李鑫誠

摘要：在我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)中，通常存在農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)用地展現(xiàn)的規(guī)劃流轉(zhuǎn)兩種形式。建立在熟人社會中社會資本基礎(chǔ)上的自發(fā)流轉(zhuǎn)在生活中使得淳樸民風(fēng)得以維持，與此相對，建立在理性行動(dòng)基礎(chǔ)之上的規(guī)劃流轉(zhuǎn)卻出現(xiàn)種種不可避免的問題。細(xì)究之，這兩種土地流轉(zhuǎn)形式實(shí)為哈耶克所區(qū)分的自發(fā)秩序與外部秩序的實(shí)踐，二者的比較分析啟示我國在城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)地治理中，要規(guī)范政府的外在干預(yù)方式，注重農(nóng)村的優(yōu)良傳統(tǒng)，尊重農(nóng)民的主體地位。

關(guān)鍵詞：自發(fā)流轉(zhuǎn)；規(guī)劃流轉(zhuǎn)；社會資本；自發(fā)秩序；外部秩序

中圖分類號：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）06-0008-06

引言

2014年的中央一號文件強(qiáng)調(diào)在嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線的前提下，在農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，提倡農(nóng)戶進(jìn)行有效合理的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。雖然這一政策在實(shí)踐中某種程度上規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)形式，但土地流轉(zhuǎn)形式依然存在較多缺陷。柳村是位于四川省北部廣元市一個(gè)以社或自然村為基本單位的行政村，鑒于柳村距離縣城較遠(yuǎn)，城鎮(zhèn)化程度不高，外出務(wù)工的農(nóng)民較多，同鎮(zhèn)其他行政村與其相似，加之作為山區(qū)的行政村，交通不發(fā)達(dá)，市場化對其民風(fēng)影響較小，具有山區(qū)農(nóng)村的典型性，因此選取柳村作為中國西部山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式的研究對象（根據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范，本文的地名等已進(jìn)行匿名處理）。

在對川北柳村的實(shí)地調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)存在自發(fā)流轉(zhuǎn)和規(guī)劃流轉(zhuǎn)兩種土地流轉(zhuǎn)形式，這兩種形式在生成、特點(diǎn)與實(shí)效等方面截然不同。自發(fā)流轉(zhuǎn)這種農(nóng)民自發(fā)互動(dòng)形成的習(xí)俗和傳統(tǒng)，明顯優(yōu)于政府作為“計(jì)劃者”為民眾提供公共福祉而主導(dǎo)的規(guī)劃流轉(zhuǎn)。規(guī)劃流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中存在諸多問題，例如改變農(nóng)地用途、危及糧食安全等。然而兩種土地流轉(zhuǎn)形式之所以迥然有別，是因?yàn)橥恋氐淖园l(fā)流轉(zhuǎn)形式蘊(yùn)含著哈耶克所謂的“自發(fā)秩序”的生成理路，而規(guī)劃流轉(zhuǎn)形式則潛藏著一種“外部秩序”的形成邏輯。

一、作為“自發(fā)秩序”的土地流轉(zhuǎn)：自發(fā)流轉(zhuǎn)

伴隨著市場化的大潮，農(nóng)村出現(xiàn)了向城市流動(dòng)的“農(nóng)民工大軍”，各種資源也隨之日益向城市靠攏和集中。正是基于這種流動(dòng)，農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”問題，使得“支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境”[1]。其表現(xiàn)之一就是農(nóng)村出現(xiàn)了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”模式，即年老父母留守農(nóng)村務(wù)農(nóng)，年輕子女進(jìn)城務(wù)工的模式[2]。正是農(nóng)民外出務(wù)工和農(nóng)戶非農(nóng)業(yè)化的這種現(xiàn)象致使農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)短缺，進(jìn)而出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)需要。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在中國的不同地區(qū)存在多種形式，但是在柳村存在的最普遍的流轉(zhuǎn)方式卻是自發(fā)流轉(zhuǎn)，即農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中起主體作用，農(nóng)民之間基于“熟人社會”中的親緣、血緣等關(guān)系自發(fā)主動(dòng)形成、不以追求土地利益最大化為目的。換言之，自發(fā)流轉(zhuǎn)是土地的經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶間不以租金最大化為考量的暫時(shí)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的土地仍被用于農(nóng)業(yè)耕種。它具有四個(gè)特點(diǎn)：第一，自發(fā)流轉(zhuǎn)雙方均為地位平等的農(nóng)民。在柳村，土地流轉(zhuǎn)雙方通常是處于同等地位的個(gè)人，二者均具有土地承包經(jīng)營權(quán)資格。第二，自發(fā)流轉(zhuǎn)是土地的自由無償流轉(zhuǎn)。這是農(nóng)戶經(jīng)過各種利益權(quán)衡之后自愿主動(dòng)做出的選擇，一般表現(xiàn)為無租金的無償流轉(zhuǎn)。第三，無土地轉(zhuǎn)讓合同的簽訂。鑒于柳村的土地流轉(zhuǎn)雙方多為血緣朋友關(guān)系，雙方相互熟識、信任，所以不存在土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂。第四，流轉(zhuǎn)土地性質(zhì)的保持。農(nóng)戶間的這種自發(fā)流轉(zhuǎn)主要是為了不使土地荒蕪，保持土壤的肥力，以便在外打工的農(nóng)民返鄉(xiāng)時(shí)能繼續(xù)耕種自己的田地。

柳村在農(nóng)忙時(shí)節(jié)也存在農(nóng)戶間的互助傳統(tǒng)，雖然現(xiàn)在出現(xiàn)了少部分的收費(fèi)，但這種互助多以社為基本單位，同村鄰里親戚之間基本不存在租金互助現(xiàn)象（有償互助）。柳村的農(nóng)忙互助和自發(fā)流轉(zhuǎn)某種程度上解決了大衛(wèi)·休謨所謂的公共理性缺失的困境，即農(nóng)夫困境：“你的玉米熟了，我的明天也可以收割了。讓我們來做件對雙方有利的事吧，今天我給你干，明天你來幫我。我這可不是對你發(fā)善心，我知道你也不是。因此我不會為了你的利益而費(fèi)盡心力，我?guī)湍愀墒菫榱宋易约海瞧谕玫交貓?bào)。我知道要指望你感恩戴德，也是徒勞的，是會令人失望的。如果，我讓你自己干，你也如此對待我，季節(jié)過去了，這樣，我們倆因?yàn)槿狈ο嗷バ湃魏捅Ｕ?，都失去了豐收的果實(shí)?！焙喲灾?，農(nóng)夫困境正是由于雙方信任的缺失導(dǎo)致其無法實(shí)現(xiàn)為雙方的公共利益的合作而形成的，而柳村農(nóng)忙時(shí)節(jié)的互助傳統(tǒng)與農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)正是熟人社會中的人際互信的踐行，它恰好解決了這一難題。

柳村這種熟人社會中的人際互信實(shí)為社會資本的重要構(gòu)成要素，因?yàn)樯鐣Y本是指組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率[3]195。簡而言之，社會資本由公共信任（社會信任）、互惠規(guī)范和橫向交際網(wǎng)絡(luò)三部分組成，三者相互影響，相互作用，最終形成合作以緩解乃至消除農(nóng)夫困境。由此觀之，柳村這樣的熟人社會其實(shí)就是社會資本充裕的社會，柳村的土地自發(fā)流轉(zhuǎn)形式反映著在農(nóng)村熟人社會中社會資本的存在和延續(xù)。因?yàn)楫?dāng)下柳村的自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)生在同社或親戚鄰里的農(nóng)戶之間，不以實(shí)物收益為目的，而是以土地產(chǎn)出來換取土地肥力的保持為目的的土地短暫流轉(zhuǎn)方式。柳村作為一個(gè)散居型村落，相對行政村所在地而言，自然村的居民聚居程度更高，以柳村七社（自然村）為例，村民居住相對集中，主要聚居在鎮(zhèn)村公路的兩旁，農(nóng)戶間的人際交往甚多，社會互動(dòng)頻度較高，農(nóng)戶之間形成了一個(gè)共同的交際網(wǎng)絡(luò)（橫向網(wǎng)絡(luò)），此網(wǎng)絡(luò)中個(gè)人地位身份較為對等，人們之間相互認(rèn)識，形成一種不成文的互惠規(guī)范與約束，而在這個(gè)交際網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，各方相互信任，進(jìn)行合作以實(shí)現(xiàn)共同利益，若有人違背此種規(guī)范將會受到潛在的道德上的譴責(zé)，遭受名譽(yù)上的損失。正如柳村村委會李主任所說：“窮要窮的干凈，餓要餓的心安?！闭沁@種互惠規(guī)范加上農(nóng)戶間的“低頭不見，抬頭見”的橫向熟人網(wǎng)絡(luò)的相互作用使得社會信任得以維持和強(qiáng)化。

然而柳村土地的這種自發(fā)流轉(zhuǎn)形式即村民間的合作行為的出現(xiàn)主要由兩大原因所致：一方面是由市場化帶來的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移加劇的結(jié)果；另一方面，更離不開熟人社會中社會資本的直接影響。當(dāng)農(nóng)村青壯年外出務(wù)工時(shí)，勞動(dòng)力的缺失導(dǎo)致土地較多的農(nóng)戶將一部分或全部田地托付給他人耕種，通常是自己的近親如兄弟姐妹、鄰居熟人，田地轉(zhuǎn)讓人與田地耕種者之間存在著相互信任，而這是社會資本最重要的一點(diǎn)。盡管耕種者經(jīng)過權(quán)衡耕種的利弊，即多耕種田地將喪失其他的機(jī)會收益，而其他的機(jī)會收益或許會大于（在現(xiàn)實(shí)中通常是大于）耕種轉(zhuǎn)讓者的田地收益，但他們?nèi)詧?jiān)持要耕種轉(zhuǎn)讓者的田地，因?yàn)橹塾陂L遠(yuǎn)，并非一時(shí)的土地收益的大小。正如帕特南所說：“人人都在一個(gè)互惠的體系里行事，這通常被描述為所謂的短期利他與長期利己的結(jié)合。我現(xiàn)在幫你擺脫困境，是期望（可能是含糊的、不確定的和未經(jīng)計(jì)算的）你將來會幫我的短期的利他性（利他者負(fù)擔(dān)成本，他人受益），但他們的集合一般會令所有參與者受益?！盵3]202由此看來，農(nóng)民眼光著實(shí)長遠(yuǎn)，盡管流出的土地收益可能不高，但也反映出農(nóng)民對社會資本的樸素認(rèn)識。這種合作能使田地得以保持肥力與充分利用，不失為避免農(nóng)村土地荒蕪的一條捷徑?？偠灾?，農(nóng)戶間土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民在時(shí)勢發(fā)展的前提下，在社會資本的基礎(chǔ)上自發(fā)互動(dòng)形成的一種內(nèi)部合作關(guān)系與傳統(tǒng)，它實(shí)為哈耶克所言的“內(nèi)部秩序”或“自發(fā)秩序”的生成邏輯，即由諸多構(gòu)成因素經(jīng)由復(fù)雜互動(dòng)的實(shí)踐而自發(fā)生成，并非刻意為之。

二、基于“外部秩序”的土地流轉(zhuǎn)：規(guī)劃流轉(zhuǎn)

土地的規(guī)劃流轉(zhuǎn)是指政府作為公權(quán)力在土地流轉(zhuǎn)中居主導(dǎo)地位，政府通過政策、法規(guī)等形式對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行有償干預(yù)，以期實(shí)現(xiàn)某種計(jì)劃或目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)形式。規(guī)劃流轉(zhuǎn)在柳村表現(xiàn)為規(guī)劃的新村聚居點(diǎn)所需用地的土地流轉(zhuǎn)形式，這種流轉(zhuǎn)形式意味著政府參與到土地流轉(zhuǎn)過程中，以政府為中介，土地永久承包經(jīng)營權(quán)由政府以專項(xiàng)資金補(bǔ)償農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)到他人手中進(jìn)行新農(nóng)村住房建設(shè)。這一過程由兩部分組成：其一，按照規(guī)劃，政府以有償資金對喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，將獲得的土地集中起來；其二，將集中起來的土地以同等價(jià)格流轉(zhuǎn)到新農(nóng)村新房建設(shè)參與者手中，將其變成宅基地。

這種規(guī)劃流轉(zhuǎn)（有償流轉(zhuǎn)）具有四個(gè)特點(diǎn)：（1）土地流轉(zhuǎn)參與者的非對稱性，即農(nóng)戶與有強(qiáng)力做后盾的政府之間進(jìn)行的流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶處于弱勢，無法與強(qiáng)力政府進(jìn)行有效、有力的談判協(xié)商。盡管有些農(nóng)戶愿意將自家的部分甚至全部土地有償被征用，但他們也意識到這種資金補(bǔ)償?shù)牟蛔?，致使失地農(nóng)民喪失失業(yè)保障，由于政府的權(quán)威和利益誘惑，加之其他農(nóng)戶的“榜樣作用”對政府征地政策的順從，響應(yīng)征地政策的人或許有其利益糾葛，但這里強(qiáng)調(diào)的是勒龐在《烏合之眾》一書中所講的群體中存在的盲目從眾心里，即勒龐所謂的“群體精神統(tǒng)一性的心理學(xué)規(guī)律”。，對土地的流轉(zhuǎn)雖有怨言但是依舊“照辦”，用受訪村民的話所言是“胳膊擰不過大腿”。（2）農(nóng)戶只有土地的承包經(jīng)營權(quán)和用益物權(quán)，并不具有永續(xù)所有權(quán)，土地的使用要服從國家和政府基于“公共利益”的需要，由此農(nóng)戶也處于法理甚至是道義上的劣勢。（3）土地的有償流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的永久轉(zhuǎn)讓，并且雙方要簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。（4）有償流轉(zhuǎn)的土地事實(shí)上改變了農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)，流轉(zhuǎn)的土地用于新農(nóng)村聚居點(diǎn)的建設(shè)，成為宅基地。

不可否認(rèn)，對現(xiàn)實(shí)利益的考量是農(nóng)戶同意進(jìn)行土地規(guī)劃流轉(zhuǎn)的原因所在。柳村村民也是理性的經(jīng)濟(jì)人，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)政策產(chǎn)品是政治人在利益驅(qū)使下經(jīng)過理性的利益計(jì)算而形成的個(gè)體偏好選擇集的互動(dòng)結(jié)果。正如奧爾森所說：“即使一個(gè)大集團(tuán)中的所有個(gè)人都是有理性的和尋求自我利益的，而且作為一個(gè)集團(tuán)，他們采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)他們共同的利益或目標(biāo)后都能獲益，他們?nèi)匀徊粫栽覆扇⌒袆?dòng)以實(shí)現(xiàn)共同的或集團(tuán)的利益?！?[4]可見奧爾森集體行動(dòng)邏輯的前提是“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，由此追求個(gè)人利益最大化是人們客觀的現(xiàn)實(shí)選擇。因而，作為理性經(jīng)濟(jì)人的柳村村民，具有尋求利益最大化的正當(dāng)追求，然而礙于其并不具備土地所有權(quán)，且不具備針對政府規(guī)劃和政府進(jìn)行平等的“面對面”的協(xié)商能力及抗拒動(dòng)力，所以只能用眼前“飛漲”的土地收益作為安撫自己的理由，將土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集體。

柳村這種土地的規(guī)劃流轉(zhuǎn)得以實(shí)現(xiàn)，也利用了村民自治委員會自治的功能。由省級政府提供的新農(nóng)村建設(shè)?？顚r(nóng)戶損失進(jìn)行補(bǔ)償，由旺縣規(guī)劃建設(shè)局村鎮(zhèn)建設(shè)股對聚居點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，認(rèn)定須占土地?cái)?shù)目、涉及田地農(nóng)戶數(shù)以及被占用耕地的農(nóng)戶是否建房等數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理。而土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題由柳村的村民委員會進(jìn)行協(xié)調(diào)，村民委員會是由村民經(jīng)由民主選舉直接產(chǎn)生的自治性團(tuán)體，它不屬于行政單位，但要受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引導(dǎo)與影響。在規(guī)劃流轉(zhuǎn)中，讓村民自治性組織發(fā)揮協(xié)調(diào)監(jiān)督作用，這本身是村民自治的邏輯體現(xiàn)。這種邏輯是運(yùn)用村委會的公信力以解決新村聚居點(diǎn)建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的問題，這種方式的運(yùn)用使得政府推行的新農(nóng)村建設(shè)的阻力大為減少。因?yàn)榇迕褡灾谓M織是由村民自己選舉產(chǎn)生的，其合法性來源于選民，對選民負(fù)責(zé)，在村民中威望更高，對村民更為了解。這就使得聚居點(diǎn)所需土地的規(guī)劃流轉(zhuǎn)得以通過村民自治委員會的配合而能得以順利進(jìn)行?；诖?，可見這種規(guī)劃流轉(zhuǎn)實(shí)為政府基于有限理性進(jìn)行“新農(nóng)村建設(shè)”的結(jié)果，也是政府作為“設(shè)計(jì)者”“計(jì)劃者”為民眾提供公共福祉而主動(dòng)進(jìn)行理性構(gòu)建的結(jié)果，它蘊(yùn)含著哈耶克所謂的“外部秩序”的形成邏輯——人為設(shè)計(jì)的一種秩序。

三、兩種土地流轉(zhuǎn)方式的效用評估

事實(shí)上柳村存在的這兩種土地流轉(zhuǎn)形式：自發(fā)流轉(zhuǎn)與規(guī)劃流轉(zhuǎn)，實(shí)為哈耶克所說的二元秩序即自發(fā)秩序與外部秩序的實(shí)踐體現(xiàn)。自發(fā)秩序意味著人類的社會發(fā)展并不是通過某種意圖或設(shè)計(jì)來形成的，而是自然生成的，它在可實(shí)現(xiàn)條件下經(jīng)由人們的長期試錯(cuò)實(shí)踐而產(chǎn)生。然而，構(gòu)建理性則強(qiáng)調(diào)人類理性的完美，通過理性的行動(dòng)，即由已知而且能夠加以證明為真的東西所決定的行動(dòng)來建構(gòu)社會，形成一種外部秩序?？梢娺@種構(gòu)建理性的背后邏輯在于“這種認(rèn)識進(jìn)路重新復(fù)活了那種把所有具有文化意義的制度的起源都?xì)w結(jié)為發(fā)明或設(shè)計(jì)的傾向”[5]。然而這種構(gòu)建理性的行動(dòng)在現(xiàn)實(shí)中存在著與實(shí)際脫軌的巨大可能性，出現(xiàn)種種問題，因?yàn)槿穗m是萬物的尺度，然而人本身是不可度量的，作為其構(gòu)成的人類歷史是無定律可言的，它是人為力量無法左右的，是人類社會內(nèi)在自發(fā)的結(jié)果。

（一）自發(fā)秩序的效用

柳村雖然存在農(nóng)忙時(shí)節(jié)的有償幫助，但更為普遍的是農(nóng)忙時(shí)節(jié)的無償互助和土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)行為，是其民風(fēng)淳樸友愛的社會資本的必然結(jié)果，其實(shí)也是熟人社會的必然表現(xiàn)。這種土地流轉(zhuǎn)方式與當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗教化有著重要關(guān)聯(lián)，尤其是該村孝道文化的代代普及和深入人心，使得該村極少存在對父母不孝的行為，出現(xiàn)老無所依的現(xiàn)象。孝文化是中國傳統(tǒng)文化的精髓，是儒家倡導(dǎo)的仁義禮智信的基石，而社會誠信與社會資本則是仁義禮智信的一部分，所以該村的淳樸民風(fēng)得以保持，社會資本得以充分展現(xiàn)。

盡管柳村也受到市場化沖擊的影響，但其能夠在村民之間經(jīng)過參與主體的自主行動(dòng)與考量而形成土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)形式是難能可貴的。雖然這種土地流轉(zhuǎn)形式存在不穩(wěn)定性、區(qū)域性等局限，但當(dāng)?shù)孛癖娨虻刂埔俗园l(fā)形成的這種無形的規(guī)則與制度——自發(fā)秩序，既能對土地進(jìn)行保肥，又能為農(nóng)民“進(jìn)城失敗”留有退路，為他們在城市務(wù)工中生存境遇遭遇重大挫折而被迫返農(nóng)時(shí)提供最后保障。這種自發(fā)流轉(zhuǎn)形式既充分利用了村莊的勞動(dòng)力又維持了淳樸民風(fēng)，使得柳村的社會資本存量得以有效增強(qiáng)。由此可見，柳村的基于自發(fā)秩序的土地流轉(zhuǎn)形式，未嘗不是城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)村土地治理的一種有益嘗試，它更是農(nóng)民在市場化和社會資本基礎(chǔ)上自主探尋的一種生存和發(fā)展之道。當(dāng)然，這種基于自發(fā)秩序的土地流轉(zhuǎn)方式有其局限性，尤其體現(xiàn)在農(nóng)村熟人社會的保持與否上，因?yàn)樵谏鐣Y本充裕的社會，村民的互助合作才有可能，這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)才有存在的根基。