相惠蓮

《慈善法》被寄予可以激活中國慈善事業(yè)的摩望，配套文件和實施方案當前并未完全出臺，公益組織對薪規(guī)定中的公募權(quán).慈善信托等問題還有顧慮

盧希興奮地用手機向朋友們展示9月中旬辦下來的民辦非企業(yè)證明。他原本為一家國外基金會工作，由于今年初國內(nèi)對境外NGO的政策發(fā)生調(diào)整，他決定先成立一家本土機構(gòu)來延續(xù)此前的一些工作。談笑間，一位朋友打斷他的喜悅，“你的證明上怎么沒有慈善組織的標識？”

依據(jù)2016年9月生效的慈善法，此法公布前的非營利性組織可向民政部門申請認定為慈善組織。對于一家民辦非企業(yè)來說，若沒有“慈善組織”的身份，意味著未來難以開展公開募捐、獲得稅收優(yōu)惠等。

盧希懸著的心在咨詢后放下了一半：當?shù)氐恼J定工作還沒有開始，尚未頒發(fā)慈善組織牌照。

從全國看，僅有廣州、深圳、長沙等地公開了認定辦法，在慈善法生效的第二天，首批得到認定的是中國殘疾人福利基金會等16家“國字頭”機構(gòu)。

“十年長跑，一朝提速”，這是許多公益界人士對慈善法的印象。不過，法律生效后，配套文件并未盡出，多數(shù)地方政府尚未出臺實施方案。如何根據(jù)新法獲得公募資格？如何認定為慈善組織？如何獲得新法中所說的稅收優(yōu)惠？公益組織的這些困惑還沒有得到解答。

公募權(quán)的困惑

在成都市錦江區(qū)愛有戲社區(qū)文化發(fā)展中心事業(yè)部總監(jiān)任大林看來，慈善法中提到的公募權(quán)放開、慈善信托、稅收減免實現(xiàn)后，國內(nèi)的公益組織才能得到充分的發(fā)展。

善款來源是一個始終需要操心的問題。作為執(zhí)行方的民間公益組織，或申報基金會的項目獲得資金，或接受企業(yè)捐贈，許多依賴于政府購買項目生存，籌資渠道相對單一。

成都愛達迅社會工作服務(wù)中心項目官呂潔心的體驗是，國內(nèi)的一些基金會青睞新鮮事物，同樣的項目到明年可能無法再申請。她遇到過這種情況：由于基金會的結(jié)項和新一輪立項之間有所間隔，項目斷檔了幾個月。

多數(shù)民間公益組織在注冊時的身份是民辦非企業(yè)，不具備公開募集善款的資質(zhì)，卻也有公募的愿望。它們往往掛靠公募基金會，共同設(shè)置一個專項基金，允許公眾向基金會的專項賬戶募捐，公益組織在需要時再申請使用，如成都市慈善總會就下設(shè)幾百只專項基金。但在這種方式中，資金使用、財務(wù)管理和重大活動等方面要受制于基金會，報批程序繁瑣。一些基金會收取管理費，委托代理中也會出現(xiàn)信任危機。

慈善法突破了這一框架，規(guī)定各類慈善組織在滿足一定條件后都能申請公募權(quán)，被視為政策亮點。不過，一些民間公益組織并不急著享受這一“紅利”。

專項基金運行中，基金會雖借出自己的資質(zhì)，但籌款仍是公益組織自己的事?！昂芏嗳苏J為籌不到款是因為缺乏資質(zhì)，但事實并非如此，根本原因在于機構(gòu)的影響力和專業(yè)性不足?！比未罅址Q。

此外，按現(xiàn)行規(guī)定，基金會公募范圍是在其登記地范圍內(nèi)，若沿用此規(guī)定，在級別相對低的政府登記，公募的范圍也會變窄。盧希在近期登記時也專門留意，填寫業(yè)務(wù)范圍時寫得寬泛，在核準后成立了一個市級的公益慈善類組織。

即便如此，一些公益組織仍然選擇注冊在相對基層的政府。一名公益組織負責人表示，本地的支持對于落在社區(qū)的項目特別重要。他的組織所在的區(qū)政府十分愿意扶持公益事業(yè)，給予免費的辦公場地，并幫助對接項目落地。背后的動因是政府職能的變化，上海、武漢、成都等城市近年嘗試了取消街道的招商引資職能，將發(fā)展重點轉(zhuǎn)為社區(qū)治理和公共服務(wù)。

享受了本地的優(yōu)惠后，在非注冊區(qū)域內(nèi)開展工作卻因之尷尬起來。上述人士表示，在其他區(qū)參與政府購買項目時，政府往往更青睞本地組織，自己則成為“炮灰”。很多組織不得已注冊了好幾個組織，如每個區(qū)一個。但每注冊一個，都需要有獨立的法人，建立新的行政和財務(wù)班子，成本隨之提升。

稅優(yōu)待“解鎖”

在考慮是否申請公募資質(zhì)時，還繞不過另一個政策難點：稅收優(yōu)惠能否落實。

理想中的情景是，捐贈發(fā)生后，公益組織開出捐贈票據(jù)，捐贈者憑此申請捐贈款項的稅前扣除，免于交納部分個人或企業(yè)所得稅。慈善作為社會財富的第三次分配，理應(yīng)以稅優(yōu)來促進。

現(xiàn)實卻是“一票難求”。民政部原民間組織管理局曾摸底發(fā)現(xiàn)，除北京、天津、深圳、鄭州等少數(shù)地區(qū)，普遍存在難以申領(lǐng)捐贈票據(jù)的問題，尤其對民辦非企業(yè)而言。呂潔心所在的機構(gòu)多次向財稅部門申請，至今也沒有拿到捐贈票據(jù)。

政策缺位后，地方政府的各色變通辦法應(yīng)運而生。廣西的一家公益組織曾反映，對于沒有捐贈發(fā)票，當?shù)刎斦块T給出的辦法是把捐贈的資金匯入政府財政賬戶，需要使用資金時向財政局打報告申請。對方解釋這是為了監(jiān)管和規(guī)范，他們依然難以接受。

同樣難以申請的還有非營利組織免稅資格，通過這項審批后，公益組織的捐贈收入也能免稅。

2015年，公益平臺NGOCN曾調(diào)研188家公益組織，他們發(fā)現(xiàn)，僅有43家社會組織獲得了免稅資格。原因在于負責登記管理的民政部門與稅務(wù)部門缺乏溝通協(xié)調(diào)，社會組織無法自證“公益”。慈善法實施后，慈善組織將被一一認定，屆時這一難題或?qū)⑷〉猛黄啤?/p>

不過，至少在當前，由于票據(jù)和資格都沒能申請到，許多公益組織的納稅待遇與企業(yè)幾乎無異。

若缺乏稅優(yōu)政策，公益組織仍會在申請公募資質(zhì)時卻步。一個組織若接受大額捐贈，起初需要交納一筆增值稅及附加費，稅務(wù)部門還可能把這些捐贈看成收入，年底還需收取25%的企業(yè)所得稅。

“在慈善法中，稅收減免雖然被賦予了法律意義，但仍是最令人失望的一部分?！币幻麉⑴c法律起草的專家表示。

“稅收優(yōu)惠”一詞在慈善法中出現(xiàn)了多次，但僅有“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”等寬泛的說法，具體如何享受并不清晰。

上述專家透露，慈善法最初的草案有不少關(guān)于稅收優(yōu)惠的具體內(nèi)容，但是財稅部門以稅收法定的原則向全國人大內(nèi)務(wù)司法委提出了抗議?！霸诜▽W(xué)理論上，稅收法定指的是稅收方面的問題都由法律來定，但他們的理解是稅收由稅法來定。慈善法立法過程中沒有解決的問題要依靠稅法來解決，難度可能會更大?！彼赋觥?

中國社科院社會政策研究中心副主任楊團則認為，排除個人捐贈，美國慈善組織最主要的資金來源于提供社會服務(wù)所收取的費用，普遍以成本價提供。國內(nèi)更多地把社會服務(wù)看成商業(yè)，沒有重視科教文衛(wèi)體等方面所具有的“公益”性質(zhì)?，F(xiàn)有的稅優(yōu)政策僅僅是對捐贈部分免稅，在服務(wù)方面的政策很少。

觀望慈善信托

無論是對草根公益組織，還是對大型基金會，資金渠道都十分重要。此次慈善法中的慈善信托能夠帶來穩(wěn)定、持續(xù)的現(xiàn)金流，允許保值增值，順理成章地成為了眾多公益組織眼前的“香餑餑”。

慈善信托屬于公益信托范疇，事實上，15年前的信托法就對公益信托作出了規(guī)定，但由于監(jiān)管難度頗大，各部門之間互相推諉，幾乎沒有項目經(jīng)審批落地的。新政相對明確寬松，只需受托人所在地縣級以上政府的民政部門備案。

在慈善信托的法律框架中，委托人依法將財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿、以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動。受托人能在管理過程中進行投資增值，但信托財產(chǎn)本身和增值最終都必須用于慈善目的。

慈善法9月1日正式生效后，國投泰康信托、平安信托等9家信托公司的10個慈善信托項目公布。但爭議尚存，更多機構(gòu)還在觀望。

出于資金安全的考慮，慈善信托一般用于銀行存款、購買國債等市場風(fēng)險低的金融產(chǎn)品。有信托業(yè)人士指出，這或許會導(dǎo)致資金的收益率低，難以充分發(fā)揮價值。

公益組織則盼望，能在慈善信托中扮演受托人的角色，而不是處于執(zhí)行人甚至顧問等相對疏離的位置。在一些基金會人士看來，這些信托財產(chǎn)的最終目的是開展慈善活動，而非投資理財，公益組織在這方面具有專業(yè)性，而信托公司并不擅長。在資金的保值增值方面，一些公益組織已經(jīng)積累經(jīng)驗，此外還能作為受托人，再將資產(chǎn)委托給信托公司運作。

從當前公開的10個項目看，受托人均為信托公司。實際上，在慈善法的規(guī)定中，受托人可以是信托公司，也可以是公益組織。在實踐中，由于公益組織不能在銀行開設(shè)信托專戶，面臨“有門票，沒座位”的尷尬。

更多顧慮集中在稅收優(yōu)惠的缺失，這關(guān)乎到資金委托人是否有動力參與。

當前的慈善信托項目中，公益組織往往作為合作機構(gòu)出現(xiàn)，擔任委托人的一部分或項目顧問、執(zhí)行人。作為顧問時，不經(jīng)手資金，作為項目執(zhí)行人時，經(jīng)手的資金不能作為收入，因而不能開具票據(jù)。

北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍認為，由于當前的慈善信托規(guī)則并不充分，與民事信托之間的差異不大，按照慈善法設(shè)立慈善信托，不意味著就能獲得稅收優(yōu)惠。不能既希望信托設(shè)立和監(jiān)管環(huán)節(jié)便利，又能獲得稅優(yōu)。要想獲得稅優(yōu)，還應(yīng)符合財稅部門的標準，并受到嚴格監(jiān)管，充分披露信息，達成權(quán)利和義務(wù)的對等。