陳發(fā)桂

摘要：面對民眾訴求表達(dá)與社會治理法治化之間的內(nèi)在張力，涉訴信訪終結(jié)的行動邏輯必須進(jìn)行整體性改變。以群眾工作為敘事文本的傳統(tǒng)涉訴信訪的終結(jié)機(jī)制，已經(jīng)難以完全回應(yīng)和化解當(dāng)今涉訴信訪當(dāng)事人提出的諸多訴求。因而，如何在汲取群眾工作所具有的溝通疏導(dǎo)價值優(yōu)勢、修正其規(guī)則與程序缺失的基礎(chǔ)上，建立涉訴信訪“依法斷事”價值目標(biāo)的法治化終結(jié)機(jī)制，成為信訪問題研究者和實踐者關(guān)注的重大問題。法治是實現(xiàn)社會價值共識的最大公約數(shù)，構(gòu)建法治化的涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，就是從之前以群眾工作為敘事文本的“就事論事”模式轉(zhuǎn)化為以法治規(guī)則和程序為敘事文本的“依法斷事”模式的行動邏輯。具體而言，就是堅持以訴訪分離為前提，以有效導(dǎo)入為依托，以公正裁判為抓手，以案結(jié)不訪為依歸，建構(gòu)起“四位一體”式的涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：涉訴信訪；就事論事模式；依法斷事模式；行動邏輯

一、問題提出：現(xiàn)實當(dāng)中關(guān)于涉訴信訪法治化終結(jié)可行性的爭論

面對社會與政治變遷失調(diào)的現(xiàn)狀，當(dāng)今中國涉訴信訪終結(jié)面臨的諸多困境，折射了信訪與司法、群眾工作與法治話語等等的復(fù)雜內(nèi)在關(guān)聯(lián)。對于信訪案件特別是涉訴信訪的終結(jié)究竟是采取“就事論事”這一權(quán)益化的處置模式，還是采取“依法斷事”這一法治化的處置模式，無論是在理論研究層面還是在實務(wù)操作層面，還存在較大的爭論。在訴訪沒有進(jìn)行有效分離的情況下，基于群眾路線的政治思維，采取“就事論事”的處置模式來應(yīng)對信訪問題，大致符合將信訪問題定性為人民內(nèi)部矛盾的價值取向。如果在訴訪分離已經(jīng)成為信訪終結(jié)基本前提的情況下，繼續(xù)采取“就事論事”這一處置模式來應(yīng)對，不僅難以將涉訴信訪有效納入法治渠道，而且也有悖于信訪終結(jié)法治化的基本要求，可見涉訴信訪難以有效終結(jié)的源頭是對其法治化的行動邏輯是否可行的爭論。在法治已作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托的情況下，構(gòu)建法治化的涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是水到渠成已成定論的事。但在研究信訪問題的諸多學(xué)者當(dāng)中，依然未能達(dá)成有效的共識，如部分學(xué)者以超越各種信訪分類為基礎(chǔ)，創(chuàng)新性地提出原發(fā)型信訪與擴(kuò)展型信訪這對分類類型，對于當(dāng)前中國面臨的信訪困境，著重強(qiáng)調(diào)法治對于中國信訪問題的處置只是一種非常美好的理想，尤其指出“法治控”是一種非常危險的傾向。必須慎重處理信訪與司法的關(guān)系，慎提信訪法治化或司法化的設(shè)想。當(dāng)前部分學(xué)者質(zhì)疑信訪法治化終結(jié)主要理由是，“認(rèn)為當(dāng)前中國的法治實踐多以訴訟、特別是鼓勵訟爭為路徑，具有很大的副作用。而執(zhí)政黨治國理政主張和治理資源只能逐步轉(zhuǎn)化為法律的精神和要求，法律可以對人的行為進(jìn)行調(diào)整，但它不能深入到人的精神、信仰、情感等層面。因而，信訪治理還需要盤活傳統(tǒng)的治理資源，將群眾路線、人民調(diào)解等內(nèi)容貫穿于信訪運行過程中。”上述觀點，在強(qiáng)調(diào)采取多元化的方式應(yīng)對信訪難題上有其積極的一面，但強(qiáng)調(diào)“慎提信訪法治化或司法化”的觀點在當(dāng)前全面依法治國的主流話語下則值得商榷。在法治作為治國理政基本方式的基本共識下，法治必將作為涉訴信訪終結(jié)最基礎(chǔ)、最有效的治理安排和制度設(shè)置，需要從理論層面加以深入闡釋，以消除對法治化終結(jié)模式的誤解。因此，涉訴信訪作為信訪的一種重要類型，如何有效終結(jié)一直是社會關(guān)注的熱點。是沿襲傳統(tǒng)的行政化終結(jié)模式，還是通過法治化的方式予以終結(jié)，必須基于國情、歷史、現(xiàn)實等多重指向加以研究。實踐證明，用法治化的方式終結(jié)涉訴信訪難題，是對信訪法治化戰(zhàn)略決策正確性的最好詮釋。如湖南省常德市在處置涉訴信訪過程中，堅決摒棄過去訴訪不分情況下“就事論事”的傳統(tǒng)終結(jié)方式，實行在訴訪分離的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化信訪案件的有效導(dǎo)入，排除司法不當(dāng)干預(yù)，最終實現(xiàn)“依法斷事”的法治目標(biāo)。具體做法體現(xiàn)為，“依法辦理與暢通訴求渠道相結(jié)合、落實責(zé)任與解決實際問題相結(jié)合，著力解決訴訪分得開、訴求導(dǎo)得入、矛盾化得了等突出問題，不僅實現(xiàn)了涉訴信訪終結(jié)的法治建構(gòu)，還從源頭上促使信訪群眾“棄訪轉(zhuǎn)法”。這表明，黨的十八屆三中全會提出改革信訪工作制度，把涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉訴信訪依法終結(jié)制度已經(jīng)在實踐中得到具體的落實和有效的展現(xiàn)。本文從傳統(tǒng)“就事論事”這一權(quán)益化信訪終結(jié)機(jī)制所面臨的困境入手，探析其因缺乏規(guī)則和程序支撐難以有效終結(jié)背后的深層動因，從以構(gòu)建“依法斷事”為敘事文本的法治化涉訴信訪終結(jié)機(jī)制為基礎(chǔ)，從涉訴信訪治理從群眾工作向法治決斷的轉(zhuǎn)型標(biāo)志著當(dāng)代法律問題處置的認(rèn)知模式、價值導(dǎo)向、目標(biāo)與治理方式的轉(zhuǎn)變，建立促進(jìn)依法治理、有序化與法治社會的理念成為構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)機(jī)制行動邏輯的理性追求。

二、傳統(tǒng)涉訴信訪終結(jié)機(jī)制“就事論事”模式面臨的困境

“就事論事”這一處理涉訴信訪模式最突出的特征就是將信訪作為群眾工作的應(yīng)有之義，采取非制度化的處置方式，即主體以排斥執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)介入，拒絕法律規(guī)則與程序約束的方式來提出和應(yīng)對涉訴信訪，單一就訴求而論訴求的權(quán)宜化行動。如果涉訴信訪當(dāng)事人反映的問題和訴求與法律無關(guān)，采取“就事論事”這一處置方式并無不妥之處，但如果是涉訴信訪案件，則會產(chǎn)生與法律阻隔的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)前，在“訴訪分離”已經(jīng)進(jìn)入實質(zhì)性操作的情況下，如果依然將導(dǎo)入法治渠道的涉訴信訪的終結(jié)局限于“就事論事”的層面，那么，涉訴信訪終結(jié)將難以走出“由訪到訴、再由訴到訪”的惡性循環(huán)困境?！熬褪抡撌隆边@一傳統(tǒng)涉訴信訪終結(jié)機(jī)制在具體的運行過程中，呈現(xiàn)出以下三重疊加的困境：一是地方權(quán)力“就事論事”使涉訴信訪案件難以正常導(dǎo)入法治渠道；二是司法機(jī)關(guān)“就事論事”使涉訴信訪難以依法決斷；三是信訪當(dāng)事人“就事論事”使涉訴信訪難以案結(jié)事了。

（一）地方權(quán)力“就事論事”，使涉訴信訪案件難以正常導(dǎo)入法治渠道

在涉訴信訪處置過程中，一些地方領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常出于維持社會靜態(tài)穩(wěn)定的思維定勢，把一些本應(yīng)依法通過司法程序處置的涉訴信訪當(dāng)成群眾工作，習(xí)慣于“就事論事”，運用其在本轄區(qū)內(nèi)掌握的政治、經(jīng)濟(jì)和社會資源來應(yīng)對信訪當(dāng)事人的訴求，即采取各種人格化的、非制度化的的手段和策略來處置，把涉訴信訪的終結(jié)過程更多地視為一種規(guī)避法律規(guī)則和程序的個體間博弈行為，導(dǎo)致涉訴信訪案件溢出法治渠道而無法以制度化方式了斷的難解案件，這是以弱化和消解法治權(quán)威為代價的一種非正?；慕K結(jié)行動。盡管“訴訪分離”已經(jīng)進(jìn)入實質(zhì)性的操作階段，為涉訴信訪案件進(jìn)入法治渠道創(chuàng)造了有利的制度化平臺，但地方掌握實權(quán)的一些黨政領(lǐng)導(dǎo)對已經(jīng)從信訪分離出來的涉訴案件依然能夠?qū)⑵渥韪粼诜ㄖ吻乐?，此類現(xiàn)象都與一些地方領(lǐng)導(dǎo)在處置涉訴信訪過程中采取“就事論事”的行為模式有很大的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，“就事論事”這一行為模式對涉訴信訪依法進(jìn)入法治渠道將產(chǎn)生難以估量的負(fù)面社會效應(yīng)。究起原因，主要是一些地方領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心涉訴信訪進(jìn)入法治渠道產(chǎn)生難以管控的政治風(fēng)險，從而采取“就事論事”這一權(quán)宜化的行為模式予以阻隔。一些涉訴信訪案件所涉及的問題本來是純粹的法律問題，必須通過法治程序應(yīng)用法律規(guī)則才能判明是非曲直，而一些地方領(lǐng)導(dǎo)往往以糾紛涉及人數(shù)眾多，一旦進(jìn)入法治渠道將產(chǎn)生難以管控的政治風(fēng)險，對地方社會穩(wěn)定將產(chǎn)生重大影響為由，而人為地使涉訴信訪游離于法治渠道之外。例如一些地方政府針對一些環(huán)境污染侵權(quán)損害賠償糾紛，不是積極引導(dǎo)和支持當(dāng)事人將糾紛納入司法渠道，而是采取人為阻隔將糾紛排斥于法治渠道之外的方式——即由政府工作人員帶著空白的“撤訴申請”到原告家里“做工作”，以“不撤訴就取消低保”，或有在政府工作的親友則可能“丟飯碗”等威逼利誘的方式，將糾紛阻隔于訴訟程序之外。此類動員撤訴事件是發(fā)生在十八屆四中全會已經(jīng)確立了全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略決策之后，特別是改革立案登記制度，發(fā)表了禁止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法否則就要要留痕的主流政治話語的情況下，而一些地方政府卻悖法治大潮于不顧，大搞“關(guān)口前移”，采取不正當(dāng)?shù)氖侄螌υ孢M(jìn)行威逼利誘，迫使當(dāng)事人撤訴，幻想以“就事論事”這一權(quán)益化的處置方式將涉訴信訪案件納入自認(rèn)為可控的范疇，從而使涉訴信訪案件難以通過法定的訴訟程序來終結(jié)。

（二）司法機(jī)關(guān)“就事論事”，使涉訴信訪難以依法決斷

司法機(jī)關(guān)作為直接適用法律居中裁判的機(jī)關(guān)在應(yīng)對涉訴信訪案件過程中，理應(yīng)有效接納此類純屬法律糾紛的信訪案件，不存在阻隔的問題。但在目前我國基層司法機(jī)關(guān)所具有的地方化、行政化和工具化難題還沒有得到有效解決的情況下，基層司法機(jī)關(guān)面對涉訴信訪案件，通常會出于“立案政治學(xué)”的考量，在具體立案過程不僅要考慮涉訴信訪案件是否影響當(dāng)?shù)厣鐣椭C穩(wěn)定與安定團(tuán)結(jié)局勢，是否影響當(dāng)?shù)攸h政中心工作的有序推進(jìn)，是否影響法院與地方黨政機(jī)關(guān)的關(guān)系，有的司法機(jī)關(guān)甚至在立案之前還要征詢地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的意見，聽取他們的指示，使“立案問題從一個純粹的法律問題變成一個政治問題和社會問題”。近年來發(fā)生在基層的一些征地補償分配案件真實地反應(yīng)了這一問題，例如一些涉及集體土地征地補償款的分配糾紛，一些村民集體以部分村民系“外來戶”或“出嫁女”，不享有參與集體土地征地補償款分配資格為由，將部分村民排除在可分配的范圍之外。對于此類糾紛，被排除分配的村民通常向人民法院提起民事訴訟，要求平等享受村民小組的征地補償款、安置補助費。但一些地方法院對此類案件不予受理，認(rèn)為該案涉及的征地補償款系國家征用村民小組集體管理的土地的補償款，不是征原告的承包地的補償款，因此，以起訴不符合民事訴訟的受案范圍為由，作出民事裁定，駁回原告的起訴。由于法院不受理，當(dāng)事人當(dāng)然又會尋求地方政府介入，通過行政干預(yù)的方式來解決，但村集體通常會以該事務(wù)屬村民自治范疇，不接受政府的調(diào)解或干預(yù)，導(dǎo)致此類征地補償款糾紛難以通過司法渠道解決。其實地方法院之所以對當(dāng)事人提起的訴訟拒絕立案，原因不在于該案不符合立案標(biāo)準(zhǔn)，背后真正的原因在于地方政府擔(dān)心法院立案后會產(chǎn)生其他類似的外來戶索要征地補償款的連鎖反應(yīng)，影響地方政府征地工作的有序推進(jìn)及社會的安定團(tuán)結(jié)。此類糾紛處置反映出如果地方司法機(jī)關(guān)采取“就事論事”的處置方式來分析、衡量和宰制涉訴信訪案件，忽視自身應(yīng)負(fù)最后維護(hù)社會公平正義的法定職責(zé)，將建立拒涉訴信訪案件于法院大門之外的不正常的立案運作機(jī)制。

（三）信訪當(dāng)事人“就事論事”，使涉訴信訪難以案結(jié)事了

2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉訴信訪工作的意見》，首次從中央層面提出將涉訴信訪納入法治渠道予以終結(jié)；2014年中央政法委轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于健全涉訴信訪依法終結(jié)制度的實施意見》，進(jìn)一步提出和細(xì)化如何建立健全涉訴信訪的法治化終結(jié)制度。這些具有頂層設(shè)計蘊涵的涉訴信訪處置政策，對各級處置部門當(dāng)然具有實質(zhì)I生的指導(dǎo)性和約束力，但對信訪當(dāng)事人而言，未必具有約束力。因為對信訪當(dāng)事人而言，可以把涉訴信訪當(dāng)作黨委政府和司法機(jī)關(guān)群眾工作的一部分內(nèi)容，不與處置部門講法律，采取“就事論事”的方式與政府部門進(jìn)行博弈，阻隔涉訴信訪案件進(jìn)入法治渠道，防止其承擔(dān)不利的裁判結(jié)果。之所以會產(chǎn)生這樣的狀態(tài)，在于群眾工作話語一直是我黨密切聯(lián)系群眾的主流話語，在強(qiáng)調(diào)政治正確性和強(qiáng)化執(zhí)政正當(dāng)性的時代背景下，必須最大限度以人為本地賦予信訪群眾在解決他們訴求過程中相對自由的選擇權(quán)，那就是法治工作的一套話語。雖然同時針對信訪群眾和處置部門，但上訪群眾則可以“創(chuàng)造性”的運用群眾工作話語和法治話語，“法治話語對自己有利時就運用法治話語，在法治話語無效的地方，繼續(xù)運用群眾工作話語”。這意味著不僅一些應(yīng)當(dāng)通過法治渠道解決的涉訴信訪難以進(jìn)入執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的大門，一些即使進(jìn)入法治渠道的信訪案件，在司法機(jī)關(guān)依法終結(jié)案件后，信訪當(dāng)事人依然可以無視法律的強(qiáng)制性規(guī)定而繼續(xù)上訪，信訪部門仍需按照群眾路線熱情接待。這意味著信訪當(dāng)事人可以在走法治渠道還是走群眾路線中自由選擇，處置部門則需要同時準(zhǔn)備承擔(dān)兩種途徑帶來的雙重壓力。例如一些因意外死亡引發(fā)的賠償案，由于死者家屬堅決拒絕走法律程序而使問題長時間無法解決。當(dāng)然一些意外死亡引發(fā)的賠償案件涉及的原因和責(zé)任分擔(dān)問題如果通過法律程序是可以確定的，但死者家屬往往采取給地方政府施壓的方式來獲取最大化的利益，如聚集多人集體上訪，甚至抬尸要挾，提出讓責(zé)任主體難以接受的喪葬費、死亡補償、精神撫慰金等高額賠償費。因糾紛無法進(jìn)入訴訟程序，雙方責(zé)任難以通過法律程序依法認(rèn)定。當(dāng)事人之所以采取“就事論事”的行為方式來博取法外利益，是因為他們了解到走法律程序?qū)ζ洳焕?，從而“?chuàng)造性”的運用群眾工作話語尋求利益的最大化，從而使涉訴信訪案件被長期阻隔于法律程序之外，成為影響當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定的因素。

三、構(gòu)建涉訴信訪法治化“依法斷事”終結(jié)機(jī)制的路徑

“就事論事”的終結(jié)思維使涉訴信訪陷入一種深刻的體制性緊張與系統(tǒng)性風(fēng)險之中，權(quán)益化的信訪處置方式無益于終結(jié)機(jī)制的建構(gòu)，反而會激化涉訴信訪所蘊含的諸多矛盾?！耙婪〝嗍隆边@一模式最突出的特征是信訪終結(jié)的制度化，即堅持以訴訪分離為前提，以有效導(dǎo)入為依托，以公正裁判為抓手，以案結(jié)不訪為依歸，建構(gòu)起“四位一體”式的涉訴信訪終結(jié)機(jī)制。制度化的信訪終結(jié)是一系列通過制約信訪當(dāng)事人并與之互動的規(guī)則體系。奧斯特羅姆認(rèn)為制度化是指人類反復(fù)使用、由規(guī)則、規(guī)范和策略構(gòu)成的共同概念。涉訴信訪當(dāng)事人必須在規(guī)則的引導(dǎo)下才會做出相適應(yīng)的對信訪問題的理性判斷。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2014年3月19日印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉訴信訪問題的意見》，對依法處理涉訴信訪問題的基本內(nèi)容也包含了訴訪分離、涉訴信訪事項導(dǎo)入、涉訴信訪依法終結(jié)等等，強(qiáng)調(diào)從法治的戰(zhàn)略高度構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)制度，體現(xiàn)以“依法斷事”為模式的法治理念，對依法終結(jié)涉訴信訪案件必將起到重要的促進(jìn)作用。要走出涉訴信訪“就事論事”的困局，不僅需要及時轉(zhuǎn)變處置觀念，還需要在具體處置過程中有效落實信訪法治化的戰(zhàn)略部署。

（一）以訴訪分離為前提，是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的基礎(chǔ)

訴訪分離，是指將信訪案件中的“訴”與“訪”的信訪案件分開處理的程序，訴訪分離有利于厘清申請再審和信訪申訴的界限，以便當(dāng)事人更好的行使訴權(quán)尋求司法救濟(jì)，是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的基礎(chǔ)。長期以來，不管是處置部門還是信訪當(dāng)事人都沒有對“訴”與“訪”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，導(dǎo)致訴訪混同，訴訪交叉，訴訪重疊，從訪到訴，再從訴到訪來回折騰的現(xiàn)象屢見不鮮，嚴(yán)重影響了涉訴信訪案件的依法終結(jié)。當(dāng)前，要建構(gòu)起涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制，必須對訴和訪進(jìn)行有效分離，具體而言，就是要從以下兩個方面入手：

1.從內(nèi)涵和外延上厘清訴與訪的界限。從內(nèi)涵上來說，所謂“訴”，一般是指當(dāng)事人通過起訴的方式請求有管轄權(quán)的人民法院處置自己的法律糾紛，法院依法適用訴訟程序解決訴訟當(dāng)事人的請求，此類訴訟請求包括起訴、上訴或申請再審等告訴類請求，還包括法律和司法解釋規(guī)定的提出異議和申請復(fù)議等異議類訴求。所謂“訪”，一般是指當(dāng)事人依據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，通過來信、來訪等形式向法院反映的與案件有關(guān)的情況。對于訴與訪之間的外延界限，2009年8月25日《上海法院關(guān)于實施訴訪分離的暫行辦法》給予了較明確的界分，即涉及法定訴訟程序內(nèi)容的來信來訪，應(yīng)納入“訴”的范疇；對已窮盡法定訴訟程序，當(dāng)事人通過來信來訪等形式針對人民法院訴訟案件提出意見、建議、投訴、申訴或反映其他事項的，應(yīng)納入“訪”的范疇，一般按非訴訟的信訪機(jī)制處理。

2.運用不同的處置原則和處置方式對訴與訪實現(xiàn)有效分離。針對涉訴信訪中的“訴”與“訪”所具有的不同內(nèi)涵與外延，應(yīng)確立不同的處理原則和處理方式。就處置原則而言，對于“訴”類事項，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)立案登記制的基本原則，將案件納入訴訟程序，確保當(dāng)事人訴權(quán)實現(xiàn)的處置原則。就處置方式而言，對“訴”類事項，立案庭按照立案登記制的規(guī)定立案后及時移交給相關(guān)審判庭按訴訟程序予以處理，特別是那些符合再審條件的，應(yīng)依照審判監(jiān)督程序及時啟動再審程序，防止久拖不理現(xiàn)象的發(fā)生。對“訪”類事項，法院應(yīng)當(dāng)按照非訴處置的特別方式，對來信來訪進(jìn)行登記記錄，通過法定方式給予答復(fù)，按照信訪機(jī)制進(jìn)行辦理。因此，通過對訴訪兩類事項進(jìn)行分類處置、科學(xué)管理，構(gòu)建程序化、規(guī)范化、科學(xué)化的訴訪分離工作機(jī)制，使涉訴信訪案件識別更加精準(zhǔn)、程序更加規(guī)范、終結(jié)更加可靠，可以有效預(yù)防和減少訴訪不分現(xiàn)象的再發(fā)生。

（二）以有效導(dǎo)入為依托，是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的保障

如果說訴訪分離是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的基礎(chǔ)，那么案件有效導(dǎo)入法治渠道，則是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的保障，涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制的建構(gòu)，必須以案件有效導(dǎo)入法治渠道為依托。當(dāng)前，一些基層法院受到地方權(quán)力干擾，對于征地拆遷、勞資、環(huán)保等所謂“敏感”的涉訴信訪案件不敢立案，即使訴訪實現(xiàn)了分離，但也難以有效導(dǎo)入法治渠道。對此，為了實現(xiàn)案件有效導(dǎo)入法治渠道，必須從以下三個方面人手：一是應(yīng)當(dāng)不折不扣地落實中央推行的立案登記制改革，對那些滿足基本形式要件起訴的案件都必須立案，否則負(fù)責(zé)立案的法官和主管法院領(lǐng)導(dǎo)將受到行政甚至刑事責(zé)任的追究。二是有效落實中央公布的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》，對領(lǐng)導(dǎo)干部不當(dāng)干預(yù)司法實施全程記錄、追究機(jī)制。三是動員律師積極參與化解和代理涉訴信訪案件工作，推進(jìn)涉訴信訪有效導(dǎo)入法治渠道。律師作為非利害關(guān)系人和專業(yè)的法律人士參與化解和代理涉訴信訪案件，容易取得當(dāng)事人信任，在辦案單位與信訪人之間搭建起有效溝通的橋梁，有助于涉訴信訪案件順利導(dǎo)入法治渠道。為此，中央政法委2015年11月9日印發(fā)《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉訴信訪案件制度的意見（試行）》，為律師參與化解和代理涉訴信訪案件提供了制度保障，既是堅持用法治思維和法治方式解決涉訴信訪問題的創(chuàng)新舉措，也從政府購買法律服務(wù)的角度為推進(jìn)涉訴信訪有效導(dǎo)入法治渠道構(gòu)建了一個制度化的平臺。通過落實立案登記制度改革、領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法追責(zé)機(jī)制和律師參與化解和代理涉訴信訪案件制度，地方權(quán)力將難以像過去那樣無所顧忌地干涉司法，信訪當(dāng)事人在律師的引導(dǎo)和服務(wù)下將更加理性地選擇法治途徑解決問題，一些征地拆遷、勞資、環(huán)保等所謂“敏感”案件不會再被推出法院大門了?，F(xiàn)在，要實現(xiàn)將涉訴信訪案件導(dǎo)入法治渠道，還必須警惕個別地方政府像湖南省衡東縣那樣，搞“關(guān)口前移”，直接動用行政力量，對受案的法院進(jìn)行不正當(dāng)?shù)挠绊?，甚至對起訴者直接進(jìn)行威逼利誘，迫使當(dāng)事人撤訴，意圖達(dá)到起訴的案件進(jìn)不了法院的目的。如果這種現(xiàn)象得不到上級部門的糾正，將形成“破窗效應(yīng)”，直接影響中央推行的立案登記制改革和領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法追責(zé)機(jī)制的實際效果，直接影響涉訴信訪案件依法終結(jié)目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）以公正裁判為抓手，是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的核心

司法裁決機(jī)制能否作為終結(jié)涉訴信訪案件的合適工具，這涉及運用裁決機(jī)制解決此類信訪案件的能力和局限。富勒（Fuller）強(qiáng)調(diào)，沒有特定的原則或標(biāo)準(zhǔn)，裁決的功能將無法發(fā)揮。這表明，司法裁判機(jī)制必須以公正裁判作為其終極價值追求，因為公正裁判是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的核心。當(dāng)前，已經(jīng)進(jìn)入司法渠道的涉訴信訪案件在處理結(jié)束之后為何無法真正終結(jié)，有的處置行為本身甚至成為了制造和誘發(fā)新的涉訴信訪問題的根源，這當(dāng)然與我國的“訴訟制度設(shè)計不科學(xué)、法官素質(zhì)整體不高、法院權(quán)力體制結(jié)構(gòu)不合理、判后解釋疏導(dǎo)工作不到位、涉訴信訪立法不完善”有很大關(guān)系，更關(guān)鍵的原因在于公正裁判的要求沒有落到實處。因此，要使司法裁判得到信訪當(dāng)事人的真正認(rèn)同，必須從具體層面強(qiáng)調(diào)公正裁判，以公正裁判為抓手。當(dāng)前，對于一些帶有糾錯性質(zhì)的涉訴信訪案件，之前在處理過程中的確在事實認(rèn)定、法律使用和程序運作方面的一些不容忽視的瑕疵，加之現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)司法人員對錯案終身負(fù)責(zé)，加大了涉訴信訪案件處置的難度。陳滿案之所以能持續(xù)23年之久才最終給予糾正，就在于方方面面的原因影響到公正裁判的作出，因此從具體層面強(qiáng)調(diào)公正裁判對有效終結(jié)涉訴信訪案件有著重要的實際意義。因為過去更多的是從形式層面加以強(qiáng)調(diào)，所以應(yīng)當(dāng)在具體層面強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)必須通過積極作為的方式公正裁判。尤其需要強(qiáng)調(diào)，政法主管機(jī)關(guān)應(yīng)依法督促司法機(jī)關(guān)在裁判過程中公正司法，應(yīng)該通過制度約束，來使那些胡作非為、侵害信訪當(dāng)事人合法權(quán)益的司法人員為自己的行為付出代價，讓那些依靠侵害信訪當(dāng)事人合法權(quán)益已經(jīng)升職的司法人員依法受到懲罰，從而真正讓公正的司法裁判在得到信訪當(dāng)事人認(rèn)同的情況下真正以法治化的方式終結(jié)。

（四）以案結(jié)不訪為依歸，是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)的目標(biāo)

通常情況下，司法機(jī)關(guān)以“案結(jié)事了”作為訴訟終結(jié)的標(biāo)志，但對于涉訴信訪案件，“案結(jié)事了”并不代表當(dāng)事人不再上訪。因為“事了人未了”，只有以“案結(jié)不訪”為依歸，才表明涉訴信訪案件通過法治渠道實現(xiàn)了真正的終結(jié)，這也是涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制建構(gòu)追求的目標(biāo)。要做到“案結(jié)不訪”，應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面入手：一是對于已經(jīng)司法程序終結(jié)的涉訴信訪案件，各級法院不得再登記、再受理、再答復(fù)，防止案件當(dāng)事人重復(fù)申訴。司法是解決法律糾紛最后一道防線，如果突破這一防線，不僅無休止地消耗大量的司法資源，嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威，而且使法律糾紛主體之間的關(guān)系長期處于不確定的狀態(tài)。因此，處置涉訴信訪案件的司法程序一旦結(jié)束，就必須禁止當(dāng)事人再申訴，真正實現(xiàn)“案結(jié)不訪”的目標(biāo)。海南省高級人民法院宣布從2015年6月19日開始，涉訴信訪案件經(jīng)過法院一審、二審或再審處理后，法院不再接受當(dāng)事人的申訴。這意味著經(jīng)過法院法定審判程序終結(jié)的案件，各級法院將不再登記、不再受理、不再答復(fù)。以此實現(xiàn)法院裁判的既判力，防止涉訴信訪案件“終而不結(jié)”現(xiàn)象的發(fā)生。正如美國華盛頓特區(qū)聯(lián)邦上訴法院首席法官愛德華茲在評價中國司法判決缺乏終局性問題時指出的那樣：“如果一個解決方案可以沒有時間限制并且可以不同的理由反復(fù)上訴和修改，那就阻礙了矛盾的解決，同時更刺激了對法院決定的不尊重?！倍琴x予法院對涉訴信訪案件作出的終屬性裁判具有約束所有主體的既判力，從效力上實現(xiàn)“案結(jié)不訪”的目標(biāo)。裁判的效力是否固定是考量涉訴信訪能否真正實現(xiàn)“案結(jié)不訪”目標(biāo)的關(guān)鍵要素，判斷這一目標(biāo)是否達(dá)到的標(biāo)志是：法院不再接受申訴、地方權(quán)力不再接訪、當(dāng)事人不再上訪。通過賦予法院對涉訴信訪案件作出的終局性裁判具有約束所有主體的既判力，既可以防止地方權(quán)力再對涉訴信訪案件的處理作出批示，也可以防止當(dāng)事人再就信訪案件提出申訴，堵住了當(dāng)事人在走完司法程序再走上訪歧途的現(xiàn)象發(fā)生。因此，涉訴信訪法治化的終結(jié)機(jī)制就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為“案結(jié)不訪”，而不是訴訟終結(jié)的“案結(jié)事了”，使涉訴信訪法治化終結(jié)機(jī)制始終在法律框架內(nèi)運作。

法治是實現(xiàn)社會價值共識的最大公約數(shù)，構(gòu)建法治化的涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，就是從之前以群眾工作為敘事文本的“就事論事”轉(zhuǎn)化為以法治規(guī)則和程序為敘事文本的“依法斷事”的行動邏輯。盡管隨著社會變遷和利益調(diào)整的不斷加劇，群眾路線和人民調(diào)解等處置方式始終貫穿于信訪的運行全過程中，對當(dāng)前的涉訴信訪的處置有一定的效力，但難以跳出“就事論事”這一傳統(tǒng)敘事文本的框架，只有遵循“依法斷事”的行動邏輯，才能使非正常訪、無理纏訪、鬧訪的夢魘遠(yuǎn)離涉訴信訪的處置流程，法治途徑才能成為涉訴信訪權(quán)利救濟(jì)中最理性、公平和有效的救濟(jì)途徑。