摘 要：

鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所涉主體有行政機(jī)關(guān)、項(xiàng)目建設(shè)方、受項(xiàng)目影響的民眾與技術(shù)專家等，他們?cè)卩彵茱L(fēng)險(xiǎn)議題形成、安全標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流與風(fēng)險(xiǎn)管理中具有不同的角色與功能?；陲L(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的專業(yè)與信息的異化，不同主體在科學(xué)知識(shí)與社會(huì)價(jià)值方面會(huì)形成不同的判斷與體認(rèn)，這已使我國當(dāng)前的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制陷入惡性循環(huán)。打破惡性循環(huán)，需要重塑我國鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的合法性。公私合作環(huán)境治理的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式基于當(dāng)代政治法律理論的支持，能夠平衡風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的科學(xué)性與民主性，符合我國社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要，其制度框架由基本制度和操作性制度構(gòu)成。

關(guān)鍵詞：鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制；公私合作環(huán)境治理；環(huán)境協(xié)商；風(fēng)險(xiǎn)交流

中圖分類號(hào)：DF468

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.06.10

一、鄰避及鄰避群相勾勒

自2007年廈門反對(duì)PX項(xiàng)目事件以來，“鄰避”

“鄰避”指的是一地居民希望保護(hù)自身生活領(lǐng)域，避免受到對(duì)居住地域具有負(fù)面效應(yīng)的公共或工業(yè)設(shè)施的干擾，將環(huán)境污染、生態(tài)破壞等一系列惡行從身邊驅(qū)逐出去，對(duì)于可能對(duì)自己生活造成影響的環(huán)境問題或風(fēng)險(xiǎn)，表達(dá)強(qiáng)硬的拒斥態(tài)度，并為此付諸行動(dòng)等。（參見：杜健勛.鄰避運(yùn)動(dòng)中的法權(quán)配置與風(fēng)險(xiǎn)治理研究[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2014（4）：107-120.）已為我國公眾所熟知。這種被視為個(gè)人或社區(qū)反對(duì)某種設(shè)施或排斥土地某種使用所表現(xiàn)出來的態(tài)度，乃至形成的鄰避癥候群（NIMBY Syndrome）已構(gòu)成對(duì)社會(huì)秩序的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，正在侵蝕社會(huì)管理的基礎(chǔ)。愈演愈烈的鄰避沖突

近年來，我國的鄰避沖突呈量級(jí)增長，本文僅列舉10起有代表性、引起國內(nèi)社會(huì)甚至國外極度關(guān)注的大型事件，參見文中表格。凸顯我國的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制已經(jīng)陷入某種意義上的合法性危機(jī)。頻頻發(fā)生的鄰避事件，是對(duì)我國社會(huì)信任體系的沉重打擊，而且威脅到政府行政的權(quán)威與效率。對(duì)制度的信任是我們服從該制度的心理基礎(chǔ)，也是制度具有生命力的動(dòng)力機(jī)制。缺乏社會(huì)信任的鄰避設(shè)施修建，以及因之而形成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制當(dāng)然得不到受該設(shè)施影響之群體的支持，得不到社會(huì)支持的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制又削弱了政府進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的能力，如此往返，惡性循環(huán)，除了地點(diǎn)和時(shí)間不一樣之外，我國各地的鄰避沖突都以相似的模式展開。

2007年5月20日開始，反對(duì)PX項(xiàng)目的信息便通過各種現(xiàn)代通訊渠道傳播，6月1日和2日，上萬名廈門市民佩戴黃絲帶上街游行，要求停建項(xiàng)目。

5月30日，廈門市常務(wù)副市長丁國炎正式宣布緩建“海滄PX項(xiàng)目”的決定。

11月6日，《廈門日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱廈門市人民政府已決定復(fù)建PX項(xiàng)目。12月16日，福建省人民政府和廈門市人民政府決定將該項(xiàng)目遷往漳州市漳浦縣的古雷半島興建。

廣州番禺區(qū)反對(duì)垃圾焚燒廠事件

2009年2月-2013年6月

2009年2月，廣州市人民政府通告決定在番禺區(qū)大石街會(huì)江村與鐘村鎮(zhèn)謝村交界處建立生活垃圾焚燒發(fā)電廠，計(jì)劃于2010年建成并投入運(yùn)營。2009年

10月，番禺大石數(shù)百名業(yè)主發(fā)起簽名反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的抗議活動(dòng)。

12月10日，番禺區(qū)表示，暫緩“垃圾發(fā)電廠”項(xiàng)目選址及建設(shè)工作，并啟動(dòng)選址全民討論。

2011年4月12日，廣州市番禺區(qū)人民政府召開“番禺垃圾綜合處理（焚燒發(fā)電廠）”新聞發(fā)布會(huì)，項(xiàng)目再次啟動(dòng)征集，2013年6月26日上午，在南沙區(qū)大崗鎮(zhèn)舉行了第四熱電廠的奠基儀式。

大連市反對(duì)PX項(xiàng)目事件

2011年8月

2011年8月8日，受臺(tái)風(fēng)影響，位于金州開發(fā)區(qū)福佳大化PX工廠的500-600米堤壩中的兩段垮塌，經(jīng)媒體報(bào)道，引起公眾恐慌。

8月14日，約12000名市民到市政府駐地進(jìn)行示威集會(huì)，隨后展開游行，要求政府下令讓這家化工廠搬出大連。

大連市委市政府14日下午作出決定，福佳大化PX項(xiàng)目立即停產(chǎn)并正式?jīng)Q定該項(xiàng)目將盡快搬遷。

路透社得到消息稱，該工廠在示威當(dāng)天仍在正常運(yùn)行，《新京報(bào)》2012年12月24日?qǐng)?bào)道，大連福佳集團(tuán)一高管證實(shí)，該公司PX項(xiàng)目已復(fù)產(chǎn)，沒有搬遷消息，并稱“生產(chǎn)就從沒停過”。

什邡市反對(duì)鉬銅項(xiàng)目事件

2012年6-7月

四川宏達(dá)股份有限公司投資17億美元建設(shè)鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目。

6月29日，四川宏達(dá)股份有限公司為鉬銅冶煉廠奠基。7月1-3日，大量學(xué)生和市民聚集在市政府大樓前抗議和游行，要求暫停冶煉廠項(xiàng)目。

當(dāng)?shù)卣?月3日宣布取消鉬銅冶煉廠的建設(shè)。

四川宏達(dá)股份有限公司的一位高管于7月9日告訴《財(cái)經(jīng)》雜志記者稱，未來鉬銅冶煉廠是否會(huì)繼續(xù)建設(shè)以及是否會(huì)坐落在四川省這兩點(diǎn)都還不明確。

啟東市反對(duì)排污項(xiàng)目事件

2012年

7月

南通市人民政府批準(zhǔn)日本王子制紙的制紙排海工程項(xiàng)目。

7月28日清晨，數(shù)萬啟東市民在市政府門前廣場(chǎng)及附近道路集會(huì)示威，要求工程停建。

7月28日，江蘇省南通市人民政府新聞發(fā)言人授權(quán)發(fā)布：南通市人民政府決定，永遠(yuǎn)取消有關(guān)王子制紙排海工程項(xiàng)目。

市長在政府的官方網(wǎng)站上發(fā)布一個(gè)名為“啟東市發(fā)布致全體市民的一封信”的視頻，這個(gè)視頻聲明了政府的態(tài)度，即應(yīng)市民的要求，這個(gè)項(xiàng)目暫時(shí)不會(huì)啟動(dòng)。

寧波市鎮(zhèn)海區(qū)反對(duì)PX項(xiàng)目事件

2012年10月

寧波石化經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)鎮(zhèn)海煉化公司在原有的生產(chǎn)規(guī)?；A(chǔ)上擴(kuò)建，總投資558.73億元人民幣，其中包含PX裝置。

2012年10月初，鎮(zhèn)海區(qū)的居民陸續(xù)到區(qū)政府上訪，10月26-28日，鎮(zhèn)海區(qū)居民聚集在公路上游行示威，要求項(xiàng)目停建。

寧波市政府承諾不再建設(shè)PX項(xiàng)目，并停止推進(jìn)整個(gè)煉化一體化項(xiàng)目。

寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民政府網(wǎng)站公布了寧波市經(jīng)與項(xiàng)目投資方研究后的決定：（1）堅(jiān)決不上PX項(xiàng)目；（2）煉化一體化項(xiàng)目前期工作停止推進(jìn)，再做科學(xué)論證。

昆明市反對(duì)PX項(xiàng)目事件

2013年5月

中石油云南石化安寧市草鋪工業(yè)園區(qū)興建1000萬噸煉油項(xiàng)目，計(jì)劃年產(chǎn)100萬噸對(duì)苯二甲酸和65萬噸對(duì)二甲苯。

5月4日，眾多民眾戴著寫有黑色PX、紅色叉的口罩，走上昆明市街頭進(jìn)行抗議。5月16日，群眾于市中心老省政府的五華山聚集，再次游行。

昆明市市長李文榮承諾：“大多數(shù)群眾說不上，市人民政府就決定不上?！?/p>

茂名市反對(duì)PX項(xiàng)目事件

2014年2-4月

2014年2月，茂名市人民政府高調(diào)宣傳PX項(xiàng)目，官方媒體多次刊文介紹PX，舉辦了多場(chǎng)學(xué)習(xí)會(huì)，計(jì)劃興建PX項(xiàng)目。

3月30日-4月3日，大量市民聚集市政府與周邊道路抗議，4月27日9時(shí)，民眾再次聚集高新區(qū)七經(jīng)鎮(zhèn)米糧路口抗議。4月1日，有市民在廣州中山紀(jì)念堂附近進(jìn)行了反PX游行。4月3日，有市民在深圳大劇院門前聚集以表達(dá)對(duì)PX化工項(xiàng)目的不滿。

3月31日，茂名市政府新聞發(fā)言人表示：“如絕大多數(shù)群眾反對(duì)，茂名政府部門決不會(huì)違背民意進(jìn)行決策?！?月1日，政府再向公眾重申：該項(xiàng)目仍在科普階段，在社會(huì)沒有達(dá)成充分共識(shí)前不會(huì)啟動(dòng)。

杭州余杭區(qū)反對(duì)中泰垃圾焚燒廠事件

2014年5月

杭州市3月底公示2014年重點(diǎn)規(guī)劃工程項(xiàng)目，其中包括即將在城市西部的余杭區(qū)中泰鄉(xiāng)建造一座垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目。

4月24日，杭州城區(qū)居民及周邊村民向杭州市規(guī)劃局提交了一份2萬多人反對(duì)建設(shè)九峰垃圾焚燒發(fā)電廠的聯(lián)名信。5月7-10日，大量民眾在擬設(shè)垃圾焚燒廠的地點(diǎn)聚集。

5月11日，杭州市余杭區(qū)人民政府表示，項(xiàng)目在沒有履行完法定程序和征得大家理解支持的情況下，一定不開工。

9月12日，杭州市人民政府召開新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)九峰環(huán)境能源項(xiàng)目相關(guān)情況進(jìn)行說明，并發(fā)布規(guī)劃選址公告和環(huán)評(píng)第一次公示，介紹環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要工作內(nèi)容并征求公眾意見。

上海金山區(qū)反對(duì)PX項(xiàng)目事件

2015年6月

上海市人民政府與中石化簽訂搬遷協(xié)議，將高橋石化遷往上海工業(yè)區(qū)即金山地區(qū)。

6月22日-27日，金山數(shù)萬市民聚集區(qū)政府門口靜坐并游行示威。

6月22日，金山區(qū)人民政府發(fā)布《告市民書》稱：上?；^(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)不涉及PX項(xiàng)目，上?；^(qū)將來也不會(huì)有PX項(xiàng)目。

26日，上海市人民政府經(jīng)研究要求上?；^(qū)管委會(huì)終止本次規(guī)劃（修編）環(huán)評(píng)工作。28日，金山區(qū)人民政府就規(guī)劃環(huán)評(píng)發(fā)布《告市民書》（二）。

根據(jù)西方學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究，環(huán)境抗?fàn)幍难芯砍１恢糜谏鐣?huì)運(yùn)動(dòng)與集體行動(dòng)的理論體系之中，認(rèn)為環(huán)境抗?fàn)幵从谏鐣?huì)結(jié)構(gòu)不公正，處于社會(huì)不同層級(jí)的群體未能公平一致地享受環(huán)境權(quán)利，是環(huán)境不正義的結(jié)果

環(huán)境正義關(guān)注環(huán)境保護(hù)中基本人權(quán)的保障，關(guān)注人類社會(huì)內(nèi)部環(huán)境利益與負(fù)擔(dān)的公平分配等。（參見：杜健勛.環(huán)境正義：環(huán)境法學(xué)的范式轉(zhuǎn)移[J].北方法學(xué)，2012（6）：115-126；張金俊.國外環(huán)境抗?fàn)幯芯渴鲈u(píng)[J].學(xué)術(shù)界，2011（9）：223-231；王全權(quán)，陳相雨.網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)與環(huán)境抗?fàn)嶽J].學(xué)海，2013（4）：101-107.）。通過上表中我國近年典型性的鄰避沖突可以看出，其一般的發(fā)展軌跡為：政府規(guī)劃某鄰避設(shè)施——公眾從某種管道知曉項(xiàng)目——借助現(xiàn)代傳媒宣傳其危害——要求政府公開信息或接受質(zhì)詢——政府態(tài)度曖昧——組織到城市廣場(chǎng)或政府駐地——形成規(guī)模、示威游行——政府維穩(wěn)、沖突發(fā)生——迫于壓力，政府宣布項(xiàng)目緩建或停建。這似乎說明民意獲得了重視，民眾的環(huán)境維權(quán)抗?fàn)幦〉昧藙倮５侵糜谥袊鐣?huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)結(jié)構(gòu)的大背景之下，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，西方學(xué)術(shù)界所運(yùn)用的“社會(huì)運(yùn)動(dòng)”、“集體行動(dòng)”、“環(huán)境運(yùn)動(dòng)”甚至“環(huán)境正義”都不能準(zhǔn)確概括發(fā)生在中國的鄰避沖突[1]。Jean-Jacques Laffont指出，發(fā)展中國家的政府通常缺失發(fā)達(dá)國家政府所具有的兩個(gè)典型特征：對(duì)政府的“憲政制約”和一定程度的簽訂長期契約的能力；運(yùn)行良好的民主社會(huì)所具有的制衡機(jī)制（最高法院、政府審計(jì)體系、分權(quán)、獨(dú)立媒體）等，這使得政府更容易成為利益集團(tuán)和贊助商的獵物[2]。對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型與利益分化時(shí)期

的中國而言，權(quán)威治理情形可能比這還要糟糕

參見：曹正漢.中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制[J].社會(huì)學(xué)研究，2011（1）：1-40.這種權(quán)威治理是“以中央權(quán)威為核心，以地方政府的逐級(jí)任務(wù)分包和靈活變通為運(yùn)行機(jī)制的權(quán)威型社會(huì)治理體制”。（參見：周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時(shí)代，2011（10）：67-85；渠敬東，等.從總體性支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析[J].中國社會(huì)科學(xué)，2009（6）：104-127.）。在“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”的治理生態(tài)中，基于維穩(wěn)的慣性思維，地方政府首先是動(dòng)用強(qiáng)力壓制環(huán)境抗?fàn)?，如果事態(tài)發(fā)展并未按其設(shè)定的方向發(fā)展，超出其預(yù)期，則進(jìn)行所謂的“按民意行事”，為一時(shí)計(jì)，在壓力下宣布暫緩或停建項(xiàng)目。這很顯然不能用“侵權(quán)—維權(quán)”的結(jié)構(gòu)來解釋，在“弱社會(huì)”的治理生態(tài)中，環(huán)境非政府組織（ENGOs）也不能起到西方實(shí)踐中環(huán)境抗?fàn)幍闹袌?jiān)作用，“中國的環(huán)保組織一旦和‘環(huán)境運(yùn)動(dòng)沾邊，命運(yùn)就多舛了”[3]。摒棄權(quán)利的迷思與“抗?fàn)帯S權(quán)”的理論框架，我們回到中國鄰避沖突的現(xiàn)場(chǎng)，從所涉主體的角色來研究鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的模式轉(zhuǎn)換，因?yàn)椤叭藗兊纳鐣?huì)角色會(huì)對(duì)他們的決策產(chǎn)生特定的影響”[4]。鄰避沖突所涉主體一般有行政機(jī)關(guān)、項(xiàng)目建設(shè)方、受項(xiàng)目影響的民眾和技術(shù)專家等。

（一）行政機(jī)關(guān)的角色

第一，作為鄰避風(fēng)險(xiǎn)公共利益的判斷者和代表者。經(jīng)過法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以判斷與鄰避風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的公共利益，行政機(jī)關(guān)可以判斷鄰避設(shè)施所帶來的風(fēng)險(xiǎn)是否能夠?yàn)樯鐣?huì)所接受，鄰避風(fēng)險(xiǎn)信息通過何種方式在何時(shí)向社會(huì)公開，以及采取何種措施來管理鄰避風(fēng)險(xiǎn)等。第二，作為鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定評(píng)估鄰避風(fēng)險(xiǎn)，制定鄰避設(shè)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)鄰避設(shè)施運(yùn)行的全過程有監(jiān)督管理的權(quán)力，并且可以依法對(duì)違法行為作出處罰等。第三，擁有權(quán)力當(dāng)然就意味著承擔(dān)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)是鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中責(zé)任的集中承擔(dān)者，如果在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中濫用職權(quán)，違反環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)范，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。我國立法對(duì)行政機(jī)關(guān)的角色規(guī)定得很明確，《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！钡?5條第1款規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。”第16條第1款規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！毙姓C(jī)關(guān)也是循此展開鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)踐的，幾乎所有的鄰避沖突都是由政府主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引起，到?jīng)_突失控時(shí)，政府馬上宣布緩建或停建以平息沖突，這充分說明了行政機(jī)關(guān)在鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的權(quán)力運(yùn)用。

（二）項(xiàng)目建設(shè)方的角色

從當(dāng)前鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的實(shí)踐來看，項(xiàng)目建設(shè)方作為行政相對(duì)人，遵守相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，服從行政機(jī)關(guān)的安排。政府招商引資，吸引企業(yè)前來投資建廠，而一旦發(fā)生鄰避沖突，事態(tài)不可控時(shí)，政府宣布緩建停建，企業(yè)也得服從政府的這種安排，其前期投資可能“打水漂”。這也是在所有的鄰避沖突中，我們看不到企業(yè)的身影的原因，似乎都是政府和民眾的對(duì)峙。社會(huì)大眾會(huì)天然地認(rèn)為企業(yè)是具有“原罪”的，正是公眾預(yù)見到基于“管制規(guī)則”，在法律的允許和保護(hù)之下，企業(yè)在管制紅線之外必然會(huì)創(chuàng)造游離于法律之外的市場(chǎng)，或者偷排，或者超標(biāo)排放，或者違規(guī)利用資源等，因此在項(xiàng)目立項(xiàng)之初就提出反對(duì)意見，這便是鄰避沖突的源頭[5]。但是，企業(yè)不承擔(dān)鄰避沖突的責(zé)任，這和西方的鄰避沖突有很大差別：在西方社會(huì)，一般民眾會(huì)把矛頭直接指向企業(yè)，要求企業(yè)遵守法律，履行承諾；政府是管理者、監(jiān)督者，更重要的是，政府是居間協(xié)調(diào)者。需要注意的是，在我國，企業(yè)雖不承擔(dān)責(zé)任，但企業(yè)基于其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與社經(jīng)地位，始終影響著政策與法律的制定，影響著政府的決策。這就出現(xiàn)一個(gè)悖論，企業(yè)參與決策的源頭，而不對(duì)決策的結(jié)果負(fù)責(zé)。

（三）受項(xiàng)目影響之民眾的角色

對(duì)于受鄰避設(shè)施影響的周邊民眾來說，由于其較弱的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，沒有能力影響政策與法律，政府環(huán)境決策可能會(huì)忽略他們的利益與訴求，附之以信息的渠道不暢、鄰避專業(yè)知識(shí)鴻溝等，當(dāng)他們通過其他管道得知鄰避設(shè)施可能修建在自家后院時(shí)，便開始抗?fàn)?。有人認(rèn)為這就是所謂的“鄰避情結(jié)”，即居民想要保護(hù)自身生活領(lǐng)域，維護(hù)生活品質(zhì)所產(chǎn)生的抗拒心理和行動(dòng)策略

一般來說，鄰避情結(jié)是一種全面地拒絕被認(rèn)為有害生存權(quán)與環(huán)境權(quán)的公共設(shè)施的態(tài)度，基本上是一種環(huán)保主義的主張，它強(qiáng)調(diào)以環(huán)境價(jià)值作為衡量是否興建公共設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，鄰避情結(jié)的發(fā)展不許有任何技術(shù)面的、經(jīng)濟(jì)面的或行政面的理性知識(shí)，它是一種情緒性反應(yīng)。（參見：M.E.Vittes， P.H. Pollock， S.A. Lilie. Factors Contributing to NIMBY Attitudes[J].Waste Management，1993，13（2）：125-129.）。公眾對(duì)于政府、專家缺乏信任，更不會(huì)相信企業(yè)會(huì)守法運(yùn)營，其結(jié)果就是政府與專家的話語失去輿論控制力，從而激發(fā)更多的人參與抗?fàn)嶽6]。公眾運(yùn)用價(jià)值測(cè)量來衡量自身的風(fēng)險(xiǎn)，以有用的標(biāo)準(zhǔn)，采取實(shí)用主義的策略進(jìn)行抗?fàn)嶽7]，因?yàn)椤叭狈χ贫然m紛解決方式的激勵(lì)，從而轉(zhuǎn)向非規(guī)范化的糾紛解決方式”[8]。價(jià)值具有多元化和相對(duì)性，價(jià)值是一種主觀感受，這與科學(xué)的理性判斷當(dāng)然存在一定的差距。“在民主國家中，普通人的直覺更具規(guī)范性，公眾的觀念應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主要標(biāo)準(zhǔn)?！盵9]為了維穩(wěn)，為了向上級(jí)交差，政府便作出妥協(xié)，民眾的鄰避抗?fàn)幩坪跞〉昧藙倮?，其?quán)利與訴求似乎得到了保障，但這不是程序性的制度保障。廈門PX項(xiàng)目最終遷往漳州，廣州番禺垃圾焚燒廠也擇址建設(shè)，大連PX廠從未停產(chǎn)，這些足以說明政府的承諾只是一種策略性的行為選擇。

（四）技術(shù)專家的角色

為了科學(xué)決策，鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制通常要依賴相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)專家，所以，技術(shù)專家也是鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中非常重要的主體。與普通公眾不同，專家通常在特定領(lǐng)域內(nèi)有過專門的系統(tǒng)知識(shí)訓(xùn)練和長期的經(jīng)驗(yàn)積累[10]。因此，專家在其知識(shí)路徑上作出的判斷往往被認(rèn)為是科學(xué)的、權(quán)威的、可靠的?？v觀當(dāng)前的鄰避沖突，技術(shù)專家提供鄰避風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，并且為行政機(jī)關(guān)決策的合法性進(jìn)行論證。政府的說辭中經(jīng)常包含“根據(jù)專家意見”、“專家認(rèn)為”等用語，其包含的意思就是，專家是客觀的、中立的、有權(quán)威的，專家的意見是正確和確定的，有專家輔助的決策是符合社會(huì)公共利益的，是正當(dāng)?shù)?。我國《環(huán)境保護(hù)法》第14條對(duì)專家意見作出了規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！笔獠恢?，鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中科學(xué)與價(jià)值的不同認(rèn)知模式導(dǎo)致專家和公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)形成不同的判斷。專家一般會(huì)認(rèn)為公眾是無知的，會(huì)夸大風(fēng)險(xiǎn)，其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)是非理性的，甚至是錯(cuò)誤的[11]。因此，技術(shù)專家認(rèn)為將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制交由民主決策將是無效率與不科學(xué)的，主張?jiān)卩彵茱L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中實(shí)施完全的“專家統(tǒng)治”，但這極可能導(dǎo)致權(quán)力的恣意。

二、我國當(dāng)前鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制面臨的主要挑戰(zhàn)

在規(guī)范的意義上，鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)是由議題形成、安全標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流和風(fēng)險(xiǎn)管理等要素構(gòu)成的制度狀態(tài)?；谖鞣缴鐣?huì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，在“國家—社會(huì)”的理論體系與“侵權(quán)—維權(quán)”的權(quán)利話語背景下，信息公開、公眾參與和司法救濟(jì)是其基本的制度結(jié)構(gòu)。我國《環(huán)境保護(hù)法》也是循此思路進(jìn)行修訂的，第5條確立了環(huán)境保護(hù)公眾參與的基本法律原則，并在第5章中規(guī)定了“信息公開和公眾參與”，也加強(qiáng)了司法救濟(jì)的力度。有學(xué)者認(rèn)為，新法“一定程度上超越了對(duì)于環(huán)境行政管制的依賴性，并在確立生態(tài)文明建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展等宏觀國家環(huán)境戰(zhàn)略與法律價(jià)值導(dǎo)向的前提下，初步建立了社會(huì)化、綜合化的環(huán)境公共治理的多元法律機(jī)制”[12]。但是從法律的社會(huì)效果來看，《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施并沒有根本改變我國鄰避沖突的嚴(yán)峻現(xiàn)狀，社會(huì)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)制鄰避風(fēng)險(xiǎn)的能力依然不信任。總體而言，當(dāng)前我國鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主要面臨以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：

（一）在鄰避風(fēng)險(xiǎn)議題形成方面

所謂鄰避風(fēng)險(xiǎn)議題，就是確定那些規(guī)劃和設(shè)施是鄰避風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。議題形成是行政機(jī)關(guān)分配資源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定安全標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)與前提。鄰避風(fēng)險(xiǎn)議題的形成充滿價(jià)值沖突。例如，對(duì)于PX項(xiàng)目，行政機(jī)關(guān)和項(xiàng)目建設(shè)方，在專家的輔助下，多認(rèn)為是“低毒”、“無害”、“安全”，而民眾則認(rèn)為是“劇毒”、“相當(dāng)于原子彈”、“高度致癌”、“和白血病、畸形兒相聯(lián)系”

在網(wǎng)絡(luò)上搜索PX關(guān)鍵詞，結(jié)果可以清楚地反映出不同主體的態(tài)度與所持的基本觀點(diǎn)。具體請(qǐng)見維基百科中關(guān)于“對(duì)二甲苯”（PX）的詞條解釋，以及在維基百科中搜索中國各地反對(duì)PX項(xiàng)目的事件。（資料來源：https：//zh.wikipedia.org/wiki/%E5%AF%B9%E4%BA%8C%E7%94%B2%E8%8B%AF.）。在鄰避風(fēng)險(xiǎn)議題上，科學(xué)和價(jià)值對(duì)立，專家通過科學(xué)計(jì)算與理性分析，得出自認(rèn)為客觀的、確定無疑的結(jié)論，并為行政機(jī)關(guān)所采納。民眾的價(jià)值認(rèn)識(shí)則是多元的、充滿爭(zhēng)議的，民眾認(rèn)為專家的結(jié)論是在為政府背書。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)通常沒能充分考慮利益可能受損的群體，特別是鄰避設(shè)施周邊的民眾的權(quán)益?！耙粋€(gè)很重要的觀念誤區(qū)是，政府照顧大多數(shù)人的利益，想當(dāng)然地認(rèn)為小部分群體應(yīng)該犧牲和付出……封閉決策、簡單通告，當(dāng)老百姓開始有意見時(shí)，又采取回避的辦法，于是越鬧越大?！盵13]有論者認(rèn)為，這是因?yàn)椤罢袨榈钠髽I(yè)化和市場(chǎng)化，使得社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源的種種努力，在政府追求經(jīng)濟(jì)增長的沖動(dòng)面前顯得軟弱無力”[14]。

在廈門反對(duì)PX項(xiàng)目事件中，政府決策中完全看不到市民的身影，大多數(shù)市民對(duì)建PX廠并不知情，2007年5月20日左右，有人通過手機(jī)短信傳播該P(yáng)X項(xiàng)目信息，社會(huì)公眾方才知曉。事件發(fā)生后，相關(guān)的媒體報(bào)道也一再被屏蔽。第256期的《鳳凰周刊》由于刊登了《廈門：一座島城的化工陰影》一文，被廈門有關(guān)部門禁止銷售。討論該事件較為集中的廈門小魚論壇于5月28日被關(guān)閉，網(wǎng)絡(luò)上各大網(wǎng)站（如網(wǎng)易等）曾有報(bào)道PX項(xiàng)目的新聞，但迫于政府壓力都相繼刪除。在茂名PX項(xiàng)目事件中，政府決策“先斬后奏”，議題形成中完全看不到民眾的身影。自2014年2月起，茂名市人民政府開始高調(diào)宣傳PX項(xiàng)目，官方媒體多次刊文介紹PX，舉辦了多場(chǎng)學(xué)習(xí)會(huì)?！睹?qǐng)?bào)》2月27日刊登了《茂名石化綠色高端產(chǎn)品走進(jìn)千家萬戶》一文，詳盡介紹了茂名石化公司的優(yōu)點(diǎn)與品質(zhì)

參見：周清樹.茂名事件：反PX訴求如何“跑偏”[EB/OL].（2014-04-11） [2015-11-18].http：//www.bjnews.com.cn/note/2014/04/11/312650.ht.。3月17日，茂名市委宣傳部副部長楊華章向當(dāng)?shù)刂饕W(wǎng)站、三大通信運(yùn)營商負(fù)責(zé)人就相關(guān)輿論、信息管理方面的工作進(jìn)行具體部署，要求他們守住底線、服從管理，當(dāng)?shù)剡€加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控和引導(dǎo)。與此同時(shí)，要求石化系統(tǒng)、教育系統(tǒng)的工作人員以及一些學(xué)校的學(xué)生簽署《支持芳烴項(xiàng)目承諾書》[15]。政府一方面開動(dòng)宣傳機(jī)器，宣傳其優(yōu)點(diǎn)與品質(zhì)，另一方面，逼迫民眾簽署《承諾書》，從來沒有和民眾進(jìn)行過良好的溝通，民眾完全處于議題之外。

（二）在鄰避風(fēng)險(xiǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)制定方面

鄰避風(fēng)險(xiǎn)的安全標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的依據(jù)，也是項(xiàng)目建設(shè)者進(jìn)行作業(yè)的基本依據(jù)，科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)能夠消解反對(duì)者的疑慮。鄰避風(fēng)險(xiǎn)安全標(biāo)準(zhǔn)有諸多方面，包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放（控制）標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、樣品標(biāo)準(zhǔn)等。這些標(biāo)準(zhǔn)大多是確定的，但這些標(biāo)準(zhǔn)一般是經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)計(jì)算得出的圖形、數(shù)據(jù)、符號(hào)與代碼，對(duì)于沒有受到科學(xué)訓(xùn)練的大眾來說，顯然超出其知識(shí)范圍與認(rèn)知能力。大眾只要清楚簡單地知道，該項(xiàng)目離我有多遠(yuǎn)，其排出的有毒廢棄物能否到達(dá)我的住地，會(huì)不會(huì)影響我的健康與安全等。即使這么一個(gè)簡單的安全距離標(biāo)準(zhǔn)，我國也沒有相關(guān)的規(guī)定。如在大連反對(duì)PX項(xiàng)目事件中，民眾普遍信任“國際組織規(guī)定PX項(xiàng)目至少應(yīng)該離城市100公里才安全”的說法，而政府引用某權(quán)威專家的說法，認(rèn)為“純粹是無稽之談，沒有任何科學(xué)依據(jù)”，并且舉例美國休斯敦PX裝置距城區(qū)1.2公里；新加坡裕廊島?？松梨跓拸SPX裝置距居民區(qū)0.9公里；日本橫濱NPRC煉廠PX裝置與居民區(qū)僅隔一條高速公路

參見：吳睿鶇.別利用PX項(xiàng)目選址遠(yuǎn)近轉(zhuǎn)移公眾視線[EB/OL].（2011-09-16）[2015-11-18].http：//focus.cnhubei.com/columns/columns4/201109/t1830576.sht.。沒有一個(gè)客觀權(quán)威的、具有說服力的標(biāo)準(zhǔn)，加之民眾對(duì)政府和企業(yè)的極度不信任，恐慌情緒的蔓延就屬正常。這種情緒性的反應(yīng)，就是通常被認(rèn)為的“鄰避情結(jié)”，并因此引致鄰避沖突。

（三）在鄰避風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是鄰避設(shè)施修建的前提性與基礎(chǔ)性工作，環(huán)境影響評(píng)價(jià)擔(dān)負(fù)著鄰避風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重任?！董h(huán)境保護(hù)法》將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為基礎(chǔ)性的制度進(jìn)行規(guī)定，根據(jù)第19條的規(guī)定，“編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，并且規(guī)定“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)”?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》則作出了更具體與細(xì)化的規(guī)定。環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求客觀中立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)新建設(shè)的項(xiàng)目，對(duì)可能會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響和需要采取的措施，預(yù)先進(jìn)行評(píng)估，并且征求項(xiàng)目所在地居民的意見，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)原項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行修改，直到取得一致意見再開始建設(shè)。要求運(yùn)用科學(xué)知識(shí)，正確、客觀、公開、公正地反映鄰避設(shè)施安全風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性

參見：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第4條。。這就要求至少滿足以下兩項(xiàng)條件：（1）價(jià)值合理性，即行政機(jī)關(guān)設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)能夠?yàn)槊癖娝邮?，從而具有正?dāng)性；（2）工具合理性，即行政機(jī)關(guān)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的手段或措施基于精確的計(jì)算和預(yù)測(cè)，具有科學(xué)性[16]。然而，我國鄰避設(shè)施建設(shè)中符合立法規(guī)范的環(huán)境影響評(píng)價(jià)不容樂觀。

在四川什邡反對(duì)鉬銅項(xiàng)目事件、江蘇啟東反對(duì)排污項(xiàng)目事件以及其他反對(duì)PX項(xiàng)目事件中，在立項(xiàng)時(shí)都沒有把環(huán)評(píng)作為決定項(xiàng)目是否建設(shè)的根據(jù)，而環(huán)評(píng)中一個(gè)重要的方面是公眾參與的程度。什邡事件信息公示：“本次公眾參與的范圍主要為四川宏達(dá)鉬銅有限公司鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目所在地的和本項(xiàng)目有直接或間接關(guān)系的企事業(yè)單位和個(gè)人。”有媒體報(bào)道：“除了當(dāng)?shù)鼐用穹磳?duì)之外，一些在當(dāng)?shù)赝顿Y建廠的企業(yè)，比如藍(lán)劍集團(tuán)以及長城雪茄卷煙廠對(duì)此也很有意見，甚至政府內(nèi)部對(duì)此也有不同的聲音。”[17]秦皇島西部生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目雖然沒有釀成鄰避沖突，但環(huán)評(píng)造假卻觸目驚心，環(huán)評(píng)報(bào)告中寫到：“通過建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)信息公告、發(fā)放調(diào)查表、公眾參與等形式，調(diào)查結(jié)果表明，100%公眾支持本項(xiàng)目的建設(shè)和選址?！眻?bào)告后還附上了100份公眾意見調(diào)查表，這些調(diào)查表的“填寫者”全都表達(dá)了贊同的意見。但維權(quán)村民核實(shí)發(fā)現(xiàn)，100名被調(diào)查者中，有15人“查無此人”；有1人在填寫調(diào)查表時(shí)已死亡；有14人常年在外；有1人因故意傷害他人已潛逃8年；有1人重復(fù)填寫兩份調(diào)查表；有1人在鎮(zhèn)政府工作；1人未找到；有2人未核實(shí)。其他65份調(diào)查表雖然與村民名字相符，但均表示：“此前未見過該調(diào)查表，調(diào)查表不是本人所寫，且不同意在該地建設(shè)垃圾焚燒項(xiàng)目?！盵18]在眾多的反對(duì)PX項(xiàng)目事件中，以下問題比較突出：環(huán)評(píng)程序推延，公眾參與環(huán)節(jié)推遲，直至鄰避沖突發(fā)生。

我國當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在很多問題，包括環(huán)評(píng)目標(biāo)設(shè)計(jì)不明確、環(huán)評(píng)操作難實(shí)現(xiàn)、環(huán)評(píng)管理設(shè)計(jì)復(fù)雜等。按照現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)，環(huán)評(píng)的管理簡單終止于項(xiàng)目的前期，企業(yè)污染的責(zé)任追究并不和環(huán)評(píng)相關(guān)。其結(jié)果就是：“環(huán)評(píng)手續(xù)合法，但項(xiàng)目運(yùn)行中環(huán)保卻不合格的情況，給社會(huì)和公眾造成環(huán)評(píng)無用的直觀印象。”[19]從立法精神與制度目的來說，環(huán)評(píng)以解決選址與公眾關(guān)心的環(huán)境問題為旨?xì)w，但現(xiàn)實(shí)的情形卻是通過環(huán)評(píng)將“不可能變?yōu)榭赡堋保?jīng)過多方論證與公眾意見表達(dá)，環(huán)評(píng)報(bào)告成了“承諾書”，企業(yè)承諾要采用什么樣的技術(shù)手段、增加多少環(huán)保投資減少污染，政府承諾進(jìn)行何種監(jiān)管，配套多少工程來滿足項(xiàng)目理論上的“環(huán)境可行性”。殘酷的現(xiàn)實(shí)一再證明，政府與企業(yè)的承諾往往不能兌現(xiàn)，因?yàn)檫@些選址本身就“不合適”，公眾意見也未能得到適當(dāng)?shù)谋磉_(dá)，鄰避沖突終不能避免?！碍h(huán)評(píng)造假，環(huán)評(píng)公關(guān)成了行業(yè)的潛規(guī)則，先把環(huán)評(píng)報(bào)告編圓了，拿到批文再說，環(huán)評(píng)終究淪為過場(chǎng)?！盵20]

（四）在鄰避風(fēng)險(xiǎn)交流方面

風(fēng)險(xiǎn)交流是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中極為重要的環(huán)節(jié)，觀察現(xiàn)實(shí)中各地發(fā)生的鄰避沖突，我們可以看到，延遲或片面地傳播鄰避風(fēng)險(xiǎn)信息是行政機(jī)關(guān)的慣常策略，采用單向而非雙向互動(dòng)的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流?！墩畔⒐_條例》第9條和第10條明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履行鄰避風(fēng)險(xiǎn)交流的職責(zé)。《環(huán)境保護(hù)法》第5章設(shè)專章規(guī)定“公眾參與和信息公開”，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》也有相當(dāng)多的條文規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)信息共享與公開?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》也明確規(guī)定：“環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開的政府環(huán)境信息，通過政府網(wǎng)站、公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開?！币环矫妫土⒎▉砜?，仍然“體現(xiàn)為發(fā)布——接受的單向公開模式，沒有確立政府的回應(yīng)義務(wù)，不足以確保政府的公信力”

雖然新《環(huán)境保護(hù)法》在信息公開方面有了諸多進(jìn)步，如明確了公民的環(huán)境知情權(quán)，政府信息公開范圍的具體化，設(shè)置了企業(yè)環(huán)境信息公開的法定義務(wù)，環(huán)評(píng)報(bào)告書公開等。但單向公開模式，無政府回應(yīng)的問題依然存在。（參見：陳海嵩.國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的溯源與展開[J].法學(xué)研究，2014（3）：62-81.）。另一方面，實(shí)踐中有效的風(fēng)險(xiǎn)信息交流并不多?！霸诔跗谝阅康恼?dāng)而忽略手段與方法的合理性，忽略平等的溝通與解釋，激起民粹行動(dòng)，危及社會(huì)穩(wěn)定后又開始妥協(xié)或敷衍，放棄應(yīng)有擔(dān)當(dāng)，置政府與法治公信力于不顧?！盵21]以四川什邡反對(duì)鉬銅項(xiàng)目事件為例，銅的冶煉和提煉過程會(huì)產(chǎn)生多種有毒的副產(chǎn)品，包括水銀、二氧化硫和砷等，居民們擔(dān)心這些污染物會(huì)滲入城市的空氣和供水系統(tǒng)[22]，但是，政府“只發(fā)布了工廠環(huán)境報(bào)告的簡短版本，該報(bào)告沒有提供固體廢物和廢水的信息”[23]。在項(xiàng)目開工前，附近村民收到了村委會(huì)發(fā)放的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)意見表”，該表列出了項(xiàng)目的基本情況以及項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)氐暮锰帲瑓s沒有把民眾最為關(guān)心的項(xiàng)目可能發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)列出[24]。鄰避沖突發(fā)生的模式幾乎一致，政府在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，有效的風(fēng)險(xiǎn)交流與溝通幾乎不存在，缺乏必要的環(huán)境信息支持，致使參與不能。首先，信息公開的方式單一，只是簡單地公布于政府網(wǎng)站或是張貼告示，能夠有效接收到信息的民眾不多；其次，信息公開的時(shí)間較晚，一般是主管部門審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書階段才公開相關(guān)信息，這時(shí)項(xiàng)目已開始了前期大量的投資，民眾認(rèn)為被欺騙；再次，環(huán)評(píng)信息公示的時(shí)間非常短，且只公示簡本，甚至很多項(xiàng)目連簡本也未公示；最后，公示的內(nèi)容簡單模糊，或者以專業(yè)化的名詞進(jìn)行描述，公眾無從知曉[25]。按照社會(huì)學(xué)的解釋，在“問題知曉”環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)信息釋放的關(guān)鍵詞是“科學(xué)、安全、高效、合法”，而民眾對(duì)之的理解是“風(fēng)險(xiǎn)、暗箱、利益、違法”；在“問題解釋”的環(huán)節(jié)，問題認(rèn)知擴(kuò)大化——由鄰避設(shè)施選址的科學(xué)性與合法性問題轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)益保障問題，而行政機(jī)關(guān)的“決定—宣布—辯護(hù)”的決策思維對(duì)擴(kuò)大化起到了激化的作用；在“問題評(píng)估”環(huán)節(jié)，進(jìn)一步確認(rèn)了問題認(rèn)知，強(qiáng)硬的發(fā)布方式、民眾不能置評(píng)、溝通不足使得民眾從“利益受損者、受害者”的角度進(jìn)行“問題解碼”[26]。沒有相應(yīng)的反饋機(jī)制將公眾的意見帶回行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)再對(duì)之作出回應(yīng)，其結(jié)果就是由對(duì)鄰避設(shè)施選址的科學(xué)性與合法性質(zhì)疑轉(zhuǎn)變?yōu)猷彵芸範(fàn)幍募w行動(dòng)。

（五）在鄰避風(fēng)險(xiǎn)管理方面

風(fēng)險(xiǎn)管理是鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的核心環(huán)節(jié)，它是負(fù)有鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制職能的行政機(jī)關(guān)選擇相應(yīng)的行政執(zhí)法措施用以排除、減少、緩解、轉(zhuǎn)移和防備鄰避風(fēng)險(xiǎn)的行政活動(dòng)[27]?！董h(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《大氣污染防治法》和《水污染防治法》都明確和詳細(xì)地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)法與監(jiān)督職能。但在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)有針對(duì)性的管理措施缺失，救火隊(duì)員式的管理尤為明顯。

在江蘇啟東反對(duì)排污工程事件中，在事件發(fā)生的前夜，也就是2012年7月27日晚，就有部分市民聚集在游行出發(fā)地，并通過多種途徑放出游行的規(guī)劃線路圖，但政府幾乎什么也沒有做，好像就等著28日一早游行開始。頗為吊詭的是，政府于前幾日挨家挨戶派發(fā)“告市民的一封信”，這樣使得原本鄉(xiāng)下不知此事的人也知道了，更增加了游行的人數(shù)。在中午政府宣布排污工程永不建設(shè)后，現(xiàn)場(chǎng)人群漸漸散去，但這時(shí)呂四的民眾來了，他們因?yàn)檎煌ǚ怄i、前夜步行了數(shù)個(gè)小時(shí)，心情極度糟糕，而政府方面也無人出面溝通，只是通過一個(gè)擴(kuò)音器來解釋所謂的工程項(xiàng)目，導(dǎo)致群情激憤

參見：Carlos Barria.China Cancels Waste Project after Protests Turn Violent[N].Reuters，2012-07-28；江蘇啟東萬人集會(huì)迫市府叫停排污工程[N].RFI，2012-07-28；法新社.江蘇啟東抗議造紙廠污染民眾與警方?jīng)_突[N].ABC Radio Australia，2012-07-28.。梳理一下，我們發(fā)現(xiàn)，游行信息在事前廣泛傳播，政府派發(fā)告示讓更多人知曉，事件發(fā)生后，政府官員四處逃離，無所作為，組織混亂，對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代政府來說，這些都是不可思議的。上海金山反對(duì)PX項(xiàng)目事件中，事件從2015年6月22日持續(xù)到27日，長達(dá)6天。6月22日發(fā)布《告市民書》：“上海化工區(qū)上煉化一體化項(xiàng)目主要是為園區(qū)現(xiàn)有企業(yè)的原料配套，這次化工區(qū)規(guī)劃（修編）環(huán)評(píng)不涉及PX項(xiàng)目，上?；^(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)不涉及PX項(xiàng)目，將來上?；^(qū)也不會(huì)有PX項(xiàng)目”，民眾對(duì)政府沒有任何信任，6月23日，民眾要求市長出面表態(tài)，而政府方面未有任何作為，導(dǎo)致事件持續(xù)發(fā)酵，至27日達(dá)到高峰，政府所做的只是出動(dòng)警察設(shè)卡，阻止市民外出，乘公交車被要求出示身份證，地鐵22號(hào)線亦停運(yùn)，人民公園臨時(shí)關(guān)閉。將人民廣場(chǎng)聚集的民眾送返至金山呂巷中學(xué)，要抗議的民眾簽保證書，要求不再進(jìn)行示威活動(dòng)，才能釋放

參見：2015年上海市金山區(qū)反對(duì)PX項(xiàng)目事件[EB/OL].[2015-11-18].https：//zh.wikipedia.org/wiki/2015%E5%B9%B4%E4%B8%8A%E6%B5%B7%E5%B8%82%E9%87%91%E5%B1%B1%E5%8C%BA%E5%8F%8D%E5%AF%B9PX%E9%A1%B9%E7%9B%AE%E4%BA%8B%E4%BB%B6.。觀察一下上文列出的所有典型鄰避沖突，基本上政府的應(yīng)對(duì)都非常被動(dòng)，這也是由于鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制前所有環(huán)節(jié)失策導(dǎo)致的。

三、公私合作環(huán)境治理的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制基礎(chǔ)

基于以上分析，我國當(dāng)前鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式正遭遇挑戰(zhàn)，在鄰避沖突多發(fā)的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式。新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理運(yùn)動(dòng)的勃興給鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供了新思路——揚(yáng)棄傳統(tǒng)的自上而下科層式的、以命令與控制為主的權(quán)威規(guī)制模式，推動(dòng)公共事務(wù)治理方式的變革與轉(zhuǎn)型。一種公私合作的環(huán)境治理模式或許對(duì)于當(dāng)下的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有革新的意義，其“試圖改變傳統(tǒng)的以政府為單一中心的、以政府行政管制為單一手段的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理模式”，“主張通過上下互動(dòng)的參與、交流和溝通，以及各個(gè)社會(huì)主體之間的協(xié)商與合作，對(duì)環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護(hù)實(shí)施社會(huì)公共治理”[12]。

（一）政治與法律理論基礎(chǔ)

公私合作環(huán)境治理的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是以信息共享、平等協(xié)商、理性溝通、相互信任與責(zé)任共擔(dān)為特征的新型規(guī)制模式，是政府、廠商、普通公眾、技術(shù)專家乃至環(huán)保非政府組織共同參與的合作型的治理模式。這種規(guī)制模式對(duì)于鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有倫理與法理上的正當(dāng)性。在政治哲學(xué)思想中，受哈貝馬斯話語理論的影響，協(xié)商民主觀念為公私合作風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供了理論基礎(chǔ)：“只有在所受影響的主體同意之下，政府決策才具有合法性，因此，合法的政府決策就被概念化為不同主體參與決策，提出各自論據(jù)并進(jìn)行相互論理的過程?！盵29]“這是一種程序主義的進(jìn)路，通過建立一個(gè)程序框架，使各種觀點(diǎn)能夠理性交換、相互理解、充分論證，進(jìn)而使決策考慮足夠廣泛，最大化運(yùn)用現(xiàn)有知識(shí)形成洞見，并因此獲得合法性?！盵30]在當(dāng)代公法思想中，合作治理和參與式治理的觀念也強(qiáng)勁地支持鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的公私合作環(huán)境治理模式?！昂献髦卫淼幕居^點(diǎn)就是超越傳統(tǒng)行政關(guān)系中行政主體與相對(duì)人對(duì)于管理事項(xiàng)公私的嚴(yán)格界線，強(qiáng)調(diào)公私合作，共同決策，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”[31]費(fèi)雪教授認(rèn)為：“通過公共理性引導(dǎo)利益沖突，緩和科學(xué)與民主之間的緊張關(guān)系。通過商談過程，風(fēng)險(xiǎn)和知識(shí)的不確定性轉(zhuǎn)化為確定性的程序性機(jī)制，容納風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中‘事實(shí)和規(guī)范混合的復(fù)雜性，保證規(guī)制者高效‘行使實(shí)質(zhì)性的、持續(xù)解決問題的裁量權(quán)?！盵32]還有新公民參與理論與實(shí)踐的發(fā)展，新公民參與被認(rèn)為是鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的必要工具

新公民參與較之于傳統(tǒng)的公民參與有兩大特點(diǎn)：一是新公民參與更加強(qiáng)調(diào)對(duì)政策執(zhí)行的參與；二是新公民參與擴(kuò)展了參與公民的范圍，囊括了低收入階層民眾以及一些新型社會(huì)組織等。（參見：魏娜，韓芳.鄰避沖突中的新公民參與：基于框架建構(gòu)的過程[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2015（4）：157-173.）。這些理論基礎(chǔ)對(duì)于鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的公私合作環(huán)境治理模式的正當(dāng)性具有極為重要的支撐作用。

（二）鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.公私合作環(huán)境治理鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中各主體的角色轉(zhuǎn)變

就行政機(jī)關(guān)來說，行政機(jī)關(guān)是鄰避風(fēng)險(xiǎn)公共利益的判斷者和代表者，但是這種判斷是在與利益相關(guān)者進(jìn)行對(duì)話、協(xié)商與溝通的過程中形成的，最終由行政機(jī)關(guān)以代表的形式向社會(huì)公開鄰避議題的形成。行政機(jī)關(guān)當(dāng)然也是鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者，但行政機(jī)關(guān)不是處于絕對(duì)的支配地位，行政機(jī)關(guān)要依賴鄰避議題的社會(huì)背景、與該鄰避風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息判斷以及考慮各利益團(tuán)體的關(guān)切行使權(quán)力。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力更謹(jǐn)慎，對(duì)于生態(tài)環(huán)境危害不確定的鄰避風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目方、受鄰避設(shè)施影響的民眾、技術(shù)專家還有環(huán)保非政府組織進(jìn)行合作，共同商討鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的措施與目標(biāo)。針對(duì)PX項(xiàng)目、垃圾焚燒廠等這類科學(xué)與價(jià)值具有不同認(rèn)識(shí)與判斷的鄰避議題，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擔(dān)任召集、協(xié)調(diào)與能力建設(shè)者的角色，讓持不同意見的各方充分表達(dá)意見，對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)切予以特別重視，促成一致意見與共識(shí)的達(dá)成。由于鄰避議題的形成、鄰避決策的作出并不是行政機(jī)關(guān)獨(dú)自所為，所有有關(guān)切的主體都表達(dá)了意見，所以，責(zé)任也是有分擔(dān)的，超越公私的界線，決策參與者都將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。正如“國家權(quán)威正把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)。國家與社會(huì)之間、公共部門與私人部門之間的界限和責(zé)任日益變得模糊不清?！盵33]

就項(xiàng)目建設(shè)方來說，服從自己參與行政過程所作出的鄰避決策，但更重要的是制度化的參與者與建設(shè)者。作為利益相關(guān)者，項(xiàng)目建設(shè)者要參與鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的全過程，從鄰避風(fēng)險(xiǎn)議題的形成開始到鄰避風(fēng)險(xiǎn)決策的作出，都應(yīng)該有項(xiàng)目建設(shè)方的角色，這是一種通過法律和政策保證的全面和廣泛的參與[34]。這完全不同于當(dāng)前權(quán)威式的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式，幾乎在所有的鄰避沖突中，我們看不到項(xiàng)目建設(shè)方的出現(xiàn)，好似躲在行政機(jī)關(guān)身后的影子。項(xiàng)目建設(shè)方修建鄰避設(shè)施，運(yùn)營設(shè)施，維護(hù)設(shè)施，承擔(dān)具體的環(huán)保責(zé)任，不應(yīng)當(dāng)也不能缺席鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的過程。全面的參與一方面可以保證項(xiàng)目的投資有回報(bào)，不至于前期的投資因?yàn)闆_突而“打水漂”，另一方面，既然作為參與者、決策者，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的責(zé)任。

就受項(xiàng)目影響的民眾來說，在公私合作環(huán)境治理模式中，其地位則與行政機(jī)關(guān)、項(xiàng)目建設(shè)方、技術(shù)專家等完全平等。他們不是鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的局外人，更不是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為的敵對(duì)者、異議者，他們是和行政機(jī)關(guān)等一道致力于解決問題的建設(shè)者。從制度的層面，應(yīng)該調(diào)動(dòng)民眾參與的熱情并保證民眾參與的效果，這不是收集民意、召開座談會(huì)等簡單的形式化參與，而是哈貝馬斯意義上的協(xié)商、說理、論證、反思與回應(yīng)。行政機(jī)關(guān)基于權(quán)力行使的判斷，項(xiàng)目建設(shè)方基于經(jīng)濟(jì)利益的盤算，技術(shù)專家基于科學(xué)知識(shí)的可行與普通公眾基于社會(huì)價(jià)值的考量，各方秉持解決問題與尋求共識(shí)的態(tài)度在一個(gè)可欲的平臺(tái)上，經(jīng)過多輪的方案辯論與反思，最終達(dá)成共識(shí)，作出行動(dòng)決策，這不再是策略性的行動(dòng)，各方“憑借一定方式探討共同關(guān)心的環(huán)境事務(wù)，通過表達(dá)、論辯、溝通、互信、互助、協(xié)商，在利益碰撞中尋求妥協(xié)平衡，進(jìn)而形成價(jià)值和利益共識(shí)”[35]，這是一種“提升公共決策認(rèn)可度的有效機(jī)制”[36]。當(dāng)然，所有主體都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，包括承擔(dān)由自己參與作出決策的責(zé)任。

就技術(shù)專家來說，在公私合作環(huán)境治理鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式中，專家不再只是行政機(jī)關(guān)的知識(shí)壟斷者。受項(xiàng)目影響的民眾也可以聘請(qǐng)專家，不同的專家可以從不同的角度提供知識(shí)支撐，因此，此時(shí)的專家知識(shí)不再是獨(dú)斷的、確定的與唯一的。專家應(yīng)當(dāng)對(duì)自己所提供的知識(shí)進(jìn)行清楚的解釋，經(jīng)過同行的審查并接受公眾的質(zhì)疑，不同知識(shí)視野的專家應(yīng)當(dāng)在尊重與科學(xué)的基礎(chǔ)上進(jìn)行辯論，從而去偽存真。專家雖然以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度與知識(shí)進(jìn)行工作，但也不應(yīng)忽略社會(huì)價(jià)值的關(guān)切?！半m然知識(shí)的爭(zhēng)議是科學(xué)不確定性的源頭，但通常很快會(huì)轉(zhuǎn)變成社會(huì)價(jià)值的爭(zhēng)議?！盵37]因此，專家的知識(shí)必須和社會(huì)相連接，必須將科學(xué)知識(shí)置于社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)環(huán)境中，專家也應(yīng)當(dāng)有人文情懷，不光是以冷冰冰的數(shù)字與符號(hào)來演算，應(yīng)當(dāng)將知識(shí)轉(zhuǎn)化為大眾易于理解的形象化語言，從而增強(qiáng)民眾的理解與溝通效果。

2.鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)在科學(xué)理性與社會(huì)價(jià)值之間達(dá)到平衡

鄰避風(fēng)險(xiǎn)具有雙重屬性，一方面，它是一種客觀真實(shí)的存在，這是不能回避的；另一方面，這種風(fēng)險(xiǎn)也是一種社會(huì)的建構(gòu)，是通過心理與文化，并經(jīng)由“環(huán)境主張的集成——環(huán)境主張的表達(dá)——競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境主張”的社會(huì)建構(gòu)過程[38]。在客觀意義上，PX項(xiàng)目、垃圾焚燒廠、核電廠、核廢料存儲(chǔ)等設(shè)施必然會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染的后果，主要包括鄰避設(shè)施建造地區(qū)空氣污染、水質(zhì)污濁、生態(tài)破壞、景觀影響、噪音污染、交通堵塞等，與之相伴隨的是健康問題、房價(jià)下跌與社區(qū)品質(zhì)降低等[39]。在社會(huì)建構(gòu)的意義上，應(yīng)當(dāng)從風(fēng)險(xiǎn)感知者的角度來認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)，它是一種心里的感受與文化的認(rèn)同?！肮妼?duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知并不取決于現(xiàn)實(shí)中具體發(fā)生了什么，它與人們的記憶、情感等潛意識(shí)相關(guān)，反映的是現(xiàn)實(shí)事件的個(gè)人主觀印象?！盵40]“人們除了想被告知實(shí)情之外，還想得到尊重。”[41]從2007年廈門反對(duì)PX事件開始，PX致癌的社會(huì)效應(yīng)被不斷放大，此后，各地一有PX項(xiàng)目，便逃不出沖突的宿命，引起民眾的恐慌與民意的強(qiáng)烈反彈。在江蘇啟東反對(duì)排污工程事件中，政府已經(jīng)承諾工程不再修建，但民眾執(zhí)意要求市長出面解釋，由此引發(fā)了更大范圍與更大規(guī)模的沖突，因此，鄰避風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)不容忽視。

客觀真實(shí)的鄰避風(fēng)險(xiǎn)奉科學(xué)與理性為圭臬，以技術(shù)專家的知識(shí)為支撐，由于現(xiàn)代社會(huì)分工與知識(shí)的精細(xì)化掌握，公眾對(duì)這些專業(yè)的科學(xué)知識(shí)很難解碼，這就容易形成專家的壟斷統(tǒng)治。但在現(xiàn)代民主國家里，忽略民眾的社會(huì)價(jià)值與選擇是不正當(dāng)?shù)?，“政策制定過程中各種利益集團(tuán)的相互影響和相互作用，決定了公共決策過程不可能是公共決策者在單純的知識(shí)分析的基礎(chǔ)上理性選擇的過程”[42]。鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不是一種與價(jià)值無涉的活動(dòng)，技術(shù)專家負(fù)責(zé)描述與解釋風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)大眾則通過鄰避風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的社會(huì)背景來理解與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的文化意義與社會(huì)知識(shí)。因此，鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度安排就應(yīng)當(dāng)考慮雙重屬性，并在客觀理性和民主價(jià)值之間尋找平衡。當(dāng)前的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式基本上建立在客觀與科學(xué)的評(píng)估基礎(chǔ)之上，忽略了社會(huì)民眾的訴求，科學(xué)與社會(huì)分裂，專家的觀點(diǎn)不被社會(huì)審查。公私合作環(huán)境治理的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式則是努力尋求科學(xué)與民主的平衡，行政機(jī)關(guān)、項(xiàng)目建設(shè)方、受項(xiàng)目影響的民眾以及技術(shù)專家等主體從不同的知識(shí)視野與社會(huì)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，進(jìn)行理性的對(duì)話與交流，各方在制度保證下的平等地位則為這種交流提供了可能性，這樣就可以確保鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的合法性與正當(dāng)性。

3.公私合作環(huán)境治理能夠解決我國鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需要解決的核心問題

在我國當(dāng)前的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式中，行政機(jī)關(guān)主要采取“產(chǎn)生問題——掩蓋/逃避問題——試圖壓制”的路徑進(jìn)行，這從大連PX項(xiàng)目事件中可以得到最為明顯的反映，政府告知民眾工廠停產(chǎn)，可是兩年后，民眾發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目還在運(yùn)營，通過工廠得知，該項(xiàng)目從未停產(chǎn)。這樣的策略性行為導(dǎo)致民眾的鄰避抗?fàn)幧?jí)，并且在政治、法律與道義中遭受挫敗。深究其原因，行政機(jī)關(guān)擁有無限的規(guī)制職能但其規(guī)制資源卻有限，這與鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的復(fù)雜性產(chǎn)生了矛盾，這正是我國鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需要解決的核心問題。在當(dāng)前的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式之下，行政機(jī)關(guān)是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的領(lǐng)導(dǎo)者與監(jiān)督者，也是責(zé)任的集中承擔(dān)者。在行政主導(dǎo)之下，“成本與收益的非對(duì)稱性結(jié)構(gòu)凸顯出傳統(tǒng)決策模式已經(jīng)落后于公眾參與公共治理的客觀需要”[21]。鄰避風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性、多樣性、極強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，行政機(jī)關(guān)并不能完全了解鄰避的屬性。在行政機(jī)關(guān)與其他相關(guān)主體之間，鄰避風(fēng)險(xiǎn)信息也存在不對(duì)稱性，行政機(jī)關(guān)由于種種原因也不能完全掌握這些信息，在這樣的矛盾之下，可能會(huì)造成規(guī)制失效。

因廈門居民反對(duì)而遷到漳州修建的PX項(xiàng)目，于2009年3月獲得發(fā)改委核準(zhǔn)，同年5月動(dòng)工，該項(xiàng)目在2013年初因環(huán)評(píng)違規(guī)被環(huán)保部處罰

參見：彭利國，方芳.三年等待，發(fā)改委終核準(zhǔn)；半年欣喜，環(huán)保部再棒喝——最敏感PX項(xiàng)目環(huán)評(píng)違規(guī)始末[EB/OL].（2013-02-01）[2015-11-20].http：//www.infzm.com/content/86048.，同年7月30日，其一條未投用的加氫裂化管線發(fā)生爆炸事件

參見：彭利國.中國PX，再經(jīng)不起爆炸聲[EB/OL].（2013-08-02）[2015-11-20].http：//www.infzm.com/content/93050.，2014年5月，環(huán)保部官方網(wǎng)站曾公示漳州古雷石化基地規(guī)劃環(huán)評(píng)未完成，建議發(fā)改委撤銷該基地總體發(fā)展規(guī)劃

參見：汪韜，何海寧，王亮.11個(gè)月前消失的公函：環(huán)保部建議發(fā)改委撤銷古雷石化規(guī)劃批復(fù)[EB/OL].（2015-04-07）[2015-11-20].http：//www.infzm.com/content/108724.；2015年4月6日，PX項(xiàng)目廠區(qū)發(fā)生爆炸，造成12人輕傷、兩人重傷的后果

參見：福建漳州古雷PX工廠爆炸[EB/OL].（2015-04-06）[2015-11-20].http：//www.qzwb.com/gb/content/2015-04/06/content_5079557.htm；http：//www.taihainet.com/news/fujian/yghx/2015-04-06/1389287.ht#g1389287=1.。這是一個(gè)典型的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制失敗的案例，項(xiàng)目從廈門移址漳州，幾經(jīng)波折，環(huán)保部一次處罰，一次警示，結(jié)果還是發(fā)生了兩次爆炸，造成人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失。公私合作環(huán)境治理的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式就是讓項(xiàng)目建設(shè)方、受項(xiàng)目影響的民眾以及相應(yīng)的技術(shù)專家參與整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程，這些主體與行政機(jī)關(guān)一起在鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中作出決策，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，通過信息的交流與相互的協(xié)商達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)，從而解決風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的復(fù)雜性難題。

四、公私合作環(huán)境治理的制度框架

制度化的保證是解決我國當(dāng)前鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所遭遇挑戰(zhàn)的恰當(dāng)途徑，公私合作環(huán)境治理的鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)由基本制度與操作性制度構(gòu)成。

（一）基本制度

基本制度是規(guī)范或調(diào)整鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中行為的規(guī)則體系。

1.環(huán)境協(xié)商制度

環(huán)境協(xié)商是在協(xié)商民主理念的引導(dǎo)下，受環(huán)境資源因素決策結(jié)果影響的各相關(guān)社會(huì)行動(dòng)主體參與環(huán)境資源決策過程，經(jīng)過公開闡明立場(chǎng)，審慎地權(quán)衡各方利益訴求，采取討論、辯論、協(xié)商的方式達(dá)到統(tǒng)合意見，作出環(huán)境資源決策[43]。首先，有促進(jìn)決策民主化與強(qiáng)化民眾參與行政決策的能力，因?yàn)椤吧陶勥^程是多方主體合意交流和對(duì)抗交流的過程，與過度回應(yīng)特定政治利益的傳統(tǒng)政治過程相隔離”[31]40，“公眾期待通過個(gè)體行動(dòng)或者組織化的方式參與治理或形成一定范圍內(nèi)的社會(huì)自治”[44]。其次，可以促進(jìn)利益團(tuán)體的成熟，就鄰避議題而言，我國各利益團(tuán)體、公益或弱勢(shì)團(tuán)體之間仍處于極端對(duì)立、相互猜疑的惡質(zhì)狀態(tài)，難以針對(duì)各方的利益達(dá)成良性的共識(shí)。通過協(xié)商，可使利益團(tuán)體的活動(dòng)空間加大，促其成熟發(fā)展。最后，通過環(huán)境協(xié)商，可以促進(jìn)信息收集與交流，“每一位參與者均愿意根據(jù)討論修正自己的偏好，愿意回應(yīng)性地提供新的信息或者主張”[45]。在協(xié)商式規(guī)則下，不論行政機(jī)關(guān)或各利益關(guān)系人，都較不會(huì)隱匿信息，而較能開誠布公地將有關(guān)信息貢獻(xiàn)到協(xié)商會(huì)議中。具體來說，環(huán)境協(xié)商主要包括以下環(huán)節(jié)：

（1）預(yù)告。將所擬鄰避設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)信息登載于行政機(jī)關(guān)公報(bào)、媒體及網(wǎng)站等，內(nèi)容須包括規(guī)劃的目的、選址的依據(jù)、相關(guān)程序的時(shí)間以及項(xiàng)目可能會(huì)帶來的不利影響等，使利害關(guān)系人與公眾充分了解相關(guān)信息。

（2）選定召集人，成立協(xié)商委員會(huì)。一般來說，召集人應(yīng)為中立的第三人，根據(jù)我國情況，召集人宜由行政機(jī)關(guān)具有良好聲譽(yù)的工作人員擔(dān)任。行政機(jī)關(guān)工作人員、項(xiàng)目建設(shè)方代表、受項(xiàng)目影響的民眾、技術(shù)專家、行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)保非政府組織、媒體代表等組成協(xié)商委員會(huì)。Boyer教授以政府對(duì)水污染的管制為例，指出利害關(guān)系人的選擇應(yīng)當(dāng)考慮：工廠所有人及工廠股票持有人的利益、附近民眾的健康與就業(yè)率、附近的生態(tài)環(huán)境、下游民眾對(duì)干凈河水的使用權(quán)、中下層民眾低價(jià)貨品的需求利益、其他同類競(jìng)爭(zhēng)之貨品業(yè)主的利益甚至國民生產(chǎn)總值等[46]。從實(shí)際來看，利害關(guān)系人將受鄰避設(shè)施的重要影響，且具有一定的代表性；利害關(guān)系人須有誠意，對(duì)采用協(xié)商方式有強(qiáng)烈的誘因與一定的共識(shí)；部分利害關(guān)系人就某些方面已有共同的立場(chǎng)；利害關(guān)系人須認(rèn)清其與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。

（3）協(xié)商會(huì)議的召開。在協(xié)商會(huì)議召開之前，應(yīng)該將協(xié)商會(huì)議的議題、參與人員、日期、日程、協(xié)商規(guī)則等內(nèi)容進(jìn)行公告。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)安排適當(dāng)?shù)挠?xùn)練課程，幫助把握議題的主要爭(zhēng)議、協(xié)商目的并熟悉協(xié)商規(guī)則，有利于將來協(xié)商之達(dá)成。協(xié)商會(huì)議一般應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，協(xié)商委員會(huì)的成員地位平等，通過說理和溝通，對(duì)于鄰避設(shè)施的規(guī)劃與修建達(dá)成一致協(xié)議。這里的一致協(xié)議可以理解為一般協(xié)議，即雖有人不同意，但其所不同意的事項(xiàng)并非那么重要，也不致因此破壞決議或提起訴訟，就算是成功的協(xié)商。對(duì)非重要事項(xiàng)持反對(duì)意見之利害關(guān)系人，可以發(fā)表聲明，以示對(duì)其所代表之利益負(fù)責(zé)[47]。

（4）評(píng)論。協(xié)商會(huì)議達(dá)成一致意見后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)于協(xié)商的內(nèi)容與結(jié)論進(jìn)行公告，接受公眾評(píng)論。利害關(guān)系人及社會(huì)公眾可以一定期間內(nèi)，以書面或口頭陳述的方式，對(duì)協(xié)商的任何事項(xiàng)提出資料、意見或辯論。一般來說，經(jīng)過協(xié)商達(dá)成的意見，在協(xié)商中提出意見者都希望推動(dòng)協(xié)議執(zhí)行，會(huì)對(duì)協(xié)議進(jìn)行支持[48]。

（5）形成正式的議題并公布。評(píng)論期間過后，行政機(jī)關(guān)將公眾評(píng)論的意見進(jìn)行整理，并反饋于協(xié)商委員會(huì)，協(xié)商委員會(huì)再據(jù)此對(duì)協(xié)商會(huì)議形成的結(jié)論進(jìn)行修正，行政機(jī)關(guān)最終確定結(jié)論。行政機(jī)關(guān)負(fù)有說理的義務(wù)，對(duì)所有的評(píng)論意見采納與否都應(yīng)當(dāng)作出清楚的說明，并依行政程序要求公布。

2.鄰避風(fēng)險(xiǎn)交流制度

風(fēng)險(xiǎn)交流制度的關(guān)鍵詞是全過程、雙向、反思與開放，這完全不同于當(dāng)前鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的自上而下、單向與封閉[49]。當(dāng)前學(xué)界討論風(fēng)險(xiǎn)交流的文獻(xiàn)也較多，但多集中于管理學(xué)領(lǐng)域。對(duì)作為“外行”的大眾與技術(shù)專家之間、大眾與行政機(jī)關(guān)之間的風(fēng)險(xiǎn)交流則探討得不多，對(duì)于大眾因?yàn)閷I(yè)知識(shí)不足而交流能力短缺提出的因應(yīng)對(duì)策則是宣傳和教育。通過風(fēng)險(xiǎn)交流可以進(jìn)行知識(shí)啟蒙與理念傳遞，并使公眾的態(tài)度改變，風(fēng)險(xiǎn)交流制度的目的在于“政策利害關(guān)系人之間能夠相互了解彼此的立場(chǎng)，及時(shí)解決公害紛爭(zhēng)，公正制定彼此都能接受的管制標(biāo)準(zhǔn)”[50]。在鄰避風(fēng)險(xiǎn)議題形成、安全標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理方面，風(fēng)險(xiǎn)交流都應(yīng)當(dāng)扮演重要角色，而處于風(fēng)險(xiǎn)交流中的行政機(jī)關(guān)、鄰避設(shè)施建設(shè)方、受項(xiàng)目影響的民眾與技術(shù)專家等都處于平等的地位，以開放的態(tài)度提供有關(guān)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的信息，進(jìn)行相互補(bǔ)充與討論?！疤峁┻m當(dāng)?shù)囊?guī)則、制度或原則，為公眾和專家運(yùn)用不同的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)創(chuàng)造平臺(tái)，既能夠促進(jìn)專家運(yùn)用科學(xué)知識(shí)和科學(xué)工具，又能夠?yàn)楣姷膮⑴c創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)和條件，從而促使這兩種知識(shí)的融合與統(tǒng)一。”[51]風(fēng)險(xiǎn)交流制度希望鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的不同主體就相關(guān)的議題展開對(duì)話，增強(qiáng)對(duì)于鄰避風(fēng)險(xiǎn)議題的理解，以推動(dòng)鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制共識(shí)的達(dá)成，從而重塑行政機(jī)關(guān)與公眾之間的信任，維系社會(huì)秩序?！帮L(fēng)險(xiǎn)交流的關(guān)鍵不在于‘教育外行公眾理解專業(yè)技術(shù)問題，而在于建立和維持對(duì)專家的‘信任。”[52]鄰避風(fēng)險(xiǎn)交流包括相關(guān)鄰避信息的獲取和對(duì)鄰避信息的反饋與回應(yīng)。

（1）相關(guān)鄰避信息的獲取?！矮@取相關(guān)信息既是風(fēng)險(xiǎn)交流的內(nèi)容之一，也是公眾有效參與的前提?！盵53]我國2007年頒行了《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》專章對(duì)于公眾參與和信息公開進(jìn)行了規(guī)定。環(huán)境保護(hù)部于2014年12月19日發(fā)布了《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》，但最為公眾所關(guān)心的政府環(huán)境信息公開卻鮮有提及，“不便提供”、“不易公開，容易引起媒體炒作”等都是環(huán)保部門的拒絕理由

參見：孟斯.環(huán)境信息公開，有法難執(zhí)行[EB/OL].（2011-05-13）[2015-11-20].https：//www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/4290-Access-still-barred.。環(huán)境信息公開不僅是立法問題，更是深層次的體制改革與社會(huì)發(fā)展問題。企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)的要求誠實(shí)準(zhǔn)確地公開有關(guān)鄰避信息，雖然我國法律尚無政府環(huán)境信息公開的具體規(guī)定，但是政府也應(yīng)當(dāng)基于法律規(guī)范的精神公開相應(yīng)的鄰避信息，因?yàn)橐?guī)范不止包括法律規(guī)則，還包括了原則和法理[54]。

（2）對(duì)于鄰避信息的反饋與回應(yīng)。對(duì)于公開的信息，有效的反饋與回應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)交流的核心，真正的交流不應(yīng)是單向的灌輸或教育，而應(yīng)是雙向的互動(dòng)[55]，是跨越鄰避風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)門檻的知識(shí)流動(dòng)與信息共享。在這個(gè)意義上，《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于信息公開的規(guī)定，即“發(fā)布—接受”式的單向模式顯然不足以收獲更大的掌聲與政府公信力的確保[56]。這一點(diǎn)也可以從《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后的狀況看出，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日實(shí)施，2015年6月發(fā)生了上海金山區(qū)反對(duì)PX項(xiàng)目事件，時(shí)間持續(xù)長達(dá)6天，政府發(fā)布了兩份《告市民書》，但內(nèi)容簡單，關(guān)于市民對(duì)《告市民市》的質(zhì)疑，沒有作出有效回應(yīng)，事件遲遲得不到解決，這其實(shí)仍然是將民眾排除在鄰避決策之外的一種表現(xiàn)。讓民眾不進(jìn)入鄰避風(fēng)險(xiǎn)決策程序的核心部分，即在傳統(tǒng)上認(rèn)為民眾沒有能力也沒有必要真正參與科學(xué)技術(shù)爭(zhēng)議。成功的風(fēng)險(xiǎn)交流能夠消除民眾對(duì)于鄰避風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，重建技術(shù)專家所進(jìn)行的科學(xué)評(píng)估并基于此形成行政決策的信任。通過風(fēng)險(xiǎn)交流，最終會(huì)打消民眾的疑問，以開放的心態(tài)來接受鄰避設(shè)施，行政機(jī)關(guān)會(huì)以此證明其決策的正當(dāng)與合法，項(xiàng)目建設(shè)方也能夠讓項(xiàng)目順利進(jìn)行，技術(shù)專家則捍衛(wèi)了其專業(yè)知識(shí)的權(quán)威。

3.動(dòng)議制度

所謂動(dòng)議制度是指申請(qǐng)人向特定的鄰避風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)提出建議，要求其依法啟動(dòng)鄰避風(fēng)險(xiǎn)議題形成、制定風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)交流、開展風(fēng)險(xiǎn)管理等，特定行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的建議予以審查，并作出相應(yīng)處理的制度[57]。如果申請(qǐng)人對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)的處理決定不服，可以依法請(qǐng)求法律救濟(jì)。申請(qǐng)人包括受鄰避設(shè)施影響的民眾、與鄰避風(fēng)險(xiǎn)沒有直接利害關(guān)系的普通公眾、環(huán)保非政府組織以及新聞媒體等對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管感興趣的主體等。動(dòng)議制度體現(xiàn)民主與自治的價(jià)值，還可以制約行政機(jī)關(guān)履行責(zé)任。動(dòng)議制度的基本結(jié)構(gòu)包括：

（1）提出動(dòng)議申請(qǐng)。申請(qǐng)人就鄰避風(fēng)險(xiǎn)議題形成、鄰避風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)交流以及風(fēng)險(xiǎn)管理等過程以書面形式向鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行政主體提出建議，要求其履行鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制職責(zé)，申請(qǐng)書中應(yīng)當(dāng)列明建議的內(nèi)容、理由、法律依據(jù)以及相應(yīng)的佐證材料等。

（2）動(dòng)議申請(qǐng)書的審查與受理。鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)對(duì)動(dòng)議申請(qǐng)書進(jìn)行審查，材料齊全、內(nèi)容清楚、符合法定要件的，予以正式受理。為體現(xiàn)動(dòng)議的價(jià)值，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)收集動(dòng)議材料，對(duì)審查與受理的期限進(jìn)行規(guī)定，受理與否應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知。在這個(gè)過程中，受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與申請(qǐng)人保持溝通，將受理的進(jìn)程及時(shí)告知申請(qǐng)人，其實(shí)這也是環(huán)境協(xié)商與風(fēng)險(xiǎn)交流所要求的。

（3）審核與作出決定。經(jīng)過正式受理的動(dòng)議，鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)查和核實(shí)。如果申請(qǐng)人動(dòng)議的內(nèi)容屬實(shí)，屬于規(guī)制機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，規(guī)制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受申請(qǐng)人的建議，作出相應(yīng)的決定，明確規(guī)制程序啟動(dòng)的時(shí)間等；如果認(rèn)為動(dòng)議內(nèi)容缺乏依據(jù)，或不屬于其法定職責(zé)范圍，則駁回動(dòng)議并說明理由。

（4）申請(qǐng)救濟(jì)。救濟(jì)也是動(dòng)議制度的基本內(nèi)容，鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)拒絕受理動(dòng)議，或超出規(guī)定時(shí)間沒有作出決定，或申請(qǐng)人對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)作出的處理決定不服，都可以在法律規(guī)定的期限內(nèi)提起行政復(fù)議或行政訴訟。

（二）操作性制度

操作性制度是指為推進(jìn)基本制度的順利進(jìn)行而需要的工具與方法。

1.技術(shù)專家研討會(huì)

專家研討會(huì)是環(huán)境協(xié)商與風(fēng)險(xiǎn)交流的基礎(chǔ)操作性制度，鄰避風(fēng)險(xiǎn)涉及科學(xué)上的不確定性與爭(zhēng)議性，借助專家研討針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)在技術(shù)上形成一定的共識(shí)，并以此作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基礎(chǔ)。專家研討會(huì)的組織者是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行政機(jī)關(guān)，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)專家就風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制議題中的專業(yè)技術(shù)問題進(jìn)行研討與辯論，讓科學(xué)與技術(shù)事實(shí)問題在辯論中得到明晰化。會(huì)議中形成的所有材料，包括專家對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)與不確定性的科學(xué)評(píng)估，以及專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的解釋和判斷都應(yīng)該如實(shí)記錄并進(jìn)行整理歸檔，這些會(huì)議記錄連同會(huì)議過程都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。

2.共識(shí)會(huì)議

共識(shí)會(huì)議被稱為公眾理解科學(xué)的新模式[58]?；谡J(rèn)知模式的差異，公眾傾向于不相信技術(shù)專家，這已經(jīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施造成了許多負(fù)面影響[59]，因此，凝聚公眾與專家之間的風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)就成為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要任務(wù)。共識(shí)會(huì)議可以作為達(dá)成這一目標(biāo)的嘗試，“專家對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)和理性判斷在得到容易理解的解釋時(shí)通常能夠有力地校正公眾的認(rèn)知錯(cuò)誤，同時(shí)，公眾對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)學(xué)視野分析則可以矯正專家因?yàn)樯鐣?huì)分工而可能形成的偏狹?！盵60]共識(shí)會(huì)議的流程大致可以分為以下幾個(gè)階段：

（1）組建指導(dǎo)委員會(huì)。指導(dǎo)委員會(huì)監(jiān)督會(huì)議的組織與運(yùn)行，一般包括規(guī)制機(jī)關(guān)工作人員、技術(shù)專家、項(xiàng)目建設(shè)方代表、公眾代表各一名；規(guī)制機(jī)關(guān)工作人員則扮演會(huì)議過程中的調(diào)解者角色。

（2）確定會(huì)議代表。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行政機(jī)關(guān)根據(jù)志愿報(bào)名，選擇參加共識(shí)會(huì)議的普通公眾代表，應(yīng)當(dāng)注意代表的廣泛性。根據(jù)共識(shí)會(huì)議起源地丹麥的經(jīng)驗(yàn)，共識(shí)會(huì)議中公眾小組的成員以15人左右為宜。

（3）召開第一次預(yù)備會(huì)。召開第一次預(yù)備會(huì)的目的是讓公眾小組對(duì)鄰避風(fēng)險(xiǎn)議題進(jìn)行深入了解與學(xué)習(xí)，以掌握相應(yīng)的知識(shí)與能力。在預(yù)備會(huì)中，規(guī)制機(jī)關(guān)扮演調(diào)解者的工作人員幫助公眾小組成員學(xué)習(xí)與討論鄰避風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)文獻(xiàn)資料，公眾小組提出他們所關(guān)心的問題。

（4）召開第二次預(yù)備會(huì)。在第一次預(yù)備會(huì)議的基礎(chǔ)上，公眾小組可以再次深入學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)并提出問題。同時(shí)，指導(dǎo)委員會(huì)指定專家研討會(huì)的專家小組對(duì)公眾小組的問題進(jìn)行回應(yīng)與答復(fù)，回應(yīng)與答復(fù)不應(yīng)使用晦澀難懂的科學(xué)術(shù)語與表達(dá)，應(yīng)當(dāng)跨越專業(yè)的門檻，以普遍公眾能理解的話語進(jìn)行說明。

（5）共識(shí)會(huì)議正式召開。指導(dǎo)委員會(huì)召集專家小組和公眾小組，營造良好的會(huì)議氛圍。在會(huì)議的第一階段，由專家發(fā)言，闡釋鄰避風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)知識(shí)，并對(duì)公眾小組提出的問題進(jìn)行回應(yīng)。會(huì)議第二階段，公眾小組與專家小組進(jìn)行交互式詢問與對(duì)質(zhì)，進(jìn)一步澄清事實(shí)與觀點(diǎn)，對(duì)一些理解方面的歧義進(jìn)行辯論。會(huì)議第三階段，公眾小組形成書面報(bào)告，即已經(jīng)形成共識(shí)的結(jié)論或建議，對(duì)于沒有達(dá)成共識(shí)的問題，專家小組可以再次提供信息并進(jìn)行指導(dǎo)，公眾小組根據(jù)情形變化修改結(jié)論或建議。會(huì)議第四階段，對(duì)于報(bào)告的實(shí)質(zhì)內(nèi)容不作改變，專家小組更正報(bào)告中的表述性錯(cuò)誤，公眾小組通過新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布報(bào)告。

共識(shí)會(huì)議所形成的報(bào)告在鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中發(fā)揮著非常重要的作用，支持環(huán)境協(xié)商與風(fēng)險(xiǎn)交流制度的順利推進(jìn)，鄰避風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮共識(shí)會(huì)議報(bào)告，作為風(fēng)險(xiǎn)決策的基礎(chǔ)性資料支撐。

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本文責(zé)任編輯：邵 海