摘 要 大部制改革是我國(guó)全面深化改革的重大戰(zhàn)略之一，對(duì)建立服務(wù)政府、法治政府、公共政府具有重大意義。經(jīng)過(guò)幾輪大規(guī)模的大部制改革，我國(guó)行政體制逐步從“窄職能、小口徑、多機(jī)構(gòu)”向著“廣職能、寬口徑、少機(jī)構(gòu)”的格局邁進(jìn)。然而，我國(guó)大部制改革尚存在政府職能轉(zhuǎn)變不到位、部門利益化等諸多問(wèn)題。究其原因，大部制改革沒(méi)有走法治道路是最重要的因素。推行大部制改革法治化在理論和實(shí)踐上都具有必要性，應(yīng)通過(guò)健全行政組織法體系、制定行政改革法等，促使大部制改革逐步實(shí)現(xiàn)法治化。

關(guān)鍵詞 大部制 改革 法治

作者簡(jiǎn)介：趙剛毅，南京大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.219

一、問(wèn)題的提出

改革與法治是當(dāng)今中國(guó)兩個(gè)至關(guān)重要的命題，決定了我國(guó)的發(fā)展和命運(yùn)。作為改革的一部分，行政體制改革尤為重要，而這其中的大部制改革則因聲勢(shì)浩大、影響深遠(yuǎn)更加引人注目。不管是國(guó)務(wù)院，還是地方各級(jí)政府，都已開展了多輪大部制改革，取得了很大的成績(jī)，一定程度上解決了政府內(nèi)部管理問(wèn)題，緩解了行政體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，釋放和激發(fā)了社會(huì)的活力。與此同時(shí)，大部制改革也存在一些不容忽視的問(wèn)題，阻礙了大部制改革的步伐，降低了大部制改革的成效，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷進(jìn)步。歸結(jié)起來(lái)，主要問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：

（一）改革沒(méi)有與轉(zhuǎn)變政府職能充分結(jié)合

轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的關(guān)鍵 。表面上，大部制改革的目標(biāo)是要精簡(jiǎn)政府部門，整合行政資源，提高政府工作效率。而實(shí)質(zhì)上大部制改革的核心在于轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府從“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”，解決政府越位、錯(cuò)位、缺位問(wèn)題。然而，在實(shí)際改革過(guò)程中，我們把精力過(guò)多的放在政府部門數(shù)量的減少，公務(wù)員人數(shù)的降低，并未把轉(zhuǎn)變政府職能放在首要位置，從而導(dǎo)致改革“換湯不換藥”，目的不明，陷入混亂。改革中，重審批、輕監(jiān)管，重權(quán)力、輕責(zé)任，重干預(yù)，輕服務(wù)的現(xiàn)象沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，什么都想管，什么都想做，“眉毛、胡子一起抓”，但卻什么都管不好，什么都做不好。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到如此程度的情況下，本該由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)的事務(wù)受到政府的過(guò)多干預(yù)，市場(chǎng)修補(bǔ)、調(diào)整、規(guī)范的作用得不到很好發(fā)揮，市場(chǎng)規(guī)律受到了無(wú)情破壞。有的綜合管理部門不僅出臺(tái)宏觀政策，而且參與具體事務(wù)，尤其對(duì)批錢批地批項(xiàng)目抱有濃厚興趣，熱衷于“形象工程”，討好上級(jí)部門，滿足升遷和腐敗需要。有的市場(chǎng)監(jiān)管部門只關(guān)注行政許可、行政審批事務(wù)，牢牢抓住自己的權(quán)力，但對(duì)行業(yè)發(fā)展缺乏指導(dǎo)，對(duì)企業(yè)困難視而不見，對(duì)市場(chǎng)存在問(wèn)題漠視，對(duì)群眾冷面相迎。有的監(jiān)督部門與被監(jiān)督部門形成利益共同體，面對(duì)政府部門存在貪污腐敗、失職瀆職問(wèn)題，大事化小，小事化了，不敢針鋒相對(duì)，甘于做“老好人”。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理陷入部門利益之爭(zhēng)

改革中，沒(méi)有按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的原則進(jìn)行，往往一個(gè)部門既制定政策，又具體執(zhí)行，還自我監(jiān)督，部門利益化趨勢(shì)加重。這種使一個(gè)部門身兼數(shù)職的改革方式，看似將各個(gè)部門、職能進(jìn)行了整合，減少了行政機(jī)構(gòu)數(shù)量，但實(shí)際效果卻差強(qiáng)人意。一方面，這種整合使一個(gè)部門的權(quán)力過(guò)大，將作為整體的政府權(quán)力架空，形成一個(gè)個(gè)的部門“獨(dú)立王國(guó)”，使得部門利益化和封閉化。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)” 。在外部監(jiān)督薄弱的情況下，“獨(dú)立王國(guó)”自然追逐自身利益，而非公共利益，與大部制改革的目的漸行漸遠(yuǎn)。另一方面，一個(gè)部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)于一身，三種權(quán)力屬性不同，容易相互影響。如在決策時(shí)，如果直接受到具體執(zhí)行的干擾，就可能囿于微觀事務(wù)，而無(wú)法站在宏觀的高度上科學(xué)謀劃。又如執(zhí)行時(shí)，總是想著需要領(lǐng)導(dǎo)決策，需要統(tǒng)籌謀劃，從而耽擱了最佳處理時(shí)機(jī)，行政效率受到較大影響。再如監(jiān)督權(quán)更是如此，既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，遇到問(wèn)題視而不見，甚至幫忙遮掩，根本起不到應(yīng)有作用。同時(shí)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)，存在因“一把手”改革、為“行政領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”改革的情況。沒(méi)有考慮綜合部門、專業(yè)部門的區(qū)別，將職能差異大、業(yè)務(wù)范圍完全不同的部門，生拉硬套在一起，無(wú)法形成統(tǒng)一的組織文化、工作理念，原有部門間的矛盾轉(zhuǎn)化為部門內(nèi)部矛盾，不但起不到提高工作效率的目的，反而導(dǎo)致工作的延誤。

（三）改革反反復(fù)復(fù)無(wú)法走出再循環(huán)怪圈

從改革歷史來(lái)看，國(guó)務(wù)院的大部制改革，幾乎一直陷入三個(gè)改革循環(huán)怪圈之中：“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”、“合并-分開-再合并-再分開”；“上收-下放-再上收-再下放”，到目前也沒(méi)有完全擺脫這種格局 。根據(jù)“帕金森定律”，行政組織具有天生的自我擴(kuò)張傾向和能力，而政府規(guī)模的不斷擴(kuò)張和膨脹引發(fā)了諸多“官僚系統(tǒng)病癥”，在經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)上，這種難解之題被形象地描述為專業(yè)分工頭重腳輕的倒金字塔模型-彼德金字塔，即組織的無(wú)限膨脹必然會(huì)使這種模型最終無(wú)法支撐而崩潰 。盡管自大部制改革以來(lái)，國(guó)務(wù)院工作部門一直在減少，但在一些部門中仍然存在上述的三個(gè)反復(fù)，地方大部制改革情況更是如此，以至于很多體制內(nèi)外的人將政府機(jī)構(gòu)改革笑稱為“合久必分，分久必合”。一屆政府一個(gè)思路，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一種做法。很多地方黨委、地方政府的“一把手”可以左右改革的方向，沒(méi)有經(jīng)過(guò)深入調(diào)查研究，沒(méi)有經(jīng)過(guò)集體討論審議，將自己的個(gè)人想法強(qiáng)壓在改革上，想讓哪個(gè)部門“生”就“生”，想讓哪個(gè)部門“死”就“死”，與我國(guó)全面推進(jìn)依法行政的策略完全背離，也很難保證領(lǐng)導(dǎo)干部的想法不夾雜私利。同時(shí)，大部制改革中，精簡(jiǎn)歸并部門是常態(tài)，在這過(guò)程中必然會(huì)觸動(dòng)一些人的私人利益，尤其在“大吞小”、“強(qiáng)并弱”的改革中，“小”和“弱”的部門人員并入“大”和“強(qiáng)”的部門，改變了以前形成的既得利益和可期待利益格局，使他們?cè)谛碌牟块T中失去晉升機(jī)會(huì)和部分利益，造成這些人抱成利益團(tuán)體，抵制大部制改革，甚至以自己的力量改變改革，使改革重新回到原有狀態(tài)或者對(duì)自己有利的狀態(tài)。

（四）缺少民主參與難以凝聚各方的共識(shí)

按照以往的觀念，大部制改革的決策者是黨委，改革的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)，改革的受眾是行政人員，不需要社會(huì)、企業(yè)、公眾的參與。然而，實(shí)質(zhì)上，大部制改革是權(quán)力和權(quán)利、利益和地位的重新調(diào)整和分配，這種分配不僅是在行政機(jī)關(guān)之間、行政人員之間進(jìn)行，也在行政機(jī)關(guān)和社會(huì)、企業(yè)、公眾之間進(jìn)行，從行政機(jī)關(guān)傳導(dǎo)、充溢、擴(kuò)散到整個(gè)社會(huì)。當(dāng)下行政體制改革的基點(diǎn)就是政民關(guān)系科學(xué)調(diào)整和合理定位，改革所涉及到的政府職能轉(zhuǎn)變、行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、行政權(quán)力的配置與運(yùn)行等，絕不僅僅是行政系統(tǒng)內(nèi)部的事情，直接關(guān)系到公民等一方利益的變動(dòng)，會(huì)對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，公民等一方理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)是行政體制改革中的重要參與主體，并分享因行政改革所造就的公共福祉 。隨著我國(guó)人民整體素質(zhì)的提高，公眾的參政意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，表現(xiàn)出了獨(dú)立主體地位和公共精神，而這種覺(jué)醒如果一味被壓制，等到爆發(fā)將帶來(lái)極大的社會(huì)不穩(wěn)定。如“福建廈門反對(duì)PX項(xiàng)目事件”、“江蘇啟東反對(duì)污水排海工程事件”，正是因?yàn)檎疀Q策的不透明、不民主、不尊重群眾意見，導(dǎo)致大規(guī)模的游行示威和矛盾沖突，造成了極大的負(fù)面影響?，F(xiàn)實(shí)中，歷次國(guó)務(wù)院、地方政府的大部制改革，都存在封閉化的問(wèn)題，政府始終扮演制度設(shè)計(jì)者、資源調(diào)動(dòng)者、改革推動(dòng)者、利益調(diào)節(jié)者等多重角色，既是改革領(lǐng)導(dǎo)者，又是改革對(duì)象。觀察深圳“委-局-辦”式大部制改革、順德“黨政合一”式大部制改革，二者有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是行動(dòng)特別快，效率特別高，但這背后隱藏就是極度缺乏民主參與。在方案擬定階段市民很少知情，甚至一些與人事制度聯(lián)系不緊密的部門和該部門領(lǐng)導(dǎo)，也是只知其事，不知內(nèi)容。改革過(guò)程也是要求不爭(zhēng)論、不議論，嚴(yán)守紀(jì)律，堅(jiān)決服從，最終導(dǎo)致改革成為政府自導(dǎo)自演的獨(dú)角戲。

（五）政府原有問(wèn)題和改革后的新問(wèn)題凸顯

一方面，政府原有存在的問(wèn)題沒(méi)有得到切實(shí)解決，在局部地區(qū)、局部領(lǐng)域甚至有嚴(yán)重化的趨勢(shì)。如廣西玉林65歲老人，為了建一個(gè)專業(yè)花木市場(chǎng)，在10多個(gè)部門之間來(lái)回奔波，整整跑了86次才辦完手續(xù)。又如“證明你媽是你媽”、“證明你是你”、“證明老人還活著”的奇葩事件。有人統(tǒng)計(jì)，中國(guó)人一生要辦103個(gè)證，出生證明、就學(xué)證明、工作證明、死亡證明等等。這些都是政府部門審批過(guò)多、推諉扯皮、效率低下的體現(xiàn)。再如互聯(lián)網(wǎng)充斥假冒偽劣產(chǎn)品，網(wǎng)絡(luò)違法犯罪猖獗，但政府部門視而不見，以各種理由推脫責(zé)任，以至于形成網(wǎng)絡(luò)上違法是常態(tài)、不違法是特殊的局面，顯示出政府的執(zhí)法不力。還如在土地拍賣過(guò)程中，進(jìn)行私下交易，貪污腐敗，中飽私囊，導(dǎo)致房?jī)r(jià)不斷上漲，給人民群眾帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。另一方面，由于一些地方大部制改革設(shè)計(jì)有缺陷，推進(jìn)過(guò)程安排不周，導(dǎo)致一些新問(wèn)題出現(xiàn)。如在工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門的整合中，三個(gè)部門原來(lái)都有各自的執(zhí)法程序，現(xiàn)在變?yōu)橐粋€(gè)部門，還必須遵守上位法規(guī)定，難以統(tǒng)一執(zhí)法程序，造成一個(gè)部門三種執(zhí)法程序，三套執(zhí)法文書的情況。不單讓部門內(nèi)的執(zhí)法人員無(wú)所適從，更讓行政相對(duì)人感覺(jué)到混亂。又如公務(wù)員的積極性問(wèn)題，大部制改革必然會(huì)使領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少，公務(wù)員的晉升渠道收窄，一定程度上挫傷了干部隊(duì)伍士氣。再如權(quán)責(zé)匹配性問(wèn)題，現(xiàn)在明顯形成一種趨勢(shì)，就是“官越大、權(quán)越大、責(zé)任越小”、“官越小、權(quán)越小、責(zé)任越大”，尤其對(duì)于基層公務(wù)員來(lái)說(shuō)，所有責(zé)任都?jí)涸谒麄兩砩?，但事情的決定權(quán)又不在他們身上，權(quán)力很小，但責(zé)任卻無(wú)邊界。

二、大部制改革法治化的必要性分析

西方發(fā)達(dá)國(guó)家大都為大部門體制，聯(lián)邦或中央政府部門原則不超過(guò)20個(gè)，實(shí)行大部制儼然成為當(dāng)代政府改革的國(guó)際化流行趨勢(shì)。根據(jù)較新統(tǒng)計(jì)，聯(lián)邦或中央政府部門的數(shù)量，美國(guó)15個(gè)，英國(guó)18個(gè)，法國(guó)16個(gè)，德國(guó)14個(gè)，澳大利亞18個(gè)，日本12個(gè)，新加坡15個(gè)，韓國(guó)18個(gè) 。發(fā)達(dá)國(guó)家大部門改革的理論基礎(chǔ)較為深厚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，對(duì)我國(guó)的大部制改革具有重要的借鑒作用。尤其是其中的代表英國(guó)、美國(guó)和日本，在大部制改革中特別注重法律的約束和保障，為我國(guó)完善大部制改革提供了良好參考。如1963年，英國(guó)為了組建新的大部-國(guó)防部，通過(guò)了《國(guó)防職能轉(zhuǎn)移法》。1939年，美國(guó)通過(guò)《行政機(jī)構(gòu)改革法》，規(guī)定大的機(jī)構(gòu)改革，都需先對(duì)該法進(jìn)行修訂，然后制定具體改革計(jì)劃，送交議會(huì)審核，通過(guò)后方可實(shí)施。1998年，日本國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《中央省廳改革基本法》，隨后相繼制定了《中央各省廳設(shè)置法》、包括17部法律的中央省廳改革關(guān)聯(lián)法、包括61部法律的省廳改革施行關(guān)聯(lián)法。在我國(guó)，大部制改革與推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略同處于全面深化改革的“總盤子”，兩者存在辯證統(tǒng)一關(guān)系，大部制改革需要法律約束和保障，取保改革方向的正確性，依法治國(guó)需要大部制改革觸動(dòng)法律的修訂，形成完備的法律體系，促進(jìn)大部制改革法治化具有必要性。

（一）大部制改革與法治建設(shè)高度關(guān)聯(lián)互相促進(jìn)

首先，大部制改革與憲政高度契合。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府，改革是以有限政府為模式，以人本精神為理念，以行政法治為準(zhǔn)則，以民主參與為保障，這與憲政所包含的控權(quán)、人權(quán)、法治、民主在外在形式、價(jià)值追求、制度保障、建設(shè)途徑上具有內(nèi)在的契合性 。大部制改革旨在規(guī)范政府職權(quán)，提高工作效率，其目的顯然是為了更好的為人民服務(wù)，保障公民的權(quán)利，維護(hù)公民的利益，使人民群眾得到實(shí)惠，這與憲政控權(quán)、人權(quán)的理念一致。其次，大部制改革與行政法治建設(shè)內(nèi)容高度相似。有學(xué)者甚至認(rèn)為，行政體制改革是行政法治的重要組織部分 。大部制改革是要根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求，建立一套包括政府職能定位、政府權(quán)力邊界、政府內(nèi)部體制、機(jī)制的完善的行政實(shí)體制度。深度理解的話，這些都可以歸結(jié)為對(duì)權(quán)力和權(quán)利的界定、規(guī)范、控制和保障等行政法治的內(nèi)容。最后，大部制改革、推進(jìn)依法治國(guó)都是全面深化改革的內(nèi)容。在全面深化改革的總體戰(zhàn)略中，二者都是其中一份子。不可否認(rèn)，改革與法律之間存在緊張關(guān)系，改革意味著打破傳統(tǒng)，構(gòu)建新的格局，因此對(duì)崇尚規(guī)范化的法律精神形成沖擊，甚至觸碰到現(xiàn)有的法律規(guī)定。但是如果從動(dòng)態(tài)的法治角度理解，法律制度與改革一樣，都在淘汰不符合社會(huì)現(xiàn)狀、不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原有成分，他們推陳出新的過(guò)程具有同步性。

（二）大部制改革法治化是推進(jìn)依法治國(guó)的必然選擇

2014年黨的十八屆四中全會(huì)，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略進(jìn)行了部署，認(rèn)為依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安 。如此評(píng)判和部署，將依法治國(guó)提升到前所未有的高度，是對(duì)法治的一種充分肯定，塑造了法治在中國(guó)所處的重要地位。全面推進(jìn)依法治國(guó)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，猶如國(guó)家治理領(lǐng)域的一場(chǎng)革命，必須給予長(zhǎng)期奮斗，才能取得成功。在這個(gè)系統(tǒng)工程之中，包括完善以憲法為核心的法律體系、推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府、保證公正司法提高司法公信力、增強(qiáng)全民法治觀念推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)、加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)等等內(nèi)容。其中，依法行政的重要性不言而喻，政府作為社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)起到表率作用，在對(duì)重大事務(wù)作出決策、貫徹執(zhí)行以及監(jiān)督評(píng)價(jià)的過(guò)程中，要始終沿著法治道路進(jìn)行，而不能脫離法治軌道走歪路、走錯(cuò)路，走“人治”的回頭路。法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，對(duì)于大部制改革而言，要求在法律授權(quán)的范圍內(nèi)啟動(dòng)改革，按照法律規(guī)定的程序?qū)嵤└母?，利用法律的?qiáng)制力保障改革，借助法律的規(guī)范作用鞏固改革。

（三）法治化是解決大部制改革現(xiàn)有問(wèn)題的最佳途徑

前述我國(guó)大部制改革存在的主要問(wèn)題，都可以通過(guò)法治化的方式解決，而且這種解決方式也是成本最低、收益最高的一種上佳之道。一是通過(guò)制定法律轉(zhuǎn)變政府職能。政府權(quán)力與個(gè)人權(quán)利最大不同的是，個(gè)人的權(quán)利是天然享有的，按照西方經(jīng)典的說(shuō)法即“天賦人權(quán)”。與之相反的是，政府的權(quán)力來(lái)源于人民，來(lái)源于人民權(quán)利的讓渡。而這樣的讓渡在現(xiàn)代國(guó)家?guī)缀醵际且苑傻男问襟w現(xiàn)出來(lái)，只有得到法律的授權(quán)，政府才能開展各項(xiàng)活動(dòng)。因此，轉(zhuǎn)變政府職能還是要從法律開始入手，通過(guò)修法將可以由市場(chǎng)規(guī)律調(diào)節(jié)和社會(huì)自行管理的事務(wù)從法條中清除出去。二是以行政組織法科學(xué)設(shè)置部門防止部門利益化。發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是日本的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，建立一套系統(tǒng)的行政組織法體系，明確政府部門性質(zhì)，定位政府部門職能，科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，控制和限定政府權(quán)限，規(guī)定政府部門編制，是大部制改革順利推進(jìn)的重要保障。三是及時(shí)將改革成果上升為法律固化大部制成果。對(duì)國(guó)務(wù)院大部制改革和地方大部制改革的成果和經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)總結(jié)提煉，已經(jīng)成熟的要制定相應(yīng)的法律予以固化，還未成熟的應(yīng)繼續(xù)探索，既要保持改革的靈活性，又要保持改革一定的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，防止陷入再膨脹的怪圈。四是制定行政改革程序制度保障改革的民主化?！罢x不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”，我們應(yīng)當(dāng)追求大部制的改革目標(biāo)，同時(shí)也應(yīng)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和否決權(quán)，以此才能凝聚各方的共識(shí)和智慧，促使改革的科學(xué)發(fā)展。制定行政改革程序制度，保障公眾參與改革的權(quán)利，確保程序公正，才能讓公眾切身體會(huì)到改革的好處，才能為順利推行大部制改革奠定牢固基礎(chǔ)。五是通過(guò)法律強(qiáng)制力保障改革的落實(shí)，促進(jìn)原來(lái)政府部門效率低下、審批過(guò)多、推諉扯皮、執(zhí)法不力等問(wèn)題的解決。同時(shí)對(duì)改革出現(xiàn)的上位法沖突、公務(wù)員積極性、權(quán)責(zé)匹配性等問(wèn)題，都以制度化形式回應(yīng)，不斷深化改革的內(nèi)容。

三、大部制改革法治化的具體路徑

在確立大部制改革法治化方向的基礎(chǔ)上，更為很重要的是大部制改革法治化的實(shí)施。具體路徑上，應(yīng)通過(guò)在行政組織、行政改革、行政程序、監(jiān)督評(píng)價(jià)以及配套改革領(lǐng)域中，制定法律、修訂法律、完善法律的形式，為大部制改革、為行政體制改革打造系統(tǒng)的法律保障體系。

（一）建立健全行政組織法體系

“回顧改革開放以來(lái)的歷次機(jī)構(gòu)改革，最大的問(wèn)題在于不重視組織法的作用，沒(méi)有實(shí)行以法定機(jī)構(gòu)、依法定編制” 。大部制改革存在的問(wèn)題與我國(guó)行政組織法體系的極度落后有著直接關(guān)系。目前，我國(guó)行政組織法體系主要包括《國(guó)務(wù)院組織法》、《中國(guó)人民銀行法》、《審計(jì)法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。作為具有引領(lǐng)意義的《國(guó)務(wù)院組織法》，僅有11條規(guī)定，有關(guān)國(guó)務(wù)院組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題的更是只有4條，已經(jīng)成為國(guó)務(wù)院組成部門的中國(guó)人民銀行和審計(jì)署，甚至在條文中沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)。該法自1982年12月頒布施行以來(lái)從未修訂過(guò)，與行政管理體制現(xiàn)狀嚴(yán)重脫節(jié)，早已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。在國(guó)務(wù)院各部門層面，也僅僅只有中國(guó)人民銀行、審計(jì)署的部門職權(quán)由法律規(guī)定，除此之外其他部門的職責(zé)、權(quán)限、編制、工作任務(wù)、內(nèi)外部關(guān)系處于法律空白?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》倒是一直在不斷修訂完善，最新一次修訂時(shí)間為2015年8月。但我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，地區(qū)之間的差異較大，一部統(tǒng)一的地方組織法一味強(qiáng)調(diào)全國(guó)的一致，卻忽視了地方的特點(diǎn)，在實(shí)施過(guò)程中可能遇到很多問(wèn)題。大部制改革的基本內(nèi)容是對(duì)行政組織的組織機(jī)構(gòu)、職能配置、人員編制、運(yùn)行機(jī)制等方面的調(diào)整和完善，而這些正是行政組織法調(diào)整和規(guī)范的對(duì)象。實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院、各級(jí)地方政府的大部制改革，主要是通過(guò)制定“三定方案”來(lái)推行，但“三定方案”既不是人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律，又不是國(guó)務(wù)院和地方政府制定的行政法規(guī)、地方政府規(guī)章，其性質(zhì)和效力與法律法規(guī)有較大差距，不具有法律的強(qiáng)制性和約束性，很容易讓人對(duì)改革的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。建議從三個(gè)層次構(gòu)建一個(gè)完善的行政組織法體系：一是制定《行政組織基本法》，從整體上規(guī)定行政組織法的基本原則、行政組織形態(tài)、行政主體制度、行政組織程序、違法責(zé)任等基本問(wèn)題。二是充實(shí)《國(guó)務(wù)院組織法》內(nèi)容，制定國(guó)務(wù)院各組成部門、特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)的組織條例，規(guī)定各部委的職能、權(quán)限、關(guān)系。三是將《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》分立為《地方各級(jí)人民大表大會(huì)組織基本法》、《地方各級(jí)人民政府組織基本法》，并由各地結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，制定本地區(qū)的人民代表大會(huì)組織法和人民政府組織法。

（二）制定行政改革法

從西方國(guó)家大部制改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制定行政改革法，對(duì)行政體制改革的動(dòng)議，改革方案的起草，方案的征詢意見，方案的審議通過(guò)，改革的貫徹執(zhí)行，改革運(yùn)行情況評(píng)估，改革結(jié)果制度化進(jìn)行整體規(guī)范，將會(huì)對(duì)大部制改革推行具有強(qiáng)有力的保障作用。如美國(guó)的行政機(jī)構(gòu)改革法，每次行政改革，美國(guó)國(guó)會(huì)都會(huì)先修訂行政機(jī)構(gòu)改革法，確定改革目的，由總統(tǒng)牽頭制定改革計(jì)劃。該法對(duì)美國(guó)行政組織的編成制度有很重要的作用，通過(guò)這種方式，使得其改革計(jì)劃既具有彈性，又不超越憲法原則 。反觀我國(guó)，歷次國(guó)務(wù)院大部制改革，僅由全國(guó)大人通過(guò)一個(gè)決定，該決定不是法律，也不是行政法規(guī)，只是全國(guó)人大批準(zhǔn)的具有法律效力的規(guī)范性文件，只對(duì)一次改革發(fā)生效力，無(wú)法起到長(zhǎng)期性、普遍性和根本性的規(guī)范作用。地方政府大部制改革更是拋開了地方人大，僅僅憑借地方黨委、地方政府的一紙決定，經(jīng)過(guò)上級(jí)政府批準(zhǔn)即開始推行，而在推行過(guò)程中也是完全依賴“三定方案”。制定行政改革法，規(guī)范改革的啟動(dòng)、運(yùn)行和監(jiān)督，將會(huì)確保改革沿著法治路徑進(jìn)行。

（三）制定行政程序法

程序價(jià)值意義非凡，大部制改革依程序進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)按程序辦事，讓公眾以看得見、摸得著的方式感受大部制改革的公平、公正和正義，讓人民群眾從大部制改革之處受益，是對(duì)大部制改革的根本要求。西方發(fā)達(dá)國(guó)家歷來(lái)崇尚程序的公正性，“按照德國(guó)社會(huì)學(xué)家盧曼的說(shuō)法，在西方舊的身份共同體關(guān)系解體與資本主義新秩序確立這一歷史過(guò)程中，有兩項(xiàng)制度起到了神奇的作用，一個(gè)是社會(huì)或者私法領(lǐng)域里的契約，另一個(gè)是國(guó)家或公法領(lǐng)域里的程序” 。比較典型的例子是美國(guó)的“辛普森殺妻案”，由于辦案程序瑕疵，導(dǎo)致警方收集的很多證據(jù)被排除，最后按照“疑罪從無(wú)”的原則宣布辛普森罪名不成立。雖然美國(guó)大部分民眾都認(rèn)為辛普森是殺人者無(wú)疑，但仍然比較一致的認(rèn)為應(yīng)該如此判決，充分體現(xiàn)了美國(guó)人對(duì)程序公正的尊重。目前我國(guó)在行政領(lǐng)域的程序規(guī)定，散落在《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等多部法律之中，還沒(méi)有形成系統(tǒng)性的法律文件，需要制定統(tǒng)一的行政程序法。對(duì)大部制改革而言，程序具有極其重要的作用，不僅可以提高改革決策的科學(xué)化和民主化水平，也會(huì)使決策更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，增加改革措施的合理性和可行性。

（四）建立監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度

法治離不開監(jiān)督，監(jiān)督更需要法治化，將大部制改革置于規(guī)范化的監(jiān)督體系之下，才有可能防止改革走樣和變形，才有可能杜絕權(quán)力交換和權(quán)錢交易。我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)督體系，包括執(zhí)政黨黨紀(jì)監(jiān)督、人大權(quán)力監(jiān)督、政府行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等各種監(jiān)督形式。按理說(shuō)，如此多的監(jiān)督可以約束行政機(jī)關(guān)，但事實(shí)上，監(jiān)督不在多而在精，在于是否有效、有力。在這之中，監(jiān)督缺乏法律規(guī)范和支持，使得監(jiān)督往往流于形式，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。讓監(jiān)督制度化，尤其在人大、政府、司法的法定監(jiān)督上，賦予更大的權(quán)力，設(shè)計(jì)更加獨(dú)立的監(jiān)督部門和運(yùn)行機(jī)制，規(guī)定并落實(shí)監(jiān)督不力的法律責(zé)任，提高監(jiān)督的工作效能，是解決監(jiān)督乏力的有效途徑。在國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府的大部制改革中，要讓人大以改革主體的身份出現(xiàn)，成為改革最有力的監(jiān)督者。對(duì)大部制改革的總結(jié)和評(píng)價(jià)同樣重要，關(guān)乎大部制改革的成果是否能得到鞏固，關(guān)乎大部制改革的失敗風(fēng)險(xiǎn)能否控制到最低，關(guān)乎大部制改革的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊窕菁叭珖?guó)。美國(guó)20世紀(jì)90年代制定的《政府績(jī)效與成果法》，對(duì)美國(guó)大部制改革起到了良好的約束和保障作用，值得我們借鑒。

（五）配套改革制度化

大部制改革不是“獨(dú)行俠”，能否取得成功依賴于與之相關(guān)的一些列改革的進(jìn)展。在大部制改革法治化的同時(shí)，將其他配套改革納入法治化道路，對(duì)大部制改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略有著重大意義。首先，大部制改革不可能回避中央與地方政府關(guān)系的改革。從目前我國(guó)實(shí)際來(lái)看，中央權(quán)力過(guò)于集中，地方權(quán)力過(guò)于弱小。理順中央與地方關(guān)系，科學(xué)劃分二者事權(quán)和財(cái)權(quán)，確立規(guī)范的利益和激勵(lì)機(jī)制勢(shì)在必行，而這就要求修改和完善《憲法》，以此為依據(jù)調(diào)整中央和地方權(quán)限。其次是事業(yè)單位和公共組織改革的制度化。大部制改革要求轉(zhuǎn)變政府職能，將權(quán)力讓渡給社會(huì)，但完全由市場(chǎng)、企業(yè)或者個(gè)人承接這些權(quán)力，顯然也不可能，而且需要時(shí)間。在這期間，事業(yè)單位和公共組織具備天然的優(yōu)勢(shì)，完全可以發(fā)揮應(yīng)有的作用。為了保證承接過(guò)程的規(guī)范化，維護(hù)良好的改革秩序，用法律確立事業(yè)單位、公共組織地位，明確這些機(jī)構(gòu)承接行政職能的規(guī)則，將使大部制改革提速。再次是與大部制改革直接關(guān)聯(lián)改革的制度化。因?yàn)榇蟛恐聘母锼鶐?lái)的公務(wù)員積極性不強(qiáng)等問(wèn)題，需要從完善公務(wù)員法、保障公務(wù)員權(quán)利入手解決。如建立公務(wù)員工資待遇與社會(huì)平均工資待遇增長(zhǎng)速度、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）掛鉤的制度，又如拓寬公務(wù)員的晉升渠道，完善公務(wù)員分類改革制度等等。最后是電子政務(wù)和預(yù)算決算制度化。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等新概念，促使政府管理必須跟上新形勢(shì)。在外部層面，要大力推行政務(wù)信息公開，探索全流程網(wǎng)上辦事，實(shí)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、監(jiān)管信息、處罰信息、信用信息、政務(wù)動(dòng)態(tài)信息的網(wǎng)上公示，為企業(yè)和個(gè)人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在內(nèi)部層面，數(shù)據(jù)共享，信息互通，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的合作，形成整體性政府格局，破除部門利益，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”。同時(shí)，我們看到，西方發(fā)達(dá)國(guó)家之所以能有效控制人員編制，防止部門不斷膨脹，其最有效的手段就是實(shí)行預(yù)算、決算嚴(yán)格審批制度，由國(guó)會(huì)對(duì)政府的預(yù)算進(jìn)行總體把握。我們亦需要加強(qiáng)此方面的制度化建設(shè)。

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