宋 元 明

對安全生產工作戰(zhàn)略布局的思考

宋 元 明

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，安全生產工作也面臨著新形勢和新情況。本文以防微杜漸為原則，以遏制特大事故為目標，以預防階段為范疇;把握規(guī)律趨勢，對行業(yè)戰(zhàn)略布局作出探討。

安全生產；戰(zhàn)略思維；戰(zhàn)略布局

習近平總書記講：戰(zhàn)略思維能力，就是高瞻遠矚，統(tǒng)攬全局，善于把握事物發(fā)展總體趨勢和方向的能力。要求我們做工作一定要“胸懷大局、把握大勢、著眼大事”。為安全生產工作指明了方向，提供了強大動力和重要的戰(zhàn)略機遇。

一、安全生產工作全局的劃分

戰(zhàn)略思維理論認為，全局是由局部構成的。每個局部在全局中都有其一定的地位和作用，但有的是一般性的，有的是比較重要的，有的是最重要、有決定意義的。我們對各個局部不可平均使用力量，而應當把握重點、突出重點。

安全生產由若干局部構成。將全局劃分若干局部有多種方式：

1.以事故發(fā)生、發(fā)展的時間階段劃分，可分為事前預防、事中應急和事后查處三個部分，其重點當然是“預防為主”。

2.以安全生產的目標劃分，可分為遏制重特大事故，控制較大及一般事故和預防職業(yè)危害三個部分，當前重點是遏制重特大事故。

3.以安全生產的對象（生產經(jīng)營單位）劃分，可分為高危企業(yè)和一般企業(yè)兩個局部；又可分為固定場所型（如礦山、工廠、建筑等）和移動場所型（如民航、鐵路、水運、道路交通等）。

4.以安全生產的行業(yè)監(jiān)管主體劃分，可分為各行各業(yè)的安全監(jiān)管，其重點是高危行業(yè)的安全監(jiān)管和整治，如礦山安全、化工安全、交通安全等。

5.以安全生產的屬地監(jiān)管主體劃分，可分為全國各行政區(qū)域的安全監(jiān)管，但要突出重點區(qū)域的安全監(jiān)管和整治。

二、特大事故發(fā)生的規(guī)律趨勢給行業(yè)戰(zhàn)略布局帶來了挑戰(zhàn)

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，安全生產工作面臨著新形勢新情況。2013年以來，特別重大事故（事件）發(fā)生的趨勢呈現(xiàn)出較大的變化。

一是特大事故在非重點行業(yè)領域凸顯。2013—2015年安監(jiān)總局直接監(jiān)管的重點行業(yè)如煤礦、非煤礦山、化工、煙花爆竹等發(fā)生特別重大事故極少，但非重點行業(yè)領域特大安全事故日益凸顯。如2013年吉林長春“6·3”火災爆炸事故發(fā)生在禽類加工企業(yè)；2014年江蘇昆山“8·2”爆炸事故發(fā)生在金屬加工企業(yè)；2015年河南平頂山“5·25”火災事故發(fā)生在老年公寓。

二是特大事故在城市人口密集區(qū)域凸顯。

2013—2015年，全國共發(fā)生特別重大責任事故12起，其中城市人員密集區(qū)域發(fā)生7起，占58.3%，如深圳2015年“12·20”滑坡事故；青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故；城市周邊高速公路發(fā)生4起，占33.3%，而礦區(qū)發(fā)生1起。實際上，2014年12月31日上海外灘發(fā)生的踩踏事件，雖然定性上不屬于事故，但也反映了大城市人口密集區(qū)域容易引發(fā)安全生產事故。

三是特大事故在多部門監(jiān)管、監(jiān)管職責交叉的行業(yè)領域凸顯。以往重特大事故行業(yè)領域色彩鮮明，如煤礦、化工、煙花爆竹主管部門監(jiān)管職責明確，但近年來一些特大事故很難明確單一部門或在國務院各部委層面找不到主管部門，如天津港“8·12”火災爆炸事故，涉及交通運輸、海關、安全監(jiān)管、規(guī)劃和國土、市場和質量監(jiān)督、公安等多個部門，很難將事故劃分到某個具體行業(yè)。如深圳市建筑垃圾吸納場“12·20”滑坡事故，很難在部委層面明確監(jiān)管部門。

這三個趨勢給我們安監(jiān)工作帶來兩點重要啟示：

一是行業(yè)戰(zhàn)略布局遇到挑戰(zhàn)。非重點行業(yè)很多，而且新行業(yè)還在不斷產生。每個行業(yè)發(fā)生特大事故雖然都是小概率事件，但匯總起來又影響全局。如果繼續(xù)按行業(yè)布局抓安全，必然不斷擴大重點行業(yè)范圍，各行各業(yè)都得抓，容易在全局上失去重點，平均使用力量，也不一定見效。即使繼續(xù)按行業(yè)布局，落實行業(yè)管理職責也會遇到不少困難，比如一些行業(yè)的安全監(jiān)管在國家部委層面找不到歸口單位或落實不下去，一些行業(yè)的安全可能需要幾個部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管，又易造成責任落實不到位。

二是特大事故區(qū)域性特點開始顯現(xiàn)。面對大城市特大事故多發(fā)的態(tài)勢，倒逼我們應該有戰(zhàn)略創(chuàng)新，要注重區(qū)域戰(zhàn)略布局，著力研究如何突出城市安全這個重點。面對行業(yè)上分不清監(jiān)管責任或多頭監(jiān)管“都管都不管”的責任交叉局面，可考慮發(fā)揮大城市立法和設置機構的特殊優(yōu)勢，在“黨政同責、一崗雙責、失職追責”的強大動力下，先從區(qū)域入手，明確監(jiān)管職責。安監(jiān)總局出臺的《遏制重特大事故指南》在11個大中城市同時試點，體現(xiàn)了戰(zhàn)略創(chuàng)新。

三、謀劃戰(zhàn)略步驟，逐步調整戰(zhàn)略布局

分析上述情況，我們一方面不能放棄已發(fā)揮明顯作用的行業(yè)布局戰(zhàn)略，防范重點行業(yè)事故反彈；另一方面又要求我們盡快補齊行業(yè)布局的短板，面對大城市安全問題實施戰(zhàn)略創(chuàng)新，突出安全監(jiān)管的區(qū)域重點。綜合兩方面情況，需要謀求戰(zhàn)略步驟，分階段逐步調整戰(zhàn)略布局，可否設想爭取用十年左右時間，將安全生產戰(zhàn)略布局由行業(yè)布局調整為以區(qū)域布局為主。

第一階段（2015—2020年），明確這五年以行業(yè)戰(zhàn)略布局為重點，兼顧區(qū)域戰(zhàn)略布局。這五年的戰(zhàn)略措施應包括：堅持抓重點行業(yè)的做法，重點行業(yè)要抓好行業(yè)內重點區(qū)域，包括重點企業(yè)；做好新興行業(yè)和非重點行業(yè)發(fā)生特大事故的預警；安全監(jiān)管抓重點區(qū)域，首先從直轄市、省會城市和計劃單列市抓起；總結推廣長春市、青島市安全生產網(wǎng)格化屬地監(jiān)管的經(jīng)驗，以大城市立法方式予以規(guī)范；在總局內以行業(yè)設置司局為主，但可考慮成立一個大城市安全監(jiān)管司，探索抓重點區(qū)域的管理模式，下功夫培育大城市綜合監(jiān)管能力。

第二階段，（2020—2025年），明確這五年以區(qū)域戰(zhàn)略布局為重點，兼顧行業(yè)戰(zhàn)略布局。這五年的戰(zhàn)略舉措應包括：全面推廣大城市安全監(jiān)管模式，以大城市帶動中小城市，以中小城市帶動郊區(qū)和農村；城市、郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行安全生產網(wǎng)格化管理；安全監(jiān)管部門以監(jiān)察屬地監(jiān)管是否到位為主要職責，既監(jiān)察重點區(qū)域、重點網(wǎng)格，又兼顧監(jiān)察重點行業(yè)；移動性行業(yè)如民航、交通、水運、鐵路等繼續(xù)實行行業(yè)監(jiān)管為主；參照審計署在各區(qū)域設置特派辦的做法，將總局直屬在各地煤礦安全監(jiān)察機構逐步改造為總局派駐的、區(qū)域性的綜合安全監(jiān)察機構；總局內設業(yè)務司局可參照中紀委內設機構布局方式，調整為區(qū)域監(jiān)察司，如東北司、西北司、華東司等和重點行業(yè)監(jiān)察司。

（本文作者：國家煤礦安全監(jiān)察局副局長）

責任編輯：張 翔

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