盧智增+劉婷芳

摘要：地方政府是生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)者，應(yīng)該自覺(jué)承擔(dān)生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。然而，當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中，地方政府生態(tài)主體責(zé)任缺失，政府牽引生態(tài)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)體系相對(duì)薄弱，生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。究其原因，主要是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)欠缺，地方政府政策體系不完善，政府生態(tài)管理體制不健全。為此，我們要建立健全法律法規(guī)，落實(shí)政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任；制定地方配套政策，提高地方生態(tài)效益；加強(qiáng)生態(tài)管理體制創(chuàng)新，發(fā)揮政府生態(tài)職能；建立政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制，打造生態(tài)責(zé)任政府。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；生態(tài)治理；地方政府；生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任；桂林

隨著我國(guó)資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題日益嚴(yán)峻，生態(tài)文明建設(shè)顯得迫在眉睫。2005年胡錦濤在中央人口資源環(huán)境會(huì)議上提出“生態(tài)文明”，要求在全社會(huì)大力推行生態(tài)文明教育，并把它作為貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措。2007年“生態(tài)文明”第一次被寫(xiě)進(jìn)了黨的十七大報(bào)告之中，生態(tài)文明建設(shè)成為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一。2012年黨的十八大將生態(tài)文明提高到一個(gè)新的高度，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)一同列入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局中，努力建成以人與人、人與自然、人與社會(huì)和諧共生為宗旨的生態(tài)文明。那么，在生態(tài)文明建設(shè)中，地方政府應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，如何履行責(zé)任呢？筆者結(jié)合桂林市創(chuàng)建全國(guó)生態(tài)文明示范區(qū)進(jìn)行了探討。

一、政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵

目前，我國(guó)學(xué)者大多從政治學(xué)、法學(xué)等方面討論政府生態(tài)責(zé)任的基本內(nèi)涵。黃愛(ài)寶、陳萬(wàn)明從政治學(xué)的角度，從構(gòu)建責(zé)任政府出發(fā)，認(rèn)為“政府生態(tài)責(zé)任指在民主和服務(wù)價(jià)值理念指導(dǎo)下，以追求和實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)平衡和穩(wěn)定或人與自然的和諧作為價(jià)值目標(biāo)，在特定責(zé)任制度安排中，與特定機(jī)構(gòu)和職位相聯(lián)系的義務(wù)與職責(zé)”。蔡守秋從法學(xué)的角度，從“責(zé)任”的法律解讀切入，認(rèn)為“政府環(huán)境責(zé)任是指法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力（合稱(chēng)為政府第一性環(huán)境責(zé)任）以及因政府違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果（簡(jiǎn)稱(chēng)政府環(huán)境法律責(zé)任，也稱(chēng)政府第二性環(huán)境責(zé)任）”。龍獻(xiàn)忠等結(jié)合政治學(xué)與法學(xué)的觀點(diǎn)，認(rèn)為“政府生態(tài)責(zé)任，即是政府在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、教育、法律等手段，積極地履行其在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)盡義務(wù)與法定職責(zé)，從而滿足可持續(xù)發(fā)展的需要”。

筆者認(rèn)為，政府作為公共事務(wù)的管理者，是推動(dòng)全社會(huì)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵，其承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任應(yīng)該是，將生態(tài)文明建設(shè)歸入社會(huì)建設(shè)的總體布局中，積極發(fā)揮政府主導(dǎo)責(zé)任，通過(guò)培育生態(tài)文化和生態(tài)倫理，在政府、部門(mén)及社會(huì)組織的直接推動(dòng)下，在公民的廣泛參與下，倡導(dǎo)符合生態(tài)文明的生產(chǎn)方式和生活方式，在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。具體而言，政府生態(tài)責(zé)任又包括生態(tài)政治責(zé)任、生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、生態(tài)文化責(zé)任、生態(tài)道德責(zé)任、生態(tài)法律責(zé)任等，其中以生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任為主要方面。

政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指政府運(yùn)用有效的經(jīng)濟(jì)手段，倡導(dǎo)生態(tài)文明理念，制定生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，建立健全生態(tài)管理制度，積極履行資源節(jié)約、環(huán)境治理、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的義務(wù)，主動(dòng)承擔(dān)對(duì)自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及全人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)，從而有效提高生態(tài)管理水平，推動(dòng)生態(tài)文明發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、地方政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任建設(shè)存在的問(wèn)題

要加強(qiáng)地方政府生態(tài)責(zé)任建設(shè)，有必要調(diào)查地方政府生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)狀，了解地方政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任建設(shè)的困境，剖析其背后的原因，以探討有效的治理路徑。為此，筆者以全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)桂林市為調(diào)查對(duì)象，對(duì)其生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任建設(shè)的歷程及存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入分析。

（一）桂林市生態(tài)文明建設(shè)的歷程

1.環(huán)境污染治理階段：拯救漓江，治理生態(tài)環(huán)境。20世紀(jì)60～70年代，桂林與全國(guó)各地步伐一致“抓革命促生產(chǎn)”，工廠林立，污水橫流。1973年鄧小平來(lái)到桂林，他痛心地批評(píng)漓江生態(tài)環(huán)境污染，桂林從此開(kāi)始“拯救漓江”大行動(dòng)。1979年和1980年，盡管桂林市政府財(cái)政緊缺，依然“關(guān)閉、停止、合并、轉(zhuǎn)讓、遷移”了27家污染嚴(yán)重的工廠，同時(shí)大力擴(kuò)建污水處理廠。為了保護(hù)漓江，自1998年以來(lái)，桂林市政府進(jìn)行了一系列重大調(diào)整，加強(qiáng)引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格禁止高污染企業(yè)的進(jìn)入。僅2004年桂林市政府主動(dòng)拒絕了60多個(gè)第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、70多個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目占桂林市總投資項(xiàng)目的17%。在政府的主導(dǎo)下，漓江流域的生態(tài)環(huán)境得到有效治理和保護(hù)。

2.環(huán)境與經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展階段：促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期環(huán)境污染治理，2006年桂林市的森林覆蓋率達(dá)到了67.6%，城市綠化覆蓋率也達(dá)到了40%，連續(xù)10年獲得“全國(guó)城市環(huán)境綜合整治定量考核”第一名，每年空氣質(zhì)量達(dá)到一級(jí)的天數(shù)超過(guò)300天。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，桂林市以良好的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。2002年，著名導(dǎo)演張藝謀精心打造的“印象·劉三姐”大型山水實(shí)景演出在桂林獲得成功，創(chuàng)造了一個(gè)全新的演出形式，為桂林帶來(lái)了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形式，進(jìn)一步刺激了桂林旅游業(yè)的發(fā)展。同年5月，“兩江四湖”工程通航試水成功，不僅改善了桂林市的生態(tài)環(huán)境，還完善了城市功能，開(kāi)拓了桂林市中心旅游的市場(chǎng)，提升了城市整體檔次與品位，促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)與城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.“十一五”節(jié)能減排階段：建設(shè)生態(tài)城市，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！笆晃濉笔枪鹆质薪?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要時(shí)期，也是桂林市積極響應(yīng)國(guó)家節(jié)能減排的號(hào)召，進(jìn)一步做好環(huán)境保護(hù)工作，積極創(chuàng)建生態(tài)文明城市，夯實(shí)基礎(chǔ)的關(guān)鍵時(shí)期。桂林市以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)生態(tài)城市為中心，堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)節(jié)能減排，大力發(fā)展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展污染小、能耗低、產(chǎn)值高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧發(fā)展。僅2006年桂林市高新產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)值就達(dá)32.5億元，稅利3.3億元，安排就業(yè)8000多人，高新區(qū)產(chǎn)業(yè)園已成為桂林市新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

4.“十二五”生態(tài)文明建設(shè)新階段：整體建設(shè)生態(tài)文明，提升生態(tài)名城形象?！笆濉逼陂g，是桂林市全面建設(shè)生態(tài)文明城市，構(gòu)建國(guó)際旅游休閑勝地，努力打造山水生態(tài)名城的重要時(shí)期。在這一新階段，桂林市緊跟時(shí)代步伐，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加快“兩型社會(huì)”建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)，從整體上把桂林市生態(tài)文明水平提上一個(gè)新的高度。為此，桂林市制定了“十二五”期間的目標(biāo)，即：到2015年桂林市生態(tài)文明示范市建設(shè)要取得顯著進(jìn)展，要進(jìn)一步提升山水生態(tài)名城的形象，要把全市主要污染物排放總量控制在自治區(qū)規(guī)定的指標(biāo)內(nèi)，要切實(shí)有效保護(hù)飲用水水源地環(huán)境，對(duì)于污染嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題尤其是損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題要基本解決，要保持優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和保障安全的生態(tài)環(huán)境，為全面建設(shè)小康社會(huì)和建設(shè)生態(tài)文明城市奠定良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

（二）桂林市創(chuàng)建生態(tài)文明示范區(qū)的提出

2006年7月，生態(tài)廣西建設(shè)暨環(huán)境保護(hù)大會(huì)在南寧召開(kāi)，會(huì)議提出要造就生態(tài)省區(qū)，大力推進(jìn)生態(tài)廣西建設(shè)。桂林市積極響應(yīng)號(hào)召，于2007年提出以創(chuàng)建“生態(tài)桂林”為載體，推進(jìn)桂林生態(tài)文明建設(shè)，特別是加強(qiáng)對(duì)漓江流域的生態(tài)保護(hù)和綜合治理。

2012年11月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)批復(fù)了《桂林國(guó)際旅游勝地建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，該綱要提出的桂林發(fā)展四大戰(zhàn)略定位之一就是把桂林建設(shè)成為“全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”，要求全市人民牢固樹(shù)立尊重、順應(yīng)、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)桂林、美麗桂林。

（三）桂林市政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任建設(shè)存在的問(wèn)題

雖然桂林市在生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中取到了一定的成果，獲得了“國(guó)家環(huán)保模范城市”“國(guó)家衛(wèi)生城市”多項(xiàng)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，但是離創(chuàng)建全國(guó)生態(tài)文明示范區(qū)還是有一定的差距，在政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任建設(shè)方面仍然存在一定的問(wèn)題。

1.政府生態(tài)主體責(zé)任尚存在某些缺失。在長(zhǎng)期的“GDP主義”政績(jī)觀影響下，桂林市政府在生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)中，一度生態(tài)責(zé)任意識(shí)不夠強(qiáng)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)生態(tài)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性重視不夠，大力引進(jìn)項(xiàng)目，除了加強(qiáng)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、旅游、娛樂(lè)、生態(tài)科技等項(xiàng)目外，還重點(diǎn)引進(jìn)汽車(chē)、機(jī)械加工、水泥生產(chǎn)、數(shù)控磨床生產(chǎn)線等一大批工業(yè)項(xiàng)目，雖然一定程度地促進(jìn)了桂林的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也出現(xiàn)能源過(guò)度消耗、資源利用率低、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問(wèn)題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展之間不協(xié)調(diào)。如桂林市的某些“面子工程”，不僅沒(méi)有在城市生態(tài)文明建設(shè)上有所建樹(shù)，反而在民眾當(dāng)中落下話柄，贏了面子卻失了民心。

2.政府牽引生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系的作用相對(duì)薄弱。桂林市是以發(fā)展生態(tài)旅游為主的國(guó)際名城，但是，隨著國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，桂林周邊城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅猛，而桂林的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻相對(duì)緩慢。由于桂林獨(dú)特優(yōu)異的自然環(huán)境以及國(guó)際旅游生態(tài)名城的城市發(fā)展定位，發(fā)展工業(yè)還是發(fā)展旅游的矛盾一直困擾著桂林市的發(fā)展，政府沒(méi)有找到一個(gè)介于工業(yè)發(fā)展和旅游發(fā)展的平衡點(diǎn)，生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系相對(duì)薄弱，使得桂林建設(shè)生態(tài)文明城市的步伐緩慢。

3.生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。雖然桂林生態(tài)文明城市建設(shè)取得一定成效，以臨桂區(qū)為代表的新城區(qū)建設(shè)也使得桂林城市化整體水平得到大幅度提升，但仍然存在區(qū)域發(fā)展不平衡尤其是城鄉(xiāng)之間不平衡和新老城區(qū)發(fā)展不平衡等問(wèn)題，阻礙了桂林整體的生態(tài)文明城市創(chuàng)建的步伐。國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2013年3月發(fā)布了《國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣名單》，其中桂林市龍勝各族自治縣列入重點(diǎn)扶貧貧困縣，這說(shuō)明了桂林市城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的問(wèn)題仍未解決。

三、地方政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任建設(shè)存在問(wèn)題的原因

（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)欠缺

首先，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法不能囊括統(tǒng)帥整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)，目前我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)一的法律法規(guī)，與生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的法律條文分散在各種專(zhuān)門(mén)法中。其次，地方性的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章由于效力低，難以形成有效的約束機(jī)制。比如，桂林市無(wú)權(quán)進(jìn)行城市生態(tài)文明建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)立法，必須上報(bào)自治區(qū)人大并通過(guò)才能出臺(tái)地方性專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)。再次，生態(tài)執(zhí)法不嚴(yán)格，生態(tài)環(huán)境違法處罰成本低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)生態(tài)違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價(jià)的20%。在生態(tài)執(zhí)法中，由于對(duì)污染企業(yè)的處罰力度太低，加之采取“先排污，后收費(fèi)”的執(zhí)法方式，使得環(huán)保部門(mén)工作被動(dòng)，不利于生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)和治理。

（二）地方政府政策體系不完善

首先，為了進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家制定了排污權(quán)有償使用和交易、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，但由于缺乏國(guó)家層面明確、具體的操作指導(dǎo)，桂林市沒(méi)有結(jié)合地方實(shí)際制定配套的政策，沒(méi)有很好地落實(shí)國(guó)家的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。其次，桂林市雖然鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，但沒(méi)有提供足夠的政策支持，缺乏與之相配套的政策體系，嚴(yán)重影響了投資企業(yè)的投資熱情和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的積極性。再次，政府對(duì)科技創(chuàng)新和文化發(fā)展投入不足?，F(xiàn)階段，桂林市把發(fā)展重點(diǎn)放在桂林國(guó)家高新區(qū)、西城經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和蘇橋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，創(chuàng)造了良好的工業(yè)產(chǎn)值，但對(duì)留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園、大學(xué)生科技園、穿山科技園等其他非重點(diǎn)園區(qū)的科技創(chuàng)新投入則嚴(yán)重不足。此外，以桂林市幾大高校為主體的桂林市雁山大學(xué)城在前期投入較大，然而，初具規(guī)模之后，政府投資的重點(diǎn)則轉(zhuǎn)移到了西城經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，著力再造一個(gè)“新桂林”，減少了對(duì)高等院校、科研院所等創(chuàng)新資源的投資，放慢了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。

（三）政府生態(tài)管理體制不健全

1.政府缺乏對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的整體協(xié)調(diào)把控。生態(tài)文明建設(shè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境、科技等方面，生態(tài)文明建設(shè)不僅要搞好生態(tài)建設(shè)，保護(hù)環(huán)境，節(jié)約資源，而且包含了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的建設(shè)全過(guò)程，單純?yōu)榄h(huán)境而進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，是無(wú)法全面創(chuàng)建生態(tài)文明城市的，需要整體協(xié)調(diào)把控政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。而桂林市在創(chuàng)建生態(tài)文明示范區(qū)的過(guò)程中，主要針對(duì)城市生態(tài)環(huán)境，未能與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的建設(shè)緊密結(jié)合在一起，生態(tài)文明未能全面貫穿到社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，這一定程度影響了生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)。

2.生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)管理部門(mén)的職責(zé)劃分不清。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十二條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府或其環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，同時(shí)，一系列的相關(guān)管理部門(mén)根據(jù)各自的職責(zé)對(duì)環(huán)保工作實(shí)施監(jiān)督管理。但是，該法律沒(méi)有明確相關(guān)管理部門(mén)到底要承擔(dān)什么責(zé)任，對(duì)于環(huán)保部門(mén)的職責(zé)范圍、部門(mén)間的相互協(xié)作、相關(guān)部門(mén)的相互配合及責(zé)任承擔(dān)均無(wú)具體規(guī)定，這很容易造成部門(mén)間扯皮推諉，難以形成生態(tài)文明建設(shè)的合力。

四、強(qiáng)化政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效路徑

（一）建立健全法律法規(guī)，落實(shí)政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任

1.結(jié)合地方實(shí)際向上級(jí)提出修改建議。地方政府要注重收集環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題，適時(shí)向上級(jí)提出建議，盡快修訂完善環(huán)境保護(hù)法律體系，加強(qiáng)在該領(lǐng)域的生態(tài)安全立法，促進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策法制化。

2.制定和完善地方性法規(guī)。要鼓勵(lì)地方政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定并完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)，彌補(bǔ)國(guó)家層面法律法規(guī)所存在的不足，增強(qiáng)可操作性，加快地方生態(tài)文明建設(shè)。比如，桂林市為了加強(qiáng)漓江母親河的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)從2012年1月1日起正式實(shí)施《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)保護(hù)條例》，首次將科學(xué)保護(hù)漓江生態(tài)提升到法律層面。

3.加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)。為了大力遏制環(huán)境違法行為，環(huán)保部門(mén)必須積極貫徹執(zhí)行相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，強(qiáng)化環(huán)保隊(duì)伍的行政執(zhí)法能力建設(shè)，通過(guò)召開(kāi)查處環(huán)境違法行為新聞發(fā)布會(huì)的方式，警示環(huán)境違法行為，防止環(huán)境污染、生態(tài)破壞事故的發(fā)生，以改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，要改變環(huán)保違法成本過(guò)低的情況，從嚴(yán)處罰生態(tài)環(huán)境破壞行為，不設(shè)處罰上限，將生態(tài)環(huán)境破壞造成的損失和環(huán)境修復(fù)成本計(jì)入環(huán)保處罰或環(huán)保賠償中，提高環(huán)保的震懾力。比如，2013年桂林市環(huán)保局對(duì)65家涉嫌污水隨意排放、固體廢棄物隨意堆放、廢氣超標(biāo)排放等造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的企業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)厲的行政處罰，從而有效保障了桂林生態(tài)環(huán)境安全。

（二）制定地方配套政策，提高地方生態(tài)效益

1.出臺(tái)生態(tài)環(huán)境政策，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。我們要出臺(tái)一系列推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境政策，鼓勵(lì)縣域生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因地制宜，大力培育特色優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，桂林市龍勝各族自治區(qū)把龍脊梯田和溫泉相結(jié)合，創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)旅游；荔浦縣重點(diǎn)發(fā)展芋頭、馬蹄、夏橙等當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)副產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)；桂林通過(guò)臨桂新區(qū)建設(shè)，減少漓江污染，提升城市生態(tài)文明綜合指數(shù)。

2.制定生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策，帶動(dòng)城市和諧發(fā)展。近年來(lái)，桂林市加速調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，著力推進(jìn)具有桂林特色的循環(huán)農(nóng)業(yè)及生態(tài)旅游業(yè)，使第三產(chǎn)業(yè)比重逐步優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)市建設(shè)的目標(biāo)。為此，桂林市出臺(tái)了《關(guān)于加快重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略I生新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策意見(jiàn)》，大力調(diào)整工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，走新型生態(tài)工業(yè)化道路。桂林市還探索出資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的綜合性旅游業(yè)發(fā)展模式，打造綠色旅游產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展旅游循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，推廣生態(tài)旅游，倡導(dǎo)生態(tài)旅游消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.推行節(jié)能環(huán)保政策，實(shí)現(xiàn)資源綜合利用。為了提升生態(tài)文明的質(zhì)量，桂林市制定并推行節(jié)能環(huán)保政策，扎實(shí)開(kāi)展低碳城市試點(diǎn)工作，開(kāi)展臨桂新區(qū)綠色生態(tài)城區(qū)建設(shè)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范企業(yè)和示范園區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)節(jié)能減排公共測(cè)試平臺(tái)建設(shè)，推廣公共節(jié)能，建立太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生清潔能源產(chǎn)業(yè)，提高資源綜合利用率。

（三）加強(qiáng)生態(tài)管理體制創(chuàng)新，發(fā)揮政府生態(tài)職能作用

1.建立健全生態(tài)管理體制，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。為了更好地促進(jìn)全國(guó)生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，桂林市政府設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)，作為城市可持續(xù)發(fā)展的決策部門(mén)和統(tǒng)籌實(shí)施部門(mén)。其職責(zé)，一是組織實(shí)施城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并制定城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)策，構(gòu)建可持續(xù)的生產(chǎn)和消費(fèi)模式；二是從生態(tài)文明戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，統(tǒng)籌開(kāi)展各類(lèi)具有地方特色的創(chuàng)建活動(dòng)。為了理清各管理部門(mén)在生態(tài)文明建設(shè)中的職責(zé)，桂林市政府從建設(shè)生態(tài)文明、強(qiáng)化政府統(tǒng)籌管理、優(yōu)化部門(mén)結(jié)構(gòu)出發(fā)，按照部門(mén)職能統(tǒng)一原則，對(duì)部門(mén)間密切相關(guān)或相近的職能進(jìn)行整合和歸口，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行使，切實(shí)發(fā)揮政府主導(dǎo)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，切實(shí)解決職能交叉、權(quán)責(zé)不清、多部門(mén)管理且又管不好的問(wèn)題。

2.建立宏觀調(diào)控體系，切實(shí)推動(dòng)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。政府部門(mén)應(yīng)建立全面的宏觀調(diào)控體系，圍繞生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先考慮、城市發(fā)展合理布局、經(jīng)濟(jì)建設(shè)有序開(kāi)發(fā)的要求，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域和關(guān)鍵領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.建立綠色政府采購(gòu)制度。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第九條明確規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境”。因此，要強(qiáng)化政府的生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，必須建立綠色政府采購(gòu)制度。我們可以根據(jù)各地實(shí)際，針對(duì)不同領(lǐng)域、不同產(chǎn)品制定相應(yīng)的科學(xué)的綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和具有可操作性的實(shí)施細(xì)則，推廣電子化綠色政府采購(gòu)，及時(shí)公開(kāi)綠色政府采購(gòu)信息，建立綠色政府采購(gòu)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)達(dá)到生態(tài)文明建設(shè)要求和綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予優(yōu)惠補(bǔ)貼。

（四）建立政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制，打造生態(tài)責(zé)任政府

1.建立政府生態(tài)問(wèn)責(zé)制。為了將政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任落到實(shí)處，我們要建立政府生態(tài)問(wèn)責(zé)制，從道德、行政、法律、經(jīng)濟(jì)等方面加強(qiáng)對(duì)政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的問(wèn)責(zé)，對(duì)于違反生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行為追查到底、嚴(yán)肅處理，對(duì)于完成不了生態(tài)目標(biāo)、違反規(guī)定、出現(xiàn)失責(zé)的相關(guān)職能部門(mén)及負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究，以確保當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行。比如，桂林市政府在創(chuàng)建全國(guó)生態(tài)文明示范區(qū)的過(guò)程中，為了保證各部門(mén)職責(zé)到位，建立了相應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，實(shí)行目標(biāo)管理，嚴(yán)格考核評(píng)價(jià)。

2.建立生態(tài)監(jiān)督機(jī)制。政府生態(tài)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的落實(shí)，離不開(kāi)強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制。因此，我們要建立一個(gè)以生態(tài)管理部門(mén)為主體，社會(huì)組織、新聞媒體、人民群眾廣泛參與的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)行為、環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法行為、政府的生態(tài)責(zé)任履行情況等實(shí)行全方位監(jiān)督，并且實(shí)時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息，以強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保部門(mén)和地方政府的生態(tài)責(zé)任，使其更加有效的推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)。

3.建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我們必須建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)政策、經(jīng)濟(jì)、法律等有效手段對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)者和生態(tài)環(huán)境破壞者強(qiáng)制性征收一定的費(fèi)用，提高其環(huán)境行為成本，從而激勵(lì)行為主體減少環(huán)境損害，有效推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。為此，我們可以學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)理論，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)南冗M(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)容、基本方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，制定有針對(duì)性的補(bǔ)償辦法，特別是在某些重點(diǎn)領(lǐng)域，要從補(bǔ)償資金、補(bǔ)償方式等方面人手，確保生態(tài)補(bǔ)償落到實(shí)處。