趙玉梅

【摘 要】近年來，全國各級政府對地方債務(wù)都陸續(xù)出臺相關(guān)強化政府債務(wù)管理的政策和執(zhí)行文件。政府債務(wù)資金的合理使用對公共設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)民生性項目的發(fā)展起到了保駕護(hù)航的作用，有利于推動國民民生改善和社會事業(yè)持續(xù)發(fā)展。但在隨著地方政府債務(wù)的不斷擴(kuò)大，由于地方政府財政體制不完善、地方政府融資機(jī)制阻滯、債務(wù)風(fēng)險監(jiān)督管理弱化、政府缺乏有效的績效考核等因素的存在，導(dǎo)致地方政府所面臨的債務(wù)風(fēng)險也越來越大，且呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢。鑒于此，本文結(jié)合河北省地方債務(wù)風(fēng)險管理發(fā)展的現(xiàn)狀，分析其存在的問題，進(jìn)而提出從健全債務(wù)風(fēng)險總量控制管理、完善債務(wù)全過程監(jiān)督管理和預(yù)警管理機(jī)制的建設(shè)、實施有效的績效管理等方面以提升地方政府債務(wù)風(fēng)險管理水平和質(zhì)量的對策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府;債務(wù)風(fēng)險;債務(wù)風(fēng)險管理

一、河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的現(xiàn)狀分析

地方債務(wù)規(guī)模方面。從“存量”和“流量”兩個角度看，河北省2015年年末地方政府債務(wù)限額為5888億元，預(yù)計政府債務(wù)率為81.62%，債務(wù)風(fēng)險總體可控。在《河北省財政廳關(guān)于2015年末河北省政府債務(wù)限額的報告》中指出，一般債務(wù)4493.6億元，專項債務(wù)1394.4億元。這5888億元政府債務(wù)限額的構(gòu)成包括截至2014年底存量政府債務(wù)余額和2015年新增債余額。河北省2014年末政府債務(wù)（即審計口徑中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)）余額5653億元，比2013年6月末審計數(shù)量增加1690.71億元，增長42.7%;政府或有債務(wù)4269.16億元，比2013年6月末審計數(shù)增加716.69億元，增長20.2%，其中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)1112.57億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)3156.59億元。2016年新增地方政府債務(wù)限額538億元，其中一般債務(wù)235億元，省級擬使用62億元，轉(zhuǎn)貸市、縣（市）170.7億元，其余2.3億元為外債轉(zhuǎn)貸;新增專項債務(wù)限額303億元，擬全部轉(zhuǎn)貸市、縣（市），通過發(fā)行地方政府債券方式舉借。

地方政府債務(wù)風(fēng)險方面。河北省地方債務(wù)風(fēng)險的種類主要有總量風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險、政策性風(fēng)險、信用風(fēng)險等。總量風(fēng)險的形成是河北省地方政府債務(wù)總量過于龐大，超出自身的清償能力而造成的資金回收率低，還款能力明顯不足等可能造成的損失。河北省近三年的平均總債務(wù)率仍在80%以上，總量風(fēng)險不容忽視。結(jié)構(gòu)風(fēng)險主要表現(xiàn)為河北省地方政府在舉債過程中的債權(quán)人的單位范圍過于煩雜，業(yè)務(wù)關(guān)系和角色定位不明確等導(dǎo)致所形成的債務(wù)關(guān)系具有一定的復(fù)雜性，如在債務(wù)關(guān)系中政府不僅是債務(wù)人，還是債務(wù)的擔(dān)保人、主要連帶責(zé)任人等角色也同樣存在。政策性風(fēng)險表現(xiàn)較為突出，在河北省融資平臺建設(shè)主體中，事業(yè)和機(jī)關(guān)單位貸款占其50%以上，而企業(yè)法人單位則不足一半，且大多是具有政府控股或者背景的單位，使得在融資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不均衡，存在很大的風(fēng)險。

地方債務(wù)政策方面。近年來，河北省先后陸續(xù)出臺了一系列地方政府債務(wù)風(fēng)險的管理辦法，為保障省內(nèi)各級地方政府債務(wù)資金的有效使用和降低風(fēng)險起到至關(guān)重要的作用。如在2011年河北省政府出臺《河北省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河北省政府性債務(wù)審計工作方案的通知》，、2013年《河北省人民政府關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的意見（試行）》，隨后在2014年又出臺了《河北省政府性債務(wù)風(fēng)險管控工作方案》，該《方案》的實施，將有助于解決地方政府債務(wù)融資平臺中公司貸款誰來貸、如何還、怎么管的問題。2015年，財政部實施了存量政府債務(wù)置換政策，安排河北省1185億元置換債券，有效緩釋了存量政府債務(wù)風(fēng)險。在2016年2月河北省成功定向發(fā)行2016年第一批省政府債券350億元，初步估算每年可節(jié)約地方政府融資成本13.4億元，有一般債券和專項債券兩種。一般債券230億元，其中3年期46億元、5年期69億元、7年期69億元、10年期46億元;專項債券120億元，其中3年期36億元、5年期36億元、7年期48億元。以上債券全部為置換債券，將用于置換市縣政府2016年及以后年度到期或逾期的存量債務(wù)。

地方債務(wù)風(fēng)險管理方面。在政府方面的管理措施是先后制定和實施了關(guān)于河北省地方政府債務(wù)總體和存量調(diào)控措施外，河北省財政廳成立省債務(wù)辦，專門負(fù)責(zé)管理政府性債務(wù)問題;與此同時，河北省內(nèi)銀行管理地方政府債務(wù)風(fēng)險管控也采取一系列措施主要有：一是銀行需要加強與各級政府的溝通配合，積極參與和支持直接融資，穩(wěn)妥推進(jìn)地方債置換銀行貸款;二是需要不斷創(chuàng)新改進(jìn)方式方法，拓展代銷債券、融資顧問、融智服務(wù)等銀政合作領(lǐng)域;三是密切跟蹤平臺清理規(guī)范進(jìn)程，防范因破產(chǎn)、重組、并購而懸空銀行債權(quán)的風(fēng)險;四是及時獲取總債務(wù)率超過100%的政府名單、債務(wù)風(fēng)險等級評估結(jié)果等相關(guān)信息，科學(xué)制定風(fēng)險防范預(yù)案、合理調(diào)控貸款投向等。另外河北專員辦采取四措，如依托信息平臺，夯實政府債務(wù)監(jiān)管信息基礎(chǔ);完善聯(lián)動機(jī)制，建立重點風(fēng)險事項監(jiān)管體系;強化實地督導(dǎo)，開展典型地區(qū)債務(wù)風(fēng)險警示;發(fā)揮協(xié)調(diào)職能，深化地方債務(wù)監(jiān)管政策研究等數(shù)項措施并舉，大大強化了河北省地方政府債務(wù)的監(jiān)管水平。

二、河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險管理中存在的問題

河北省政府采取一系列措施加大對債務(wù)風(fēng)險的管理，取得可喜的成績;但也存在一些不可忽視的問題，如債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制不健全、債務(wù)績效評價管理水平不高、部分債務(wù)職責(zé)不明等問題。具體如下：

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警意識嚴(yán)重不足

目前河北省地方政府債務(wù)資金的主要來源于省內(nèi)金融機(jī)構(gòu)。結(jié)構(gòu)單一，也正因為如此，以政府為主題的借貸款項更容易獲得，信用上似乎更有保障。所以作為地方政府，當(dāng)財政收支凈額不足以滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要時，馬上就想到借貸，只是為了應(yīng)付眼前的難關(guān)和短期的政績需要，忽視借貸本身和今后償還的風(fēng)險，所以在基層政府中政府舉債的風(fēng)險意識淡薄、對風(fēng)險預(yù)警的意識更是避而不談。如一些政府官員在位時的政績工程，不顧縣市自身的財力狀況，大舉向金融機(jī)構(gòu)借貸，導(dǎo)致政府債務(wù)總量嚴(yán)重超出其償還能力，形成久決而未決的長期債務(wù)，極大地增加了其信用風(fēng)險。這種由于債務(wù)風(fēng)險意識和風(fēng)險預(yù)警意識的嚴(yán)重不足而造成的不良影響，極大地?fù)p害了國家和百姓的切身利益，所以完善基層政府融資平臺建設(shè)和預(yù)警機(jī)制的管理具有重要的現(xiàn)實意義。

（二）地方政府債務(wù)績效管理體制缺失

在《河北省政府性債務(wù)風(fēng)險管控工作方案》中，雖然對省財政廳、省發(fā)改委、省交通廳、省教育廳等各部門進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險管控進(jìn)行職責(zé)分工（見表1），但是對其職責(zé)分工的連續(xù)性、系統(tǒng)性和成效性并沒有做出更多的詳細(xì)說明，這不僅給實際工作帶來一定的空洞，而且還會在一定程度上形成各個部門之間的協(xié)調(diào)溝通障礙。為此建立健全地方政府債務(wù)績效管理體制是政府債務(wù)風(fēng)險管理工作的當(dāng)務(wù)之急，有規(guī)劃、有做法、有執(zhí)行、有成效才是政府債務(wù)風(fēng)險管理的核心。目前河北省政府債務(wù)資金的主要用途是投向基建、教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保等公共事業(yè)中來，而這些項目又是一項長期持久性的工作，為此對政府債務(wù)資金的規(guī)劃更是關(guān)鍵，在有限的政府借貸行為中，如何引導(dǎo)更多的民間資本投入到持久健康的公共事業(yè)中來等等，都需要政府對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行全面的績效管理。

資料來源：河北省人民政府辦公廳.河北省政府性債務(wù)風(fēng)險管控工作方案.2014.

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險缺乏長效監(jiān)督機(jī)制管理

在政府債務(wù)行為中，政府作為債務(wù)人、擔(dān)保人等角色進(jìn)入市場，但是市場中的很多行為不可避免地受到政府不同程度的影響和牽制。政府在市場中的優(yōu)勢顯而易見，這種“官本位”的思想在市場經(jīng)濟(jì)中仍舊占據(jù)主流思想。在市場中的債務(wù)資金來源和債務(wù)資金的使用去向更多地是短期的政府工程，對其資金使用的成效、持久性的收益范圍、債務(wù)資金的現(xiàn)金流健康性等問題往往都擱淺或者放置在其次的位置上。債務(wù)資金的無效使用、過度利用、無意義的形象工程項目的擱淺等都已經(jīng)使河北省的投資環(huán)境受到嚴(yán)重干擾。為此，地方政府債務(wù)風(fēng)險長效監(jiān)督機(jī)制的完善是非常重要的持久任務(wù)之一。不僅要繼續(xù)抓緊地方政府債務(wù)的監(jiān)管體系建設(shè)，強化本級人大、上級政府、社會公眾、市場、財政部駐各地的專員辦對地方政府債務(wù)的監(jiān)督和加大對違規(guī)舉債和債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控的力度，還要使這種監(jiān)督長久化、常態(tài)化。

（四）地方政府債務(wù)風(fēng)險信息披露不充分

河北省地方政府債務(wù)信息紕漏的信息和平臺遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，目前來看，公開發(fā)布其相關(guān)信息的載體主要有河北省政府網(wǎng)、河北省財政廳網(wǎng)等官方網(wǎng)站，對于地方政府債務(wù)的形成、構(gòu)成、資金使用、成效及評估等內(nèi)容發(fā)布的信息存在不及時、不連續(xù)、更新速度太慢、內(nèi)容過于簡單、信息溝通不順暢等問題，主要依賴于各個地方政府部門的財政收支報表來反映地方政府債務(wù)情況，關(guān)于地方政府債務(wù)的信息披露不充分，有的甚至還存在不披露的情況，這些都嚴(yán)重影響地方債務(wù)信息披露的質(zhì)量和績效評價的可靠性。國家財政部在2016年1月下發(fā)《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》中指出：地方財政部門應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開和債券市場監(jiān)管有關(guān)規(guī)定，切實做好披露工作，包括：披露本地區(qū)財政收支狀況時，地方政府應(yīng)按照地方政府本級、全轄口徑同時公布近3年一般公共預(yù)算收支、政府性基金預(yù)算收支、國有資本經(jīng)營預(yù)算收支;披露本地區(qū)地方政府債務(wù)狀況時，公布經(jīng)清理甄別確定的截至2014年底、2015年底的地方政府債務(wù)余額情況等。可見河北省地方各級政府在今后的債務(wù)管理工作中應(yīng)該制定和加大地方政府債務(wù)風(fēng)險信息披露強制制度和監(jiān)管，做到信息的順暢與公開。

三、提升地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的對策與建議

（一）優(yōu)化債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)控制實現(xiàn)總量管理

對于債務(wù)規(guī)模要統(tǒng)籌債務(wù)總量需求和總量供給控制，可分成對現(xiàn)有債務(wù)存量的優(yōu)化控制和新增債務(wù)的調(diào)控管理。在地方政府新舉債的資金總額、資金用途、償還期限、債務(wù)承擔(dān)能力、預(yù)期效益等方面要成立專門的機(jī)構(gòu)專項負(fù)責(zé)債務(wù)的事前需求論證與研討工作、事中的執(zhí)行與使用情況、事后的績效考評和追責(zé)管理。按照冀政（2014）115號文件全面落實和制定關(guān)于加強債務(wù)管理的具體實施方案，各級地方政府要積極指派專門機(jī)構(gòu)與人員進(jìn)行政府債務(wù)的全口徑管理，盡快實現(xiàn)地方政府、金融機(jī)構(gòu)、公共項目、社會大眾四個層級的對接工作，從而實現(xiàn)對新舊債務(wù)結(jié)構(gòu)的摸底與整合等，進(jìn)而實現(xiàn)債務(wù)總量的調(diào)控和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（二）強化債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制建設(shè)實現(xiàn)全過程管理

建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的長效機(jī)制主要是包括債務(wù)戰(zhàn)略、債務(wù)預(yù)算管理、債務(wù)結(jié)構(gòu)與籌資渠道管理、債務(wù)擔(dān)保機(jī)制、債務(wù)管理專業(yè)人才培養(yǎng)、債務(wù)績效成效、債務(wù)信息平臺建設(shè)、債務(wù)償還、債務(wù)審計、債務(wù)協(xié)調(diào)管理保障等形成一套有規(guī)劃、有成效的長效機(jī)制并實施到位。重在債務(wù)資金的規(guī)劃與調(diào)控、規(guī)范執(zhí)行與實時監(jiān)督、成效的反饋與責(zé)任管理。

（三）完善多級債務(wù)風(fēng)險監(jiān)督實現(xiàn)實時預(yù)警管理

地方政府債務(wù)風(fēng)險與企業(yè)相比更具有影響力與破壞力，不僅僅要實行債務(wù)風(fēng)險等級控制，而且還應(yīng)完善多級化預(yù)警管理。對于縣鄉(xiāng)、設(shè)區(qū)市、省級、區(qū)域整體進(jìn)行縱向風(fēng)險預(yù)警管理，還要對相應(yīng)的同級金融機(jī)構(gòu)、審計部門、財政部門、社會公眾、投融資企業(yè)等動態(tài)的財務(wù)預(yù)警監(jiān)管與聯(lián)評，健全各級責(zé)任主體風(fēng)險預(yù)警意識，實現(xiàn)對債務(wù)風(fēng)險的實時監(jiān)管，從而提高債務(wù)資金利用成效。預(yù)警機(jī)制的評估包括：靜態(tài)風(fēng)險評估與動態(tài)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)。這是完成整個河北省債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系的重要部分，既包括靜態(tài)風(fēng)險評估，即依據(jù)某一地方政府某一時間點的指標(biāo)數(shù)據(jù)，通過綜合評價科學(xué)的方法對河北省每個縣市區(qū)的地方政府債務(wù)風(fēng)險水平給出準(zhǔn)確的評估，又包括能及時反應(yīng)相關(guān)各個指標(biāo)變化并進(jìn)行單個指標(biāo)及多個指標(biāo)波動風(fēng)險預(yù)測的動態(tài)風(fēng)險預(yù)警分析。

（四）建好和落實好債務(wù)風(fēng)險信息披露機(jī)制的實施管理

當(dāng)下河北省處于京津冀經(jīng)濟(jì)一體化中的前沿陣地，對河北省財政信息公開化、透明化的的呼聲越來越高，建立河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險信息公開化、透明化機(jī)制也勢在必行。原有的財務(wù)信息基本上都是依靠財政報表的對外公開，對財政報表信息中所隱含的內(nèi)在的債務(wù)風(fēng)險的存在、應(yīng)對及影響等公開披露程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，為此地方債務(wù)風(fēng)險信息披露平臺的建立和完善是一項長期而艱巨的任務(wù)，形成縣市區(qū)、省市級基層政府和各級審計部門、各級金融部門為主體的多層級的債務(wù)風(fēng)險信息平臺，具體來說主要包括：一是縣、市、區(qū)政府應(yīng)增強自身債務(wù)風(fēng)險信息披露意識和風(fēng)險識別意識，督促和監(jiān)督好地方債務(wù)風(fēng)險融資平臺建設(shè)中各個融資公司的進(jìn)入制度、運營主體的信息披露。二是縣市區(qū)的審計部門要適時對自身的債務(wù)風(fēng)險信息平臺進(jìn)行融資、貸款、實施情況進(jìn)行審計，監(jiān)督區(qū)縣市地方政府在融資和貸款的取、借、用、還等幾個方面的連續(xù)性和規(guī)范性，并對其進(jìn)行專業(yè)的督導(dǎo)，進(jìn)行基層政府債務(wù)風(fēng)險的嚴(yán)格管控。三是省市人民銀行和銀行業(yè)管理部門等，適時通過信息平臺進(jìn)行網(wǎng)上窗口指導(dǎo)、督查和非現(xiàn)場方式等進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險的檢查、指導(dǎo)等，從而進(jìn)一步加強對債務(wù)風(fēng)險平臺的融貸款的監(jiān)管力度，督促基層政府、各級金融機(jī)構(gòu)合理使用和分配資金，加強信貸管理，從而降低地方政府的信貸風(fēng)險，并及時進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和信息公報制度。

（五）實施以績效為導(dǎo)向的債務(wù)風(fēng)險預(yù)算管理

將績效預(yù)算管理引入到財政預(yù)算管理中是財政管理改革中的核心，早在20世紀(jì)70年代在國外就已經(jīng)在進(jìn)行。當(dāng)前河北省的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理中主要的矛盾是缺乏專門針對政府債務(wù)風(fēng)險的績效預(yù)算管理機(jī)制，債務(wù)風(fēng)險預(yù)算管理，就是通過績效預(yù)算，考察地方債務(wù)形成是否具有合理性、地方債務(wù)資金使用上是否最大限度地滿足和促進(jìn)政府公共管理職能的履行、地方債務(wù)的實施效果以及由此所形成的風(fēng)險承擔(dān)上等，通過一系列績效指標(biāo)和標(biāo)尺得以量化地方債務(wù)風(fēng)險，由公眾和專業(yè)人士組成的評價監(jiān)督小組可以通過政府債務(wù)預(yù)算資金投入、運營、成效以及預(yù)算過程等進(jìn)行評估和督導(dǎo);密切關(guān)注債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)變化，重點加強對列入風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險提示名單的設(shè)區(qū)市、縣（區(qū)）監(jiān)督。

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