陳 薔，殷閩華

(1.福建師范大學 地理科學學院，福州 350007；2.福建江夏學院 工商管理學院，福州 350108)

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福建自貿(mào)區(qū)土地節(jié)約集約利用研究
——以廈門片區(qū)為例

陳 薔1,2，殷閩華2

(1.福建師范大學 地理科學學院，福州 350007；2.福建江夏學院 工商管理學院，福州 350108)

福建自貿(mào)區(qū)以深化兩岸合作為最大特色。廈門片區(qū)面積最大，對臺優(yōu)勢也最明顯。廈門自貿(mào)試驗區(qū)自掛牌以來，良好的營商環(huán)境吸引了大批企業(yè)紛至沓來。然而，當前自貿(mào)區(qū)內(nèi)土地可供增長空間有限，存在土地閑置、土地低效利用、土地利用結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象，因而實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用是緩解土地資源緊張的關(guān)鍵，應(yīng)通過規(guī)劃引領(lǐng)、彈性供應(yīng)、盤活存量、全生命周期管理等途徑，提高土地節(jié)約集約利用水平，提高自貿(mào)區(qū)土地資源保障能力。

福建自貿(mào)區(qū)；廈門片區(qū)；土地利用；節(jié)約集約

土地利用是為城市發(fā)展或區(qū)域發(fā)展服務(wù)的。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，需要土地資源助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長。土地節(jié)約集約利用，簡單來說，是以最小的土地成本獲取最大的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益。它包含三層涵義，一是節(jié)約用地，各項建設(shè)要少占或不占耕地；二是集約用地，通過增加人力、物資、技術(shù)等投入，提高土地利用的集約化程度；三是通過儲備、整合或置換，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局，優(yōu)化土地資源配置，提高利用效率[1]。黨中央、國務(wù)院將土地節(jié)約集約利用視為生態(tài)文明建設(shè)的根本之策，新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。今年，國土資源部公布的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》中，也將“國土資源節(jié)約集約利用水平普遍提高”作為“十三五”時期國土資源工作的六大主要目標之一。自貿(mào)區(qū)作為地區(qū)發(fā)展的重點區(qū)域、區(qū)域經(jīng)濟的增長中心，理應(yīng)發(fā)揮示范、輻射效應(yīng)。

自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是國家大力推行的經(jīng)濟戰(zhàn)略，以上海自貿(mào)區(qū)作為改革的排頭兵，沿海自貿(mào)區(qū)得到了快速發(fā)展。2015年4月21日，廣東、福建、天津三地自貿(mào)區(qū)同一天掛牌，第二批自貿(mào)區(qū)建設(shè)正式啟動，中國自貿(mào)試驗由上海一枝獨秀發(fā)展成4朵金花齊放的新局面。4個自貿(mào)區(qū)從北到南，在東部沿海地區(qū)“連點成線”，形成了各具優(yōu)勢、各有側(cè)重的對外開放新高地。其中，廣東自貿(mào)區(qū)突出同香港澳門的合作，側(cè)重服務(wù)貿(mào)易自由化；天津自貿(mào)區(qū)主要著眼京津冀的協(xié)同發(fā)展，促進京津冀制造業(yè)升級；上海自貿(mào)區(qū)的定位是面向全球經(jīng)濟自由化，在推進投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范等方面擔當“領(lǐng)頭羊”；福建自貿(mào)區(qū)的定位是以兩岸經(jīng)貿(mào)合作為核心，打造21世紀海上絲綢之路的經(jīng)貿(mào)合作前沿平臺[2]。

福建自由貿(mào)易試驗區(qū)涵蓋廈門、平潭、福州3個片區(qū)，總面積118.04km2。其中，平潭片區(qū)43km2，廈門片區(qū)43.78km2，福州片區(qū)31.26km2。

(1)平潭片區(qū)包括：①港口經(jīng)貿(mào)區(qū)塊16km2；②高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊15km2；③旅游休閑區(qū)塊12km2。

(2)廈門片區(qū)包括：①兩岸貿(mào)易中心核心區(qū)19.37 km2，含象嶼保稅區(qū)、象嶼保稅物流園區(qū)；②東南國際航運中心海滄港區(qū)24.41km2，含廈門海滄保稅港區(qū)9.51km2。

(3)福州片區(qū)包括：①福州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)22 km2，分為4個區(qū)塊：馬江—快安區(qū)塊、長安區(qū)塊、瑯岐區(qū)塊和南臺島區(qū)塊，含福州保稅區(qū)0.6 km2、福州出口加工區(qū)1.14 km2；②福州保稅港區(qū)9.26 km2。

深化兩岸合作是福建自貿(mào)區(qū)的最大特色。廈門片區(qū)面積最大，對臺優(yōu)勢也最明顯。有學者認為，設(shè)立廈門自貿(mào)區(qū)的意義不亞于當年設(shè)立廈門經(jīng)濟特區(qū)。廈門自貿(mào)區(qū)具有廈門經(jīng)濟特區(qū)、海西經(jīng)濟區(qū)、臺商投資區(qū)、廈門島內(nèi)外一體化以及兩岸兩島自貿(mào)區(qū)等多重概念，擔負著我國對接臺灣自由經(jīng)濟區(qū)以及海上絲綢之路“一帶一路” 建設(shè)的歷史重任[3]。

1 福建自貿(mào)試驗區(qū)廈門片區(qū)

廈門片區(qū)包括兩岸貿(mào)易中心核心區(qū)和東南國際航運中心海滄港區(qū)，同時涵蓋廈門空港、東渡港、海滄港、郵輪中心等廈門市主要口岸，以及海滄保稅港區(qū)、象嶼保稅區(qū)、象嶼保稅物流園區(qū)3個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。具體范圍如圖1所示。

圖1 福建自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)示意圖

1.1 兩岸貿(mào)易中心核心區(qū)

兩岸貿(mào)易中心核心區(qū)位于廈門本島西部和北部，按照不同功能定位，園區(qū)分為8個功能區(qū)：象嶼保稅區(qū)、象嶼保稅物流園區(qū)、象嶼保稅區(qū)二期、東渡港區(qū)、航空港物流園區(qū)、空港綜保區(qū)、機場片區(qū)和郵輪母港配套區(qū)，全部位于湖里行政區(qū)范圍內(nèi)。從《中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》來看，該片區(qū)側(cè)重于發(fā)展國際貿(mào)易服務(wù)、航運物流、金融服務(wù)、郵輪經(jīng)濟、高附加值臨空產(chǎn)業(yè)等新型高端服務(wù)業(yè)(表1)，旨在整合兩岸資源和服務(wù)優(yōu)勢，構(gòu)建兩岸經(jīng)貿(mào)合作最緊密區(qū)域和區(qū)域性國際貿(mào)易中心。

表1 福建自貿(mào)試驗區(qū)廈門片區(qū)重點產(chǎn)業(yè)項目表

該片區(qū)綜合經(jīng)濟實力較強，已形成國際貿(mào)易、現(xiàn)代物流、航運服務(wù)、郵輪旅游、保稅商品展示交易、快件轉(zhuǎn)運中心、電子商務(wù)等多元產(chǎn)業(yè)功能，市場主體集聚發(fā)展。截至2014年底，僅象嶼保稅區(qū)內(nèi)就聚集了2800多家企業(yè)，以物流、貿(mào)易類為主，有全球物流、建發(fā)、國貿(mào)、象嶼、臺煙酒、金門高梁酒等國內(nèi)外龍頭企業(yè)，也有華辰拍賣、鑫橋租賃、德國B&Z代理中心、臺鹽實業(yè)大中華區(qū)總部等經(jīng)營新業(yè)態(tài)的企業(yè)。目前來看，該片區(qū)以經(jīng)營傳統(tǒng)產(chǎn)品進出口為主，物流企業(yè)以貨代、倉儲、運輸?shù)葌鹘y(tǒng)業(yè)務(wù)為主，總部經(jīng)濟、商務(wù)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)仍處于起步階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次亟需優(yōu)化提升。

1.2 東南國際航運中心海滄港區(qū)

海滄港區(qū)涵蓋海滄保稅港區(qū)，位于海滄區(qū)南部廈漳交界處。按照不同功能定位，園區(qū)分為3個功能區(qū)：航運物流集聚區(qū)、臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)以及新興服務(wù)業(yè)集聚區(qū)(圖2)。該片區(qū)是全國成立最早的臺商投資區(qū)，具備優(yōu)良的深水港資源，交通環(huán)境便利，側(cè)重發(fā)展航運物流、服務(wù)外包、大宗商品交易等現(xiàn)代臨港產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)(表1)，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)便捷、綠色環(huán)保的物流網(wǎng)絡(luò)，成為具有全球航運資源配置能力的、亞太地區(qū)重要的集裝箱樞紐港。

該片區(qū)區(qū)位條件良好，毗鄰臨港地區(qū)中心區(qū)(海滄新城)、新材料和新能源、油脂加工、信息消費等產(chǎn)業(yè)區(qū)，具備良好的聯(lián)動發(fā)展基礎(chǔ)。區(qū)域內(nèi)集聚了一批物流與加工增值生產(chǎn)企業(yè)，主要是附加值較低的行業(yè)，包括港口物流企業(yè)、保稅物流企業(yè)、集裝箱業(yè)務(wù)企業(yè)和涵蓋電子信息、精密機械、醫(yī)療器械、新材料等行業(yè)的生產(chǎn)企業(yè)，國際中轉(zhuǎn)、商品展示、研發(fā)維修等高增值行業(yè)有待發(fā)展。

圖2 海滄港區(qū)產(chǎn)業(yè)功能布局示意圖

2 廈門片區(qū)土地利用現(xiàn)狀

2.1 兩岸貿(mào)易中心核心區(qū)

由于開發(fā)建設(shè)起步較早，區(qū)域開發(fā)相對成熟，片區(qū)內(nèi)主要是存量土地。從面積來看(表2、圖3)，機場片區(qū)8.80km2，面積最大，占總面積的45%，其次是象嶼保稅區(qū)二期2.64km2、航空港物流園區(qū)2.49km2和東渡港區(qū)2.20km2，分別占總面積的14%、13%和11%。用地類型以物流倉儲用地、交通設(shè)施用地為主，工業(yè)用地主要分布在機場片區(qū)，商業(yè)用地和居住用地主要分布在機場片區(qū)和郵輪母港配套區(qū)，非建設(shè)用地主要分布在空港綜保區(qū)。

表2 兩岸貿(mào)易中心核心區(qū)土地利用現(xiàn)狀表

圖3 兩岸貿(mào)易中心核心區(qū)各功能區(qū)土地面積比例

2.2 東南國際航運中心海滄港區(qū)

因海滄港區(qū)以港口、物流服務(wù)為主，片區(qū)內(nèi)交通設(shè)施用地、工業(yè)物流倉儲用地較多，土地利用現(xiàn)狀如圖4、圖5所示。從圖4可以看出，該片區(qū)面積較大的是交通設(shè)施用地、居住用地、農(nóng)林用地、物流倉儲用地和工業(yè)用地，這五類用地面積占海滄港區(qū)總面積的82.69%。交通設(shè)施用地面積最大，包括港口、鐵路、公路用地，占總面積的30.12%；其次為居住用地，占總面積的17.11%，主要為溫厝、馬壟、寧杭、青礁、海滄、錦里、后井等城中村建設(shè)用地；農(nóng)林用地排第三，占總面積的13.58%；物流倉儲用地和工業(yè)用地比重分別為12.70%和9.18%。該片區(qū)還剩余一些未利用地，占總面積的8.43%。

圖4 東南國際航運中心海滄港區(qū)不同用地類型面積比例

圖5 東南國際航運中心海滄港區(qū)土地利用分布圖

從圖5來看，面積最大的交通設(shè)施用地主要分布在航運物流集聚區(qū)，位于港區(qū)南部沿海一帶；居住用地主要分布在新興服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，溫厝、馬壟、寧杭、青礁、海滄、錦里、后井7個行政村穿插于港區(qū)中，搬遷緩慢造成可開發(fā)用地的空間破碎；農(nóng)林用地主要分布在村莊周邊；物流倉儲用地和工業(yè)用地聚集在新興服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)；未利用地主要分布在臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)。

新興服務(wù)業(yè)集聚區(qū)的用地類型主要包括工業(yè)用地、交通設(shè)施用地、農(nóng)林用地、居住用地以及物流倉儲用地；臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)主要為工業(yè)用地、交通設(shè)施用地、農(nóng)林用地、居住用地、物流倉儲用地；未利用地也集中在該功能區(qū)；航運物流集聚區(qū)則主要是交通設(shè)施用地、物流倉儲用地和工業(yè)用地。

另外，截至2015年5月，海滄港區(qū)存在一定的建筑物空置情況，倉庫空置面積最大，為0.22km2，占所有空置面積的36.07%。按空置面積大小排序依次為倉庫〉寫字樓〉廠房(表3)。

表3 建筑物空置情況表

3 土地利用存在的問題

3.1 土地利用率高，后備資源有限

兩岸貿(mào)易中心核心區(qū)因開發(fā)建設(shè)較早，區(qū)內(nèi)主要是存量土地?？崭劬C保區(qū)目前還是新區(qū)，基本上沒有建筑物，相較于其他區(qū)域存在空間小而分散、產(chǎn)業(yè)難于集聚等狀況，但空港綜保區(qū)具有基礎(chǔ)好、獨立性強以及見效快3個優(yōu)勢，能夠產(chǎn)生集聚規(guī)模效應(yīng)，便于快速打造具有自貿(mào)試驗區(qū)特色的亮點項目[6]。海滄港區(qū)雖然有較多的非建設(shè)用地，但村莊征拆難度較大，倉儲物流儲備用地面積不足，發(fā)展港口及航運物流業(yè)會受到較大的空間制約。

3.2 存在土地閑置、土地低效利用現(xiàn)象

一是片區(qū)內(nèi)存在低容積率的物流倉儲用地和工業(yè)用地，已開發(fā)土地未得到充分利用； 二是存在部分閑置土地、 廠房。造成這一現(xiàn)象的原因有：①自貿(mào)區(qū)發(fā)展?jié)摿Υ?，土地升值潛力大，部分企業(yè)投機取巧，搶地卻不開發(fā)，等待時機進行炒賣；②受產(chǎn)業(yè)政策、市場前景的影響，贏利預(yù)期下降，部分企業(yè)不愿意繼續(xù)投資建設(shè)；③企業(yè)經(jīng)營不善，處于破產(chǎn)或瀕臨破產(chǎn)狀態(tài)，土地和廠房閑置。

3.3 土地利用結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化

因廈門片區(qū)86%的土地都屬于已批復(fù)土地用途和使用功能的存量土地，其中大部分為物流倉儲用地和工業(yè)用地，多用于一些附加值較低的行業(yè)，這與今后要發(fā)展的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進制造業(yè)、國際中轉(zhuǎn)、商品展示、研發(fā)維修等高增值行業(yè)相矛盾，也無法滿足自貿(mào)區(qū)今后的產(chǎn)業(yè)集群和多樣化發(fā)展。因此，要加快整合存量土地，盤活存量空間資源，推進產(chǎn)業(yè)載體更新，為產(chǎn)業(yè)升級騰出空間。

4 對策與建議

4.1 規(guī)劃引領(lǐng)

土地利用規(guī)劃是土地利用的前提條件，它和自貿(mào)區(qū)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相互聯(lián)系、互為支撐，對于自貿(mào)區(qū)的發(fā)展缺一不可。自貿(mào)區(qū)土地利用必須堅持規(guī)劃先行的原則，并采取措施保證規(guī)劃的管控作用。為了應(yīng)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要，兩岸貿(mào)易中心核心區(qū)應(yīng)適當規(guī)劃建設(shè)商務(wù)載體，打造相對集聚的金融功能區(qū)、總部功能區(qū)、貿(mào)易功能區(qū)等。海滄港區(qū)應(yīng)完善疏港交通和物流用地規(guī)劃，用以發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)和高端物流業(yè)，還應(yīng)完善港區(qū)后方城市商業(yè)、餐飲、商務(wù)辦公等公共配套設(shè)施。同時，還應(yīng)注重港區(qū)與緊鄰的海滄新城的融合度，打破以往港口以工業(yè)、物流為主導(dǎo)土地屬性以及城區(qū)以居住、商貿(mào)為主導(dǎo)土地屬性的條塊分割局面，從用地層面促進港城融合[7]。對于兩個片區(qū)土地的二次開發(fā)，也應(yīng)有整體規(guī)劃，避免退出來的地塊“低、小、散”，大項目、好項目無法落腳。

4.2 彈性供應(yīng)

鼓勵“租讓結(jié)合、先租后讓、長期租賃”的供應(yīng)方式，實行差別化的土地出讓管理政策。一是出讓年限根據(jù)不同地類及產(chǎn)業(yè)項目在20-50年之間，可以根據(jù)實際需要而非最高年限 (如10年、2 0年、3 0年等) 出讓土地使用權(quán)，到期后根據(jù)企業(yè)發(fā)展情況決定是否續(xù)期。二是縮短土地出讓年限，一方面可以為產(chǎn)業(yè)將來升級或結(jié)構(gòu)調(diào)整、新興產(chǎn)業(yè)的進入留下發(fā)展空間，另一方面也可以緩解企業(yè)一次性繳納多年租金的壓力。三是制定差別化的土地租賃價格，對于符合自貿(mào)區(qū)功能定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、土地利用率較高的項目，如國際貿(mào)易、金融服務(wù)、高端制造業(yè)項目，可適當降低供地價格；對于土地利用率較低的項目則提高供地價格，租賃期間租金按照市場變化進行調(diào)整。

4.3 盤活存量

盤活存量土地，鼓勵土地混合利用和建筑復(fù)合使用。可采用的方法有：①騰籠換鳥，指將粗放經(jīng)營或不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的低效企業(yè)遷出，騰出土地資源，為新業(yè)態(tài)落地提供空間保障。如將自貿(mào)區(qū)內(nèi)粗放式經(jīng)營的散雜貨碼頭、汽車4S店調(diào)整出去，縮減區(qū)內(nèi)倉儲用地規(guī)模。②改變業(yè)態(tài)，指通過土地用途轉(zhuǎn)變、建筑物功能調(diào)整等措施，實現(xiàn)潛在功能的再開發(fā)。如將工業(yè)倉儲用地調(diào)整為總部經(jīng)濟、軟件和信息服務(wù)業(yè)、電子商務(wù)、研發(fā)中心、產(chǎn)業(yè)孵化器等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地。強調(diào)土地混合開發(fā)，可以根據(jù)功能定位和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，設(shè)定土地利用的主導(dǎo)功能、輔助功能以及限制功能，根據(jù)負面清單承接受支持的產(chǎn)業(yè)項目，實現(xiàn)土地集約開發(fā)。③增資技改，指鼓勵企業(yè)通過加層、改建、擴建廠房擴大產(chǎn)能，提高建筑密度和建筑容積率，提高單位土地投入產(chǎn)出水平。

目前，廈門片區(qū)已出臺一些優(yōu)惠政策，鼓勵工業(yè)倉儲用地“靈活變身”。對于片區(qū)內(nèi)已批復(fù)的工業(yè)倉儲項目，滿足一定條件的可申請土地用途和建筑物使用功能的變更，允許變更為除住宅、公寓以及SOHO辦公以外的其他第三產(chǎn)業(yè)功能。使用功能變更的土地，經(jīng)國土部門備案后，前5年免除土地年租金；出租劃撥土地的建筑物，備案后前5年免收土地收益金；建筑改造增加其他建筑物的，備案后還可免收增容地價[8]。除了租金優(yōu)惠以外，在審批方面也減少了環(huán)節(jié)，如臨時改變用途和租金減免只需要向國土房產(chǎn)部門備案，不需要審批，提高了企業(yè)用地審批效率。

4.4 全生命周期管理

在供地環(huán)節(jié)，建立符合自貿(mào)區(qū)功能定位和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、符合土地用途管制和節(jié)約集約要求的產(chǎn)業(yè)用地準入標準。標準應(yīng)考慮兩個方面：一是企業(yè)產(chǎn)出的經(jīng)濟、社會效益，如單位面積產(chǎn)出、投資強度、技術(shù)含量、社會就業(yè)帶動性、自主創(chuàng)新性等；二是與自貿(mào)區(qū)功能定位及現(xiàn)有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)匹配性，新企業(yè)引入后是否能形成產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群。對符合自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)類型和特點的企業(yè)給予賦稅減免、租金減免等優(yōu)惠政策。

供地后，定期對已供土地進行開發(fā)利用評價和效益考核，綜合評價土地利用狀況、投入產(chǎn)出效益、管理效益等，考察企業(yè)是否達到合同約定的開發(fā)條件，通過調(diào)高租金、到期不再續(xù)租等手段，引導(dǎo)一些達不到要求的企業(yè)轉(zhuǎn)移出去。

[1] 劉文鍇.土地利用規(guī)劃學[M].徐州：中國礦業(yè)大學出版社,2012:119.

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[3] 彭海陽，詹圣澤，郭英遠.基于廈門前沿的福建自貿(mào)區(qū)對臺合作新探索[J].中國軟科學,2015(8):72-88.

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[8] 明小莉.廈門自貿(mào)區(qū)工業(yè)倉儲用地將靈活變身,可拆除重建并變更功能[EB/OL].[2015-11-13].http://www.taihainet.com/news/xmnews/szjj/2015-11-13/1588057.html.

責任編輯：沈 玲

Research on Saving and Intensive Use of Land in Fujian Free Trade Zone—A Case Study of Xiamen Area

CHEN Qiang1,2，YIN Minhua2

(1.School of Geographical Sciences， Fujian Normal University， Fuzhou 350007， China;2.School of Business Administration, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350108, China)

Fujian free trade zone(FTZ) is featured as the deepening of cross-strait cooperation.Xiamen area is the largest, and its advantages relative to Taiwan is most obvious.Since Xiamen FTZ is listed, the favorable business environment attracts a large number of industries.However, the land of Xiamen FTZ is limited.The implement of saving and intensive use of land is the key to alleviate the shortage of land resources.This paper puts forward ways to increase the level of saving and intensive use of land and to improve the land resource security capability from planning guidance, flexible supply, revitalizing stock and lifecycle management, etc.

Fujian free trade zone; Xiamen area; land use; saving and intensive use

2016-07-12

福建省社會科學規(guī)劃項目(FJ2015B188)；福建省中青年教師教育科研項目(JAS160603)

陳薔(1985-)，女，福建福州人，講師，博士研究生，主要從事土地資源管理研究。

F301.2

A

1009-3907(2016)11-0015-06