足聯(lián)通過(guò)各成員國(guó)家任代表等方式，實(shí)現(xiàn)并加強(qiáng)自治管理。但事實(shí)上，國(guó)際足聯(lián)的強(qiáng)勢(shì)地位使成員很難真正發(fā)揮代表作用，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)[11]。

1.2.2國(guó)際足聯(lián)自治體系治理成效的減縮缺乏制衡的自治權(quán)力直接導(dǎo)致不當(dāng)行為激增，而自治體系的缺陷也使其缺乏自我調(diào)適的能力，自治成效明顯減縮。

（1）頻繁發(fā)生的不當(dāng)行為是對(duì)體育自治體系的否定。國(guó)際足聯(lián)內(nèi)部發(fā)生的一系列違法犯罪等體育不當(dāng)行為不僅侵害了財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還損害了公共利益，對(duì)其自身地位和管理能力無(wú)疑也是一種自我否定：第一，對(duì)主體性質(zhì)的否定。其管理人員遭到的涉及經(jīng)濟(jì)利益的欺詐罪、洗錢(qián)罪、受賄罪、勒索罪等犯罪的指控，嚴(yán)重?fù)p害了作為一個(gè)國(guó)際非營(yíng)利性組織的公信力；第二，對(duì)足球運(yùn)動(dòng)理念的否定，足球作為一項(xiàng)體育運(yùn)動(dòng)的理念之一在于追求身心愉悅、和諧統(tǒng)一。利用足球運(yùn)動(dòng)謀取不當(dāng)利益，顯然有悖于這一理念。第三，對(duì)自治體系的否定。由于自身內(nèi)部管理體系出現(xiàn)問(wèn)題，治理成效較差，從而激發(fā)國(guó)際體育領(lǐng)域的崇法主義，加劇外部干預(yù)的力度。

（2）缺乏自我糾錯(cuò)和調(diào)控能力。自我調(diào)控是維持自治權(quán)的命脈所在，維持自治權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，有效行使，是體育組織發(fā)展的基礎(chǔ)，也給體育組織提出了“自制”要求：如要遏制外部監(jiān)督制約，就需建立高效的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，形成自我糾錯(cuò)和調(diào)控。國(guó)際足聯(lián)的表現(xiàn)顯然令人失望。規(guī)則不合理、信息不公開(kāi)加上監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致其內(nèi)部治理失控，無(wú)法對(duì)非法行為進(jìn)行預(yù)防、處理和制裁。其高級(jí)管理人員多年來(lái)久不更換，腐敗行為被查處后，則頻繁更迭，就是一個(gè)最直接的例證。過(guò)往幾十年，國(guó)際足聯(lián)只完成了從阿維蘭熱王朝到布拉特王朝的交替。2015年5月29日，在蘇黎世舉行的第65屆國(guó)際足聯(lián)代表大會(huì)上，身漩貪腐丑聞的布拉特仍擊敗約旦王子阿里·侯賽因，自1998年始第五次連任國(guó)際足聯(lián)主席，任期將至2019年結(jié)束。然而短短4天后，國(guó)際足聯(lián)召開(kāi)了緊急發(fā)布會(huì)，布拉特宣布辭職。

可見(jiàn)，國(guó)際體育自治體系作為一把雙刃劍，在締造超級(jí)足球王國(guó)的同時(shí)，也為體育不當(dāng)行為提供了藏身密室。體育政治化和商業(yè)化使國(guó)際足聯(lián)在世界上最受歡迎的單項(xiàng)體育運(yùn)動(dòng)中占據(jù)了壟斷地位，自治權(quán)力不斷膨脹擴(kuò)張，最終失控，成為外部司法介入的突破口。