蔣興禮

【摘要】近年來，紀檢監(jiān)察系統的體制改革，從組織構建上回答了“誰來監(jiān)督紀委”的問題。在這一背景下，“如何監(jiān)督紀委”成了下一階段改革需要面對的新課題。從協作性公共管理的視角出發(fā)，可以構建一個紀檢監(jiān)察干部執(zhí)紀審查分區(qū)協作機制的四維分析框架，包括協作的結構、協作的領導、協作的團隊、協作的過程四個要素。分區(qū)協作機制的構建，有助于有效實施對紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督，防止“燈下黑”。

【關鍵詞】反腐倡廉 紀檢監(jiān)察干部 分區(qū)協作機制

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

紀檢監(jiān)察新體制呼喚自我監(jiān)督新機制

如何打好反腐這一新時期的攻堅戰(zhàn)，黨中央在頂層設計作了周密部署。中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，提出“以改革精神加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”。2013年以來，紀檢監(jiān)察系統的體制改革，主要在三個方面：一是兩次機構調整，中紀委對內設機構和人員配置進行了調整，新成立了組織部和宣傳部，將紀檢監(jiān)察室從8個擴大到12個，把主要精力聚焦以監(jiān)督和辦案上，各省市及企事業(yè)單位也隨之進行了機構調整。二是實現“兩個全覆蓋”，即派駐機構全覆蓋和巡視工作全覆蓋。三是堅持“兩個職責”，即落實黨風廉政建設責任制，實行黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，紀委協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。中央和地方紀檢監(jiān)察組織的體制改革，帶來了兩大顯著的結果：一是紀委監(jiān)察系統隊伍強大了。二是紀檢監(jiān)察系統的權力增大了。紀委的用人權擴大，話語權增強，監(jiān)督執(zhí)紀問責范圍擴大，反腐倡廉主業(yè)聚焦，垂直領導加強。

紀檢監(jiān)察部門具有權力特殊性、權力自我擴張性和權力自我監(jiān)督意識薄弱性的特點，紀委監(jiān)察干部腐敗問題同樣十分嚴重。如果權力得不到有效監(jiān)督就會產生新的腐敗。為了有效解決“燈下黑”問題，紀委監(jiān)察系統在機構改革中增設了專職于自我監(jiān)督的“紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”，（簡稱干監(jiān)室）。對紀檢監(jiān)察系統干部的監(jiān)督是一個綜合體系，涉及黨內監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督和自我監(jiān)督等多個方面。“紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”的設置是自我監(jiān)督體系中的一個有效舉措，回應了“誰來監(jiān)督紀委”的問題。

執(zhí)紀審查是黨章賦于紀委的神圣職責，是嚴肅黨紀、反腐懲腐的重要手段之一，包括了信訪舉報、線索受理與管理、初步核實、立案、調查、案件審理、申訴復查等系列程序性工作。厘清了“誰來監(jiān)督紀委”之后，接下來需要重點探討“如何監(jiān)督紀委”，即如何有效開展自我監(jiān)督，以什么樣的方式、什么樣的機制對紀檢監(jiān)察干部執(zhí)紀審查，這將是今后一個時期，紀委監(jiān)察系統需要著力解決的課題。

協作性公共管理與分區(qū)協作機制的契合

協作性公共管理是指單個部門無法更有效或獨自不能實現某一結果，聯合兩個或更多部門，實行組織間的信息、資源、活動和能力等方面的聯系、整合或共享。協作性公共管理成為了現今公共管理的發(fā)展趨勢。2016年6月，中國某省紀委監(jiān)察廳為適應體制改革，率先對紀檢監(jiān)察干部執(zhí)紀審查實行分區(qū)協作機制，首次將協作性公共管理應用于對紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督。

什么是分區(qū)協作機制？即在紀委常委會的統一領導下，充分發(fā)揮相關紀檢監(jiān)察機構的作用，合理劃分執(zhí)紀審查協作區(qū)域，實行集中力量進行執(zhí)紀審查的工作模式，形成責任明確、協作有力、運轉靈活、制度配套和程序優(yōu)化的工作機制，形成對紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督合力。

協作性公共管理建立在資源依賴理論、交易成本理論和網絡治理理論的基礎上，這與分區(qū)協作機制興起的原因在理論上是契合的。資源依賴理論認為，組織之間存在著資源依賴情況，單個政府組織需要依賴其他組織的資源才能有效運轉，這就形成了協作。而參與協作的主要動機是追求自身利益，這種組織之間的資源依賴性，產生了交換關系，成為互動伙伴。對紀檢監(jiān)察干部執(zhí)紀審查實行分區(qū)協作機制，也緣于對紀檢監(jiān)察系統資源依賴的需求。中央、省、市、縣新成立了紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室、派駐紀檢組，搭建了干部監(jiān)督的組織機構。但卻存在案件查處比例、案件質量需要提高的現狀。究其原因，一是執(zhí)紀審查力量不夠，能力不強，人員相對缺乏，沒有專職人員負責，具有執(zhí)紀審查經驗的人員也比較少。二是干監(jiān)室、紀檢組監(jiān)管對象點多面廣，顯得監(jiān)督乏力。三是聚焦主責主業(yè)不夠，不少干監(jiān)室與機關黨委合署辦公，有的還同時承擔其他工作業(yè)務，精力不夠集中。四是主動發(fā)現問題的能力弱、渠道少。面對這一現象，就要整合資源，形成合力，建立起適應新體制下的分區(qū)協作機制，以追求組織間“自身利益”。

交易成本理論認為，公共組織之間產生協作關系，要追求減少相關的交易成本，使各方都獲益。交易成本有三項指標，一是組織間有共同愿景或使命；二是組織間具有合作的經歷，能降低交易成本；三是組織間有相同的經驗和相關的信息搜索。當組織間協作時，能創(chuàng)造單一組織難以實現的更大價值。對紀檢監(jiān)察干部執(zhí)紀審查的分區(qū)協作機制，是在同一系統內的業(yè)務協作，具有共同的目標和使命；是為了強化對紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督，提高執(zhí)紀審查效率，目標一致使得不同單位的紀檢監(jiān)察部門之間增加了協作的意愿。通過相互協作，取得了明顯的執(zhí)紀審查成效，增加了長期協作的穩(wěn)定性。不同單位的紀檢監(jiān)察部門，掌握了不同的專業(yè)人才、舉報線索及信息，可以互換資源，以達效益最大化。分區(qū)協作降低了“交易成本”。

網絡治理理論認為，跨部門協作就是一種“網絡”，現代公共治理是一種協作性網絡管理，這一理論關注組織間的協作，重視建構跨地區(qū)協作模型，解決單一組織難以有效解決的公共問題。對紀檢監(jiān)察干部執(zhí)紀審查的又一難點，是同體監(jiān)督的缺陷與中國人情文化的負效應。紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室對干部的監(jiān)督是自我監(jiān)督，同體監(jiān)督是一種成本很高的監(jiān)督，干監(jiān)室本身在紀委監(jiān)察系統以內，自然也受領導及同事的影響，難以形成鐵面無私的監(jiān)督。中國是一個人情文化很濃的國家，人情文化對內部監(jiān)督的負效應是不可忽略的。紀檢監(jiān)察部門的干部工作聯系頻繁，同處一幢大樓，對同事或朋友監(jiān)督起來，存在顧及情面思想，缺乏主動出擊意識，或者隱瞞情況，不作為、不了了之；或者與同事做人情交易，不提供情報。解決之道，可從網絡治理理論中找到答案，實行協作機制，交叉執(zhí)紀審查，既有效利用資源，又避免同體監(jiān)督缺陷及人情文化的負效應。

分析協作性公共管理的理論基礎與分區(qū)協作機制產生的必要性及原因，不難發(fā)現，協作性公共管理與分區(qū)協作機制在理論上是契合的。

構建分區(qū)協作機制的四維框架

協作性公共管理的重心在四個方面：協作的結構、協作的領導、協作的團隊、協作的過程。我們可以此建立起對紀檢監(jiān)察干部執(zhí)紀審查分區(qū)協作機制的四維框架。

第一，建立分區(qū)協作的結構。協作關系的成員之間是一種什么樣的結構？這就需要明確管制體制，建立和頒布相關規(guī)章或行為規(guī)范，明確能做什么和不能做什么，形成合力，使協作的行為體在共同執(zhí)紀審查中獲得集體收益。具體操作而言，就要實行“三個統一”。

統一調配力量。協作區(qū)形成“三個統籌”，即人員統籌，根據執(zhí)紀審查工作需要，按有關程序抽調協作區(qū)內的紀檢干部組成執(zhí)紀審查組。手段統籌，整合公安、檢察、審計等單位力量，或借助銀行查詢、通訊查詢等手段，推進執(zhí)紀審查開展。資源統籌，協作執(zhí)紀審查所需的經費、車輛等后勤保障一般由監(jiān)督對象所屬區(qū)域紀委負責解決，跨區(qū)域的，可報請上一級紀委紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室協調解決。

統一管理線索。由最高一級協作區(qū)組織者的紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室負責收集問題線索，且建立統一的信息庫，集中排查，及時處置。以省級協作區(qū)為例，省級機關各部門、派駐機構收到的反映紀檢監(jiān)察干部的信訪舉報，或在執(zhí)紀審查中發(fā)現的紀檢監(jiān)察干部問題線索的；省級黨委巡視辦和巡視組在工作中發(fā)現的紀檢監(jiān)察干部問題線索的；下設各市紀委機關收到的反映本級紀委班子成員、內設機構負責人或縣級紀委書記問題線索的；省級紀委派駐機構和省級所屬高校、企業(yè)紀委收到的反映本部門處級以上紀檢監(jiān)察干部問題線索的，都統一移交省紀委紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室。

統一集中研判。由紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室成立執(zhí)紀審查小組，在配合完成調查后，相關人員會對其進行詳細的核實，再由有關部門遵循規(guī)定處理。將對本單位紀檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀審查，立足于單獨完成，對難度較大、無法獨立開展、需要回避、級別較高等有關復雜問題線索，可提請協作執(zhí)紀審查。開展協作執(zhí)紀審查，實行“三個不變”。一是執(zhí)紀審查主體不變。協作組經過初核認為需要執(zhí)紀審查的。二是調查主體不變。由市級及以上紀委監(jiān)察局執(zhí)紀審查的，協作組指定專人作為案件主辦人，負責協作調查組調查事宜。由縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委執(zhí)紀審查的，則該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記或副書記作為執(zhí)紀審查主辦人，協作組派專人進行跟蹤指導。三是處分主體不變。分區(qū)協作執(zhí)紀審查移送審理后，由原執(zhí)紀審查單位按照有關規(guī)定權限和程序進行處理并落實到位。

第二，確定分區(qū)協作的領導。協作性領導的存在，是決定協作集體行動成功的關鍵，協作性公共管理將此類領導稱之為“跨界者”或“連接人”?！翱缃缯摺睉哂兴姆N基本能力：人際交往與溝通能力；對協作團隊實施影響與管理的能力；對復雜問題處置和團隊依賴的駕馭能力；在競爭性的權力結構中發(fā)揮“連接”的能力。根據執(zhí)紀審查工作需要，成立專門工作組，設組長1人，副組長1-2人，由紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室指派。如果是省級協作組，一般應由處級以上領導干部擔任，對省級紀委監(jiān)察干部監(jiān)督室負責，負責統籌協調全組的工作，進行集中審理，交叉執(zhí)紀審查。協作執(zhí)紀審查，單位分管領導對執(zhí)紀審查負重要領導責任，協作組領導對執(zhí)紀審查負直接領導責任，執(zhí)紀審查主辦人負直接責任。協作組領導要同單位分管領導定期召開會議，溝通情況，電話督辦，實地指導等，對協作組執(zhí)紀審查的重大事項實施督辦指導。

第三，組建分區(qū)協作的團隊。協作關系存在和成功的基礎在于協作團隊的組建，如何分區(qū)？如何選人？如何提升人員能力？將直接影響到協作效率。合理劃分協作區(qū)。按照“就近整合，職能相近，優(yōu)勢互補，便于工作”的原則，劃分協作區(qū)域?？砂葱姓^(qū)域與工作系統劃分為若干個協作區(qū)，每個協作區(qū)以3-6個行政區(qū)為宜。優(yōu)選若干成員。各工作組根據情況配備若干成員，以協作區(qū)內各紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室干部和系統內從事相關工作的人員為主，必要時可從紀檢監(jiān)察室抽調。對人員進行培訓。一是進行執(zhí)紀審查業(yè)務技能培訓。在執(zhí)紀審查方法上，進行“執(zhí)紀審查談話技巧”、“紀檢監(jiān)察干部主業(yè)原則與方法”等專題講解。在執(zhí)紀審查寫作上，進行“執(zhí)紀審查初核報告”、“執(zhí)紀審查調查報告”、“執(zhí)紀審查審理報告”等學習。在執(zhí)紀審查實訓上，進行“執(zhí)紀審查公文實例演練”，開展“執(zhí)紀審查模擬演練與案例討論”，用具體案例進行“如何定性，如何量紀”的判斷與探討。二是實施跟班學習。通過組織執(zhí)紀審查人才和新進人員的“面對面”的交流學習，使得紀檢監(jiān)察干部在實踐中尋求突破，提高自身對事物的觀察力與洞察力。

第四，完善分區(qū)協作的過程。協作性公共管理把協作過程分為激活、定位、動員、綜合四個具體環(huán)節(jié)。在對紀檢監(jiān)察干部執(zhí)紀審查的分區(qū)協作過程中，可以分為四個階段，做到“四明”。啟動執(zhí)紀審查工作，做到案件明。由紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室具體負責協作區(qū)執(zhí)紀審查工作的指導、協調和監(jiān)督。在獲取問題線索后，一案一授權，根據工作需要，組建初核工作組、調查工作組等專門的工作機構，對具體案件開展初核或調查工作，為協作“激活”。明確成員各自職責，做到任務明。在初核和調查的基礎上，經批準后，由紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室主辦或指定協作區(qū)工作組、協作區(qū)內的紀委承辦。對每個參與成員的工作進行分工，明確各自工作任務，協調工作進度，統一工作完成預期時間，為協作“定位”。規(guī)定成員相關紀律，做到規(guī)則明。對于參與執(zhí)紀審查的工作人員，應自覺接受協作工作組的統一指揮，服從工作安排，遵守執(zhí)紀審查相關紀律。對于違反執(zhí)紀審查工作紀律，以案謀私、跑風漏氣，無理拒絕協作安排，不正確履行責任，作風不實，造成不良后果的，從嚴處理。以嚴明的紀律，促成共同的工作愿景，增強投入意識，為協作“動員”。完成執(zhí)紀審查任務，做到結果明。對執(zhí)紀審查對象的立案、審理和處分，嚴格按照《中國共產黨紀律檢察機關案件檢查工作條例》權限規(guī)定執(zhí)行。審查工作結束后，相應的工作組不再保留。不定期舉行執(zhí)紀審查工作經驗交流，促進所有協作區(qū)成員之間的良性互動，以構建協作信任關系和推進信息交換，為協作“綜合”。

（作者為廣西民族大學副研究員）

【參考文獻】

①劉亞平：《協作性公共管理：現狀與前景》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2010年第4期。

責編/高驪 肖晗題（見習） 美編/于珊