劉 明

（南開大學歷史學院）

巴西軍政府對內地農業(yè)的開發(fā)政策探究（1964—1985年）

劉 明

（南開大學歷史學院）

通過對巴西軍政府內地農業(yè)開發(fā)政策的研究，來探尋開發(fā)內地農業(yè)的原因，并對其特點和影響進行分析和探討。軍政府開發(fā)內地不僅出于農民對土地的渴求以及中央政府權利空前加強的緣故，也與當時的經濟發(fā)展戰(zhàn)略密不可分。內地墾殖和農村基礎設施建設是內地農業(yè)開發(fā)的先導，同時政府還輔之以一系列支持政策和農業(yè)科技的推廣。這一時期內地農業(yè)的開發(fā)有效促成了巴西經濟的一體化，結束了歷史上“兩個巴西”并存的局面，有助于加強中央對地方的有效控制，奠定了巴西的農業(yè)大國地位以及今日巴西的農業(yè)格局。但同時也由于政策不當導致嚴重的生態(tài)破壞，在一定程度上加大了貧富分化差距，對巴西的經濟和社會可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。

巴西；內地；農業(yè)；負債增長；生態(tài)環(huán)境

內地農業(yè)的開發(fā)問題是巴西經濟社會發(fā)展過程中的重要課題，也是巴西政府充分發(fā)揮國家職能的重要體現。巴西的內地是指除了巴西東南部和南部各州以外的廣大地區(qū)，這些地區(qū)的主要特點是:經濟相對落后，貧富差距、地區(qū)差距較大，人口稀少，很多地方至今仍處于半開發(fā)或未開發(fā)狀態(tài)。內地的農業(yè)也基本上是這種情況。對內地農業(yè)的開發(fā)是巴西農業(yè)現代化以及巴西實現國家經濟一體化的重要發(fā)展戰(zhàn)略，是巴西實現經濟、社會、政治、安全等各方面全面發(fā)展的動力支持和物質保障。因此，對巴西政府的內地農業(yè)開發(fā)政策進行研究具有重要的意義，尤其是從1964到1985年軍政府統(tǒng)治時期的開發(fā)史。在這段時期內，政府對國家經濟發(fā)展實行高度干預，巴西的農業(yè)現代化取得飛速發(fā)展，內地得以大規(guī)模開發(fā)，結束了歷史上長期存在的“兩個巴西”（即一個是以圣保羅、米納斯吉拉斯以及南里奧格蘭德等為代表的、發(fā)達的東南部和南部地區(qū)，另一個是貧困落后、相對閉塞的巴西內地）的局面。然而，這一時期也是給巴西帶來慘痛教訓并讓全世界得以警醒的時代。由于農業(yè)開發(fā)所導致的環(huán)境惡化，以及相關政策實行不當或固有缺陷所導致的貧富分化等問題，也構成了這段時期開發(fā)史的主要內容。目前國內學術界對這一問題的研究主要是對內地農業(yè)開發(fā)中的某項政策的解讀，并沒有從整體上很好地把握這個問題。在一些介紹拉美農業(yè)歷史和巴西現代化方面的著作中也對這個問題有所涉及，但并不全面，缺乏深入細致的分析與探究。國外學術界對這一問題的研究成果相對豐富一些，但也并沒有很好地揭示巴西內地農業(yè)的開發(fā)與當時經濟發(fā)展戰(zhàn)略之間的深層關系，而這一點恰是巴西內地農業(yè)開發(fā)的主要動因。國內對這一問題的研究主要見于周世秀的《巴西歷史與現代化研究》以及張寶宇的《巴西現代化研究》等著作。國外對巴西內地農業(yè)開發(fā)政策的研究相對要多一些，沃納·貝爾的《巴西經濟:增長與發(fā)展》還提出了農業(yè)科技與生態(tài)環(huán)境的關系，在20世紀60年代以來，政府在大力推進農業(yè)科技的同時，并未考慮到對環(huán)境的破壞。農業(yè)科技的發(fā)展在很大程度上是以犧牲環(huán)境作為代價的。蓋瑞·庫車的《巴西東北部的農業(yè)經濟》以及朱迪斯·麗薩塞的《移民亞馬遜:在巴西邊疆地區(qū)的自發(fā)墾殖》也在生態(tài)環(huán)境、土地墾殖等方面對這一問題進行了詳細分析。本文在梳理并分析巴西各項內地農業(yè)開發(fā)政策的同時，力圖對巴西開發(fā)內地農業(yè)的動因以及特點等方面進行詳細分析，并對內地農業(yè)的開發(fā)與當時巴西的經濟發(fā)展思想的關系進行深入剖析，力圖更深入地了解國家干預主義指導下的農業(yè)發(fā)展和現代化進程。

一、巴西內地農業(yè)的早期發(fā)展以及政府開發(fā)內地農業(yè)的原因分析

（一）巴西內地農業(yè)早期發(fā)展歷程回溯

巴西內地農業(yè)經濟的早期發(fā)展實際上是周期經濟的興衰更替。自從巴西被西方殖民者“發(fā)現”以來，巴西先后經歷了巴西木周期、蔗糖周期、黃金周期和咖啡周期（在20世紀初還有橡膠周期）。除了黃金周期外，各周期的經濟中心都在內地，即使是咖啡周期在早期也是如此。

“巴西”這個國名實際上來源于在該國熱帶雨林中發(fā)現的一種名叫巴西木的木材，它經過加工后可以提取染料，這項活動曾使葡萄牙殖民者大獲其利。但由于后來巴西沿海巴西木數量有限，且歐洲人很難順利進入巴西內陸廣大地區(qū)，所以巴西木的采伐和交易很快就衰落下去了，隨之興起的是蔗糖周期，尤其是在巴西東北部。到了17世紀末，巴西的蔗糖經濟受到來自外界的不良影響，主要表現在荷蘭和其他國家在西印度群島建立了許多甘蔗種植園，形成了與巴西的有力競爭，蔗糖價格減少了一半，從而導致巴西的蔗糖出口嚴重減少［1］。盡管在1789年海地獨立時，巴西的蔗糖價格回升，但直到20世紀七八十年代巴西政府實行甘蔗酒精替代能源計劃后，甘蔗生產才又興盛起來。

咖啡周期是巴西農業(yè)歷史上的一個重要時期，它不僅為之后巴西工業(yè)化的發(fā)展提供了資金支持，同時也加劇了巴西地區(qū)間經濟社會發(fā)展的不平衡。早在1727年，咖啡就已經引入巴西。1821—1830年，咖啡占到巴西出口總額的19%，1881年達到63%，而到了1924年上升為75%［2］。實際上，咖啡主產區(qū)最早是在巴西內地，后來才轉移到圣保羅等東南部地區(qū)的。與經濟中心的轉移伴隨而來的是政治中心的轉移，1808年巴西首都也由內地遷至東南沿海的里約熱內盧。在19世紀末至20世紀初的數十年間，形成了以圣保羅州和米納斯吉拉斯州交替控制總統(tǒng)職位的“牛奶加咖啡”政治，政府的經濟政策也更傾向于東南部和南部，內陸廣大地區(qū)受到忽視，內地農業(yè)的發(fā)展也日漸衰落與蕭條。面對這種狀況，巴西統(tǒng)治階層曾試圖有所作為，但結果并不樂觀。1940年，瓦加斯總統(tǒng)來到瑪瑙斯，宣布政府將開發(fā)亞馬遜地區(qū)，但二戰(zhàn)使這一構想擱淺［3］。

（二）巴西政府開發(fā)內地農業(yè)的原因分析

巴西內地農業(yè)在很長一段時間內處于落后甚至停滯的狀態(tài)，這對巴西國家的一體化以及經濟、政治、社會等方面的發(fā)展是十分不利的，同時也為巴西尋求大國地位和國際影響力設置了障礙。與此同時，巴西的土地占有格局愈發(fā)不合理，成為巴西社會的一大頑疾。早在1850年的《土地法》中，巴西政府就規(guī)定不得以購買以外的其他手段獲得土地，這導致小農獲取土地十分困難。到了20世紀四五十年代，巴西土地問題進一步激化，土地集中趨勢加強，農民失地少地現象更加嚴重。據弗蘭克統(tǒng)計，在1950年，有62%的以農業(yè)為生的人是無地的農業(yè)工人，如果加上那些雖有土地但土地經濟價值不高的人口，這個數字會上升至81%［4］。由于土地問題而引發(fā)轟轟烈烈的農民運動，迫使政府實施將農民遷移到內地尤其是東北部和亞馬遜地區(qū)進行墾殖的政策，以緩解由于土地所帶來的問題。

巴西政治的相對統(tǒng)一也為實現內地農業(yè)開發(fā)提供了寬松的國內環(huán)境。1930年10月的軍事政變和瓦加斯上臺執(zhí)政，標志著巴西結束了延續(xù)數個世紀之久的大地主大商人的寡頭政治，正式確立起資產階級的統(tǒng)治［5］。尤其是在瓦加斯鎮(zhèn)壓了圣保羅州的農業(yè)寡頭勢力后，巴西的國家統(tǒng)一趨勢大大加快，中央政府權力空前加強，對內地開發(fā)的障礙大大減小。國家安全因素也是進行內地農業(yè)開發(fā)的主要動因之一。在很長一段時間內，政府未能對邊疆地區(qū)實行有效統(tǒng)治。內地農業(yè)的開發(fā)則能有效地鞏固巴西在邊疆地區(qū)的實力，并加強巴西的經濟基礎和國防后勤補給。

巴西在20世紀中期盛行的經濟發(fā)展戰(zhàn)略和指導思想直接指導了巴西政府實行內地農業(yè)開發(fā)。這里的經濟戰(zhàn)略指的是巴西實行的“負債增長”發(fā)展戰(zhàn)略。實際上，“負債增長”并不是軍政府的專利，在第二共和國時期尤其是庫比契克執(zhí)政時期就已盛行，到了軍政府時期更是上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。負債增長的理論基礎主要是德爾芬·內托的“蛋糕論”和西蒙森的“積累優(yōu)先論”。前者的理論核心是必須先經濟增長，然后再收入分配。要先發(fā)展經濟，把蛋糕做大，然后才能考慮收入分配問題。后者認為經濟要增長，就要把財富相對集中，要把經濟增長放在優(yōu)先地位。對于當時的巴西而言，國內發(fā)展資金不足，無力扶持經濟各部門的快速發(fā)展，這就必然會向外國借債以刺激經濟增長。為了償還債務，巴西就要依靠本國具有比較優(yōu)勢的生產部門出口創(chuàng)匯，而出口農業(yè)是巴西最具比較優(yōu)勢的行業(yè)之一。僅僅依靠東南部和南部地區(qū)的出口農業(yè)并不能滿足政府的這一需求，必須要對內地的農業(yè)進行有效開發(fā)，以生產大量出口農產品（如大豆、柑橘、甘蔗等）創(chuàng)匯以償還債務。這雖然促進了出口作物的生產，但卻忽視了糧食作物的生產，為后來的債務危機和糧食危機埋下了隱患。

巴西內地農業(yè)尤其是東北部農業(yè)的開發(fā)也深受塞爾索·富爾塔多思想的影響。1958年，他所領導的東北地區(qū)發(fā)展工作部發(fā)出了一份報告，題為“東北部經濟發(fā)展政策”，這份文件可稱得上是影響東北地區(qū)經濟發(fā)展的最重要文件［6］。文件強調，東北地區(qū)的經濟狀況事關全局，該地經濟深受高估的匯率以及高通脹率的不利影響，導致東北地區(qū)在巴西國內的區(qū)內貿易中處于十分不利的地位。這不僅導致東北地區(qū)農業(yè)投資缺乏，還使更多的資金流向國內發(fā)達地區(qū)。他倡導東北地區(qū)的經濟應實現轉型，應在農業(yè)以及基礎設施等領域采取一系列積極有效的政策。他還指出，東北地區(qū)廉價而充足的勞動力是該地的比較優(yōu)勢所在，是推動、刺激各大產業(yè)發(fā)展的關鍵［6］。他主張向內地實行移民墾殖，并對內地進行合理有效的開發(fā)。富爾塔多的思想成為之后巴西政府施行農業(yè)政策的指導思想，并直接推動了巴西東北部發(fā)展管理局（Superintêndencia do Desenvolvimento do Nordeste，簡稱為SUDENE）的建立。

貧困落后的狀態(tài)驅使政府對內地農業(yè)實行開發(fā)政策，土地問題迫使巴西政府施行內陸墾殖，而國家在政治上的大一統(tǒng)以及工業(yè)化、國家安全等因素也促成了政府對內地農業(yè)進行開發(fā)。更重要的還是在國家高度干預下的經濟發(fā)展戰(zhàn)略和經濟思想指導，巴西在1964年以后對內地農業(yè)的開發(fā)也基本上是在這些思想的指導下進行的。1964年軍政府上臺，標志著巴西的政治進入一個高度集中與獨裁的時代，國家對農業(yè)發(fā)展實行高度干預，同時也是巴西政府開始真正大規(guī)模實行內地農業(yè)開發(fā)的時期。1985年后，軍人還政于民，巴西逐漸開始實行對外開放政策，農業(yè)也開始朝著更為開放、可持續(xù)的道路邁進。接下來，本文將對這一時期最主要的農業(yè)政策進行分析與探究，以對國家干預下的巴西農業(yè)有更為清晰透徹的認識。

二、軍政府的土地墾殖政策及完善內地農業(yè)基礎設施的措施

（一）土地墾殖政策——緩解政治壓力的安全閥

由前文可知，巴西進行內地農業(yè)開發(fā)的一個主要原因是土地占有的極不均衡所導致的農民無地少地，這種趨勢在20世紀四五十年代甚至導致了農民暴動。而巴西又是一個擁有內地這塊廣闊土地資源的國家，那么在內地實行農業(yè)墾殖必然成為政府緩解土地問題的上策。美國在20世紀60年代初實行的對拉美的“爭取進步聯盟”運動以及當時盛行的一些農業(yè)現代化理論，也為巴西實行土地墾殖提供了有利的外部條件和理論支持。與此同時，內地農村的基礎設施建設也亟需加強，這一方面是鞏固土地墾殖的成果，同時也是真正實現國家一體化的必然要求。

1964年古拉特政府被軍人推翻，巴西開始了長達21年的軍政府統(tǒng)治時期。軍政府在這一年頒布了《土地法令》，實行土地改革。其中重要的一點是征收那些未開發(fā)成功的農業(yè)墾殖區(qū)，以分給無地少地農民開墾。1965年，巴西政府為振興東北部的甘蔗種植業(yè)，決定在東北部的帕拉伊巴以及伯南布哥等地實行墾殖，其目的在于使蔗糖業(yè)實現現代化，為該行業(yè)的發(fā)展提供充足的土地來源［7］。布朗庫總統(tǒng)還簽訂法令，即甘蔗園里的每名工人在自家附近可擁有2 hm2以上的土地，以維持生計［4］。這項政策得到了東北部的一些發(fā)展機構以及美國的大力支持。然而，1964和1965年的這兩項政策并未進行大規(guī)模的土地墾殖與分配，實際效果并不理想，直到1970年全國一體化計劃實施后，巴西的內地墾殖活動才進入高潮，內地才真正得到開發(fā)。

1970年，巴西政府決定實施全國一體化計劃（Programa de Integrasao Nacional，簡稱PIN），鼓勵農民們向內陸定居，并通過加強對這些地區(qū)的開發(fā)來縮小地區(qū)差距，以擴大國內市場，推動國家經濟的一體化和現代化。在這個計劃的直接引導下，巴西政府在這一年制定了全國墾殖和農業(yè)改革計劃（National Institute of Colonization and Agrarian Reform，簡稱為INCRA），該計劃引導數百萬農民向亞馬遜地區(qū)移民，并把跨亞馬遜公路兩側100 hm2的土地作為墾殖區(qū)，用來安置這些移民［3］。然而，這些計劃收效甚微，因為很多小農在分到土地后由于缺乏技術以及自然條件、交通等方面的限制，又將土地賣出，這反而加劇了土地的進一步集中。面對這種情形，巴西政府鼓勵農民個人的自發(fā)移民，同時也鼓勵在一些大企業(yè)的有效安排下進行的移民墾殖計劃，以彌補僅靠政府力量所帶來的不足。

另一項主要的計劃是東北部農牧業(yè)發(fā)展計劃（Programa de Redistribuedo de Terra e Estimulo a Agro-industria do Norte e Nordeste，簡稱為PROTERRA），它是在1970年巴西內地發(fā)生干旱后實施的，其宗旨就是在東北部重新分配土地。但這項政策的受益者主要是那些大地產者，小農并沒有獲得太多土地。到了1975年，該計劃只把7 000 hm2土地分配給不到1 000個農戶［6］。政府還在20世紀80年代初實施了西北地區(qū)一體化計劃，目的是要將朗多尼亞州的農墾區(qū)進一步擴大，并在其他州如馬托格羅索州的小農中實行農村發(fā)展計劃，以創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

總的說來，巴西自1964年實施的內地墾殖計劃是有一定積極意義的。它促進了內地農業(yè)的發(fā)展，有利于內地更好地融入國家的政治、經濟生活當中，加快全國一體化進程，結束了歷史上長期存在的“兩個巴西”的局面，為巴西的農業(yè)現代化、城市化以及進口替代工業(yè)化的深入發(fā)展創(chuàng)造了條件。但巴西政府并未有效地解決無地少地農民的土地問題，移民墾殖的過程往往也是貧富差距進一步擴大的過程。貧困實際上從東南部、南部地區(qū)擴散至全國范圍內。此外，移民墾殖的過程也充滿著艱難險阻，交通不便導致農產品不能順利到達市場。更嚴重的是，政府的墾殖活動往往是無節(jié)制的、不考慮環(huán)境成本的活動，內地的生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞，熱帶雨林被毀。如在1975年時，被毀的森林為300萬hm2（約0.6%的亞馬遜森林面積），而隨著內地土地墾殖活動的深入發(fā)展，到了1980年，這個數字達到了1 250萬hm2［8］。當然，我們更不能忽視的是1984年爆發(fā)的無地農民運動，導致該運動的直接原因就是內地墾殖政策實施過程中出現的弊端所導致的土地進一步集中和貧富分化加大。這場運動波及范圍之廣、影響之大、參與人數之多都是巴西歷史乃至世界歷史上空前的，它在給巴西的經濟和社會體制帶來巨大沖擊之時，也給巴西的農業(yè)政策尤其是內地墾殖政策敲響了警鐘，迫使巴西政府的政策向著更加注重公平、協(xié)調、可持續(xù)的方向發(fā)展。

（二）政府對農村基礎設施的完善——交通、灌溉與倉儲

內地墾殖過程中，政府也加強了農村基礎設施建設，以滿足內地墾殖與開發(fā)的客觀要求，同時該政策也是實施全國一體化的外在保障。在交通建設方面，巴西政府的政策包括全國公路一體化計劃、出口走廊計劃和遠洋航運計劃等。在1900年之前，騾馬一直是巴西除了南部和東南部地區(qū)的主要運輸工具［9］。到了20世紀50年代，巴西的公路建設得到一定發(fā)展，但仍無法滿足巴西的農產品運輸需求，內地大部分地區(qū)仍處于交通不暢、相互隔絕的狀態(tài)。巴西內地交通體系真正得到巨大發(fā)展還是在軍政府上臺后。1964年貝倫—巴西利亞公路的修建完成標志著亞馬遜地區(qū)結束了地理上的對外隔絕狀態(tài)。在此之后，更廣泛的、大規(guī)模的內地農村公路修建工程陸續(xù)開展起來。軍政府在1966年制定了“開發(fā)亞馬遜”計劃，投入20億美元以促進亞馬遜地區(qū)的交通和通訊事業(yè)發(fā)展［10］，以促進向該地區(qū)的移民，促進該地的農業(yè)現代化。1968年，庫亞巴—韋柳港公路建成，結束了朗多尼亞州的隔絕狀態(tài)［11］，大量移民蜂擁而至，該州的農牧業(yè)得到有效開發(fā)。

在1970年梅迪西政府全國一體化計劃的指引下，巴西內地的交通建設也日益得到政府的大力支持。政府在這一年實行了修建橫貫亞馬遜的公路項目，這條公路是為了保障巴西對該地的控制和為在東北部農鎮(zhèn)①農鎮(zhèn)是為亞馬遜長途公路的修建者及其家屬居住而設計的具有綜合服務設施的居民中心。的勞動者而修建的。軍政府還建立了“出口走廊”，直接將出口商品產地與出口港連接起來，為商品產銷提供“綠色通道”。在這些政策的指引下，一批“大豆鐵路”“小麥公路”“香蕉公路”等競相修建，把內地的農業(yè)產地與出口港口緊密聯系起來。如在巴西政府1980—1985年的交通建設規(guī)劃中，包括建設一條長達766 km的運輸大豆的鐵路，它連接巴拉那瓜港和巴西—巴拉圭邊界的伊瓜蘇市［12］。巴西政府還擴充了遠洋商船隊，以使大豆、甘蔗以及一些糧食作物能源源不斷地輸出國外，賺取大量外匯。

公路的修建極大地改變了內地尤其是農村地區(qū)與世隔絕、貧困落后的狀態(tài)，有利于內地與經濟發(fā)達地區(qū)融為一體，對推動巴西農業(yè)現代化和農村發(fā)展具有特殊意義。不過在這個過程中弊端也比較明顯。例如，跨亞馬遜公路的修建對當地環(huán)境構成了破壞，農民在遷入該地后，其農業(yè)耕作方式往往是十分粗放的，經濟的發(fā)展付出了巨大的環(huán)境代價。另外不可忽視的一點是，內地交通的修建進一步損害了當地印第安人的利益?？鐏嗰R遜公路的修建導致大量南部、東南部地區(qū)農民遷移到馬托格羅索州北部和朗多尼亞州進行農業(yè)墾殖，占用印第安人大片土地，進一步惡化了他們的生活境遇。

巴西政府還積極致力于內地灌溉系統(tǒng)和倉庫等農業(yè)基礎設施的建設。東北部是巴西最為干旱的地區(qū)，那里的農業(yè)由于干旱而損失慘重。自18世紀早期，東北部共發(fā)生了33次干旱，其中有10次可以稱得上是十分嚴重的［13］，導致該地區(qū)農業(yè)生產十分不穩(wěn)定。因此，加強東北部灌溉系統(tǒng)的建設十分必要。巴西政府真正下大功夫發(fā)展內地灌溉事業(yè)是在20世紀80年代后，政府對從事農村灌溉的企業(yè)提供低息優(yōu)惠貸款，并斥資50億美元實施“東北部百萬公頃灌溉計劃”和“北部地區(qū)灌溉計劃”等。中央政府還在20世紀80年代初制定了新的農田灌溉計劃，這使100萬hm2的土地得到灌溉［14］。在政府上述政策的鼓勵下，巴西內地的農業(yè)灌溉事業(yè)取得了迅速發(fā)展，農業(yè)灌溉面積在20世紀80年代后增長迅速，這主要得益于政府的上述政策。灌溉事業(yè)的發(fā)展促進了內地農業(yè)的發(fā)展，在一定程度上改變了東北部和北部地區(qū)貧困落后的面貌。同時，其弊端也不容忽視。首先表現在政府的決策層面，巴西推行灌溉計劃的主要機構是DNOCS（Departamento Nacional de Obras Contra as Secas，即國家抗旱委員會），在其行政架構上，分為中央、地方和個人3個層次，機構冗濫，效率低下，腐敗現象叢生；其次，在灌溉工程吸引勞動力就業(yè)方面，巴西本希望借助工程的建設來吸收勞動力解決就業(yè)問題，但事與愿違，因為吸收就業(yè)的人數遠不及因發(fā)展灌溉事業(yè)而被迫遷移的人數。很多人因無法在當地就業(yè)而被迫涌向城市，進一步惡化了早已十分嚴重的城市問題。巴西和外國公司修建的大壩還淹沒了土著印第安人的大片土地，進一步加劇了他們的困難處境。例如，1978年由于修建圖庫魯伊水電站，印第安人的土地被大片淹沒［15］。

三、農業(yè)支持政策的實施和農業(yè)科技的推廣

開發(fā)巴西內地農業(yè)，僅依靠土地墾殖和基礎設施建設是遠遠不夠的，農業(yè)信貸補貼、農產品價格支持以及農業(yè)科技的推廣同樣必不可少。

（一）農業(yè)信貸補貼和最低價格政策

巴西政府支持內地農業(yè)發(fā)展的政策主要包括農業(yè)信貸補貼、農產品價格支持、稅收以及投資等。政府實施信貸補貼政策的主要目的是通過對農民購買化肥和機械提供補貼，來實現農業(yè)現代化和農業(yè)技術變革。軍政府上臺后，巴西成立了國家農村信貸體系以應對經濟動蕩和食物短缺，尤其是在內地。巴西政府通過國家貨幣委員會對發(fā)展內地農業(yè)所需的投入品（如化肥、拖拉機等）實行補貼，并發(fā)放農業(yè)信貸，由巴西銀行來貫徹實行。巴西政府建立東北銀行，以致力于在貧困的東北地區(qū)發(fā)展農村金融事業(yè)，促進當地社會經濟進步。1971年，國家貨幣委員會制定了一個向西部地區(qū)的中小農戶提供農村信貸的計劃，貸款年利率為12%，為期3年［16］。該項政策有利促進了中小農戶的生產。

早在20世紀50年代，巴西政府就已實行農產品最低保證價格計劃了，但收效不大。軍政府上臺后，政府更加重視內地農業(yè)發(fā)展，之前對許多農產品實施的價格管控被逐漸取消，如大豆、牛肉等［2］。1975年，政府對大豆、木薯等實行價格支持政策，鼓勵這些作物在內地的種植，以增加農產品出口。然而，由于債務危機的影響，政府對農業(yè)的價格支持也大大減少，農業(yè)的市場指向性加強。在稅收政策方面，巴西政府在1980年取消了大豆、蓖麻等大宗出口農產品的出口稅，以擴大農產品出口。巴西政府在投資及吸引外資以促進內地農業(yè)發(fā)展方面也不遺余力。從1973年起，亞馬遜地區(qū)開發(fā)管理局通過了數百個牲畜飼養(yǎng)方案，同時還制定了一系列包括外國投資在內的龐大的林業(yè)計劃［17］。1979年，日本與巴西合資建立農業(yè)發(fā)展公司，投資5 000萬美元開發(fā)稀樹草原地區(qū)，以建立糧食基地。美國也積極投資于巴西內地農業(yè)，如聞名于世的開發(fā)亞馬遜河流域農業(yè)的雅里計劃，就是在美國富翁丹尼爾·路德維格的投資下建成的。

巴西政府對內地農業(yè)實行的支持政策是有其積極意義的。這些政策有利于大型的、機械化的農牧業(yè)生產，推動著巴西農業(yè)現代化進程的快速發(fā)展。信貸補貼和價格支持政策極大地促進了大豆等農作物的生產，而大豆的生產又促進了家禽業(yè)（主要是養(yǎng)雞業(yè)）的發(fā)展。在軍政府時期，巴西雞肉產量總體上是呈現遞增趨勢的（盡管在20世紀80年代后有所下降，但當時巴西經歷了債務危機，主要經濟指標均下降，雞肉產量能保持這個水平實屬不易），價格下降，從而在一定程度上改善了中下層民眾的飲食，這對于改善巴西人民生活水平、增強人民的體質以及維護巴西的食品安全至關重要。當然，農業(yè)支持政策在內地的廣泛推行還促進了農業(yè)科技在巴西的推廣和普及。但其消極的一面我們也不應忽視，即由于政府的信貸補貼政策間接導致的生態(tài)破壞。20世紀70、80年代，巴西政府實行的信貸補貼政策促進了大中型畜牧場的發(fā)展，導致大片森林被毀，用于發(fā)展養(yǎng)牛業(yè)。農業(yè)支持政策在一定程度上加大了貧富差距。如亞馬遜地區(qū)的農業(yè)在1971到1987年共得到31.72億美元的資助，但大多流向大畜牧業(yè)主那里［18］。另據世界銀行的研究報告稱，20世紀70年代巴西只有20%到25%的農民得到了政府發(fā)放的信貸補貼，大多數資金都被大地產主占有［19］。巴西政府原本希望通過這些措施來改善無地少地農民的生活境遇，但實際上卻使貧富兩極分化進一步加劇，對巴西社會產生著不利影響。

（二）農業(yè)科技的普及與推廣

積極在內地推廣、普及農業(yè)科學技術是巴西開發(fā)內地農業(yè)的重點內容之一。巴西的農業(yè)科技水平在發(fā)展中國家中處于一流地位，擁有一個較完整的農業(yè)科研和技術服務體系。1973年，巴西建立了巴西農牧業(yè)研究公司和農牧業(yè)技術推廣公司，專門負責農業(yè)新品種的研究、開發(fā)和技術推廣。大豆原本是溫帶作物，不適宜在熱帶、亞熱帶地區(qū)種植，但在這兩個公司的農業(yè)科技人員的努力下，研究出適合在巴西內地大部分地區(qū)生長的大豆新品種，大豆種植已延伸至南緯3°的亞馬遜平原。巴西農牧業(yè)研究公司還潛心研究，用先進的農業(yè)技術來改善農業(yè)邊疆地區(qū)的酸性土壤情況，以增加農業(yè)產量［2］。除了中央一級的農業(yè)科研體系外，巴西各州尤其是內地各州都設有農業(yè)研究機構，以滿足本地區(qū)農牧業(yè)的發(fā)展需求。為提升小農的科技水平，巴西政府還制定了對他們進行農業(yè)技術培訓的相關辦法。20世紀80年代后，巴西政府在東北部半沙漠地區(qū)建立了多個綜合開發(fā)基地，重點研發(fā)熱帶經濟作物。政府還在20世紀80年代中期制定了國家生物技術計劃，其研究主要集中在轉基因植物方面，研制出一大批高產優(yōu)質、適合于各種土壤環(huán)境的新品種。

甘蔗提取酒精技術不僅是巴西能源領域發(fā)展的重大突破，同時也在農業(yè)科技領域引發(fā)了重大變革。這是巴西政府開發(fā)內地農業(yè)時的一項重大戰(zhàn)略舉措，即利用巴西東北部盛產甘蔗和木薯的優(yōu)勢來發(fā)展酒精燃料，以實現國內能源自給自足，并出口國外以換取外匯。早在1933年，巴西政府就已成立了糖業(yè)和酒精協(xié)會，以確保甘蔗產業(yè)的健康發(fā)展。政府當時試圖把多余的甘蔗用來制作酒精以取代汽油［7］，但由于技術等問題，效果并不顯著。到了1972年，巴西成為世界上最大的甘蔗生產國，而當時又面臨著國際石油危機的沖擊，遂迫使巴西政府更加專注于酒精替代能源的生產。1975年，巴西政府實施生物能源計劃，通過投入130億～140億美元擴大甘蔗種植面積，以實現在1985年生產1.4萬m3酒精的目標。該計劃還提出要建設酒精蒸餾廠，改善運輸系統(tǒng)。此外，國家經濟發(fā)展銀行宣布在1981年為該計劃支出130億克魯塞羅。到1980年，巴西政府已建立了104座酒精蒸餾廠以用于支持該項計劃［20］。除了甘蔗，木薯也是生產酒精的優(yōu)質原料。巴西在1980年從國際金融組織那里獲得貸款，以生產木薯酒精［21］。巴西政府還在1981年決定，在之后幾年通過Proóleo（Programa Nacional de Oleo Vegetal，國家植物油計劃）項目，將少量大豆、花生、向日葵和菜油引進到柴油生產中，并在亞馬遜地區(qū)大量種植油棕，以促進柴油生產［22］。

甘蔗等作物生產出來的酒精極大地改變了巴西的能源結構，增強了巴西經濟抵御風險的能力，有助于維護國家能源安全。同時，酒精生產極大刺激了巴西甘蔗的生產，在一定程度上推動了巴西內地尤其是東北部的經濟發(fā)展。但不可否認的是，該項計劃在實施過程中也存在諸多問題。首先，計劃建立的酒精蒸餾廠有很多并未如期建立，有一些甚至被廢棄了。例如在1981年，440項蒸餾計劃中就有56項被廢棄［22］。其次，相關企業(yè)缺乏投資該計劃的熱情。一項在1980年4月份由工商部發(fā)布的報告指出，從事甘蔗酒精生產的企業(yè)能力幾近枯竭，而新的計劃卻要依靠那些沒有經驗的投資者［21］。此外，信息技術渠道不暢、信息和資金缺乏以及交通和風俗習慣方面的因素也制約著該政策的深入推行。

巴西還運用相對發(fā)達的衛(wèi)星控制、導航系統(tǒng)來對內地農業(yè)和森林進行實時監(jiān)測。自1988年以來，INPE（Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais，巴西國家空間研究所）對農業(yè)的評估已成為巴西政府以及內地各州政府獲取森林砍伐情況的主要來源。根據INPE監(jiān)測到的數據，亞馬遜地區(qū)森林砍伐的總面積從1978年的1 520萬hm2增長到1990年的4 150萬hm2，其中畜牧業(yè)是罪魁禍首［18］。

四、軍政府內地農業(yè)開發(fā)政策的特征和影響分析

（一）內地農業(yè)開發(fā)的特征

1.政府的高度干預

1964到1985年是巴西軍政府統(tǒng)治時期，國家對經濟實行高度干預，政府的農業(yè)政策被牢牢地掌握在行政部門手中，權力高度膨脹、集中；政府的政策深受技術變革型農業(yè)現代化思想的影響，從而決定了巴西內地農業(yè)政策的不徹底性。此外，通過政府政策在環(huán)境保護方面的控制力相對較弱的特點，可以反映出政府內地農業(yè)政策的中心是積極大力發(fā)展出口農業(yè)換匯，環(huán)境保護被置于次要位置。

由于政府對經濟的高度干預，中央政府的權力空前加強，導致行政部門權力膨脹。軍政府時期，巴西的農業(yè)政策主要由行政部門主導，尤其是投資和計劃部，決策局限于少數部門的少數人，關系戶現象盛行，私人關系的好壞甚至超越了法律制度［23］。而農業(yè)部的權力卻很小，因為它并不控制主要資源（尤其是農業(yè)信貸、補貼等的發(fā)放），無法對農業(yè)生產和布局施加實質性的影響。不過，行政部門權力的加強也在一定程度上有助于維護中小農業(yè)生產者的利益。因為巴西的大地產主在國會中擁有很大勢力，而這一時期國會勢力式微，大地產主已很難像之前那樣對行政部門的決策產生決定性的影響，行政部門的很多政策實際上是有利于中小生產者的。

2.技術變革與環(huán)境問題

內地農業(yè)開發(fā)政策在很大程度上深受“技術變革”型農業(yè)現代化模式的影響。這種模式是在保持土地占有制度不變的情況下，通過農業(yè)機械化、化肥化、綠色革命等途徑來推動農業(yè)的現代化［24］。這個進程在20世紀60到70年代的巴西發(fā)展得十分迅速。在這種模式下，土地寡頭和大農牧業(yè)主紛紛向資本主義的經營模式轉化，他們主張推動并實際上引領著巴西內地農業(yè)的發(fā)展和現代化，為內地農業(yè)的開發(fā)做出了巨大貢獻。但他們反對土地制度的任何變革，保留大地產制度，避免在社會機構、價值觀念以及權力分配等方面進行徹底變革。與土地改革相比，他們更傾向于去內地墾荒，擴大農業(yè)邊疆，而非提高農業(yè)生產的集約化程度。這種模式不僅導致了對生態(tài)環(huán)境的破壞和資源的浪費，而且由于在內地農業(yè)墾殖過程中出現政策上的不當，農民新獲取的土地再次被兼并，農業(yè)支持政策只是惠及到大生產者，導致貧富分化進一步加大，不利于實現社會公平正義和均衡發(fā)展。巴西尚不具備進行徹底的土地改革的條件，加之擁有廣闊的邊疆，政府自然更傾向于推行技術變革型的農業(yè)現代化道路。

生態(tài)破壞與生態(tài)保護并存是巴西內地農業(yè)開發(fā)的一大特色，它直接考驗著政府的控制力程度。巴西內地農業(yè)開發(fā)的“技術變革”型的、粗放的開發(fā)模式導致內地生態(tài)破壞，尤其是亞馬遜森林的大面積被毀。實際上，政府對生態(tài)破壞并非熟視無睹，生態(tài)保護也在進行。如1965年巴西政府制定了森林法，它要求每份地產都留有一定面積的自然林。該法令還規(guī)定，地產所有者必須保持對一些地區(qū)的永久保護，如河岸地帶、陡坡、山頂以及池塘和湖泊周圍的土地。該法令還要求土地所有者向聯邦政府提交一份公開聲明，該聲明包括地產的森林儲備情況，并規(guī)定該片森林可免交地產稅［11］。然而，生態(tài)破壞的速度要遠快于對生態(tài)的保護。這主要因為一方面，政府對生態(tài)破壞的控制力較弱，因為軍政府時期的巴西在農業(yè)方面更多關心的是促進出口農業(yè)的發(fā)展換取外匯，以用于抵償巨額債務。國家考慮更多的是盡量擴大農產品出口和農業(yè)生產，把更多的力量放在農業(yè)信貸補貼的發(fā)放以及農作物品種改良等方面，生態(tài)保護處于次要地位。若過于強調生態(tài)保護，農業(yè)的發(fā)展會變得緩慢，無法實現巴西追求的經濟高速發(fā)展。此外，一些內地農業(yè)開發(fā)機構由于擁有較大權力，辦事我行我素，并經常聯合在一起抵制政府的政策和意志，使政府的環(huán)保和其他政策無法順利貫徹下去?？傊?，盡管政府已認識到生態(tài)破壞的不利影響并做出努力，但由于控制力相對較弱以及政府工作重心不在于此，導致生態(tài)破壞現象愈演愈烈。

（二）軍政府內地農業(yè)開發(fā)政策的影響

這一時期巴西政府的內地農業(yè)開發(fā)政策對巴西的農業(yè)乃至巴西的經濟、社會等方面都產生了重大影響。這些政策的實施有助于巴西農業(yè)生產結構進一步多元化，軍政府之前主要以咖啡等作物為主要特征的單一農產品出口經濟模式得到了很大轉變。大豆、柑橘、甘蔗等作物產量基本上保持著高速增長態(tài)勢（尤其是大豆），有利于巴西農業(yè)生產多元化，擺脫了之前單一農作物種植所產生的種種弊端，如對外部市場嚴重依賴等。與此同時，巴西并沒有忽視咖啡生產，仍利用咖啡作為巴西具有比較優(yōu)勢產品的特質，繼續(xù)促進咖啡業(yè)的發(fā)展。但是，巴西政府對糧食生產的關注卻遠遠不夠，其增長速度遠不及大豆等出口作物，也不及巴西人口增長速度。通過巴西政府對內地農業(yè)的開發(fā)，內地基礎設施得到了明顯改善，中小生產者在政府的支農惠農政策下得到了一些實惠，土地占有的不合理狀況也得到了一定程度的緩解。最重要的是，內地農業(yè)開發(fā)使得巴西的內地真正融入到國家的經濟體系當中，國家經濟基本實現了一體化，結束了歷史上長期存在的“兩個巴西”的局面，同時也使中央政府對地方的統(tǒng)治得以加強，“州長政治”“牛奶加咖啡”等地方主義模式成為歷史。內地農業(yè)的開發(fā)也奠定了巴西農業(yè)大國地位的基礎，基本形成了今日巴西農業(yè)的基本格局。歷史上巴西的那種以單一農作物為基礎的周期經濟被打破，農業(yè)生產結構實現了多元化。內地成為巴西出口農業(yè)的先鋒，是巴西實現“出口即出路”戰(zhàn)略的必然選擇。經過軍政府20余年的內地開發(fā)，巴西農業(yè)已基本上形成以南部和東南部為主導，內地迅猛發(fā)展，農業(yè)科技和農業(yè)信貸補貼跟進，出口作物和糧食作物并舉發(fā)展的新格局。

當然，巴西政府的內地農業(yè)開發(fā)政策也造成了一些消極影響，最典型的就是1984年無地農民運動的爆發(fā)。這場運動對巴西的社會和經濟生活造成了巨大沖擊，而這場運動與軍政府內地農業(yè)開發(fā)所顯現的弊端密切相關。軍政府內地農業(yè)開發(fā)政策并未徹底有效地解決土地問題，土地占有不合理狀況在很多地方進一步加劇。由于小農缺乏資金、技術上的支持，并且許多重要資源，如水源、交通等多處于大地產主的控制之下，致使小農在分得土地后往往由于無法經營而再次失去土地，土地流入到大地產主手中，農民無地少地的狀況進一步惡化。除此之外，巴西政府在內地農業(yè)開發(fā)過程中的片面注重出口農業(yè)、忽視糧食生產的政策也是重要原因。因為在巴西，中小農民是糧食的主要生產者，政府長時間歧視糧食作物生產的政策使他們很少得到及時有效的農業(yè)信貸和補貼，農業(yè)生產難以為繼，很多人最終走上了破產甚至反抗的道路。內地農業(yè)開發(fā)政策也導致了嚴重的生態(tài)破壞，摧毀了內地的原住民文化，并進一步拉大社會貧富差距，這是需要巴西政府和社會加以警醒的。

五、結　語

巴西這一時期內地農業(yè)的開發(fā)是一場在政府主導下的，以土地墾殖、基礎設施建設為主導，輔之以農業(yè)支持政策和科技推廣等手段的農業(yè)現代化進程。內地農業(yè)的開發(fā)并未從根本上解決巴西農村的貧困落后問題，其主要原因在于巴西政府沒有處理好計劃與市場的關系，要么實行完全開放的政策，要么突然轉向高度的經濟干預，政策實行得往往過死，缺乏審時度勢的靈活性，結果往往錯失良機。巴西經濟政策也易受歐、美、日等國政策的影響，盲目模仿，結果釀成危機。如在20世紀60、70年代，西德、日本等國經濟高速發(fā)展，出現了經濟奇跡。巴西為了追趕發(fā)達國家，大力推崇負債增長，但由于巴西經濟對國外的高度依賴以及巴西在社會、經濟體制等方面的諸多弊端，這種增長只是一種無發(fā)展的增長。一旦外部資金與支持減少或斷裂，國家經濟就會受到毀滅性的打擊。1982年的債務危機就是很好的例子，在這種情況下，受害最深的還是農民和中下階層。

無論如何，巴西農業(yè)已經奠定了它在世界農業(yè)中的地位。巴西不僅向世界提供大量的出口農產品，也是確保世界糧食安全的主力軍，同時還是發(fā)展中國家農業(yè)科技領域的佼佼者，巴西這些成績的取得是與軍政府時期的內地農業(yè)開發(fā)密不可分的。巴西還積極倡導地區(qū)合作，以有效維護生態(tài)環(huán)境，營造地區(qū)農業(yè)發(fā)展的良好氛圍。1977年7月3日，巴西與哥倫比亞、玻利維亞等8國簽訂了亞馬遜流域條約，以共同致力于亞馬遜地區(qū)的農業(yè)、資源等方面的開發(fā)。該條約還致力于信息搜集和科學研究，以保護該地的生態(tài)系統(tǒng)［22］。隨著1992年里約會議的召開，巴西的農業(yè)開發(fā)向著更為協(xié)調、可持續(xù)的方向邁進，并繼續(xù)為維護世界糧食和食品安全，增強發(fā)展中國家的經濟發(fā)言權做出更多的貢獻。

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（責任編輯 何曉琦）

Probe into the Policies of Inland Agricultural Development during Brazilian M ilitary Government（1964-1985）

LIU Ming
（History College，Nankai University，Tianjin，300350，P.R.China）

By studying the policies of inland agricultural development during Brazilian military government，the article explored the reasons of developing the inland agriculture，analyzed and discussed its characteristics and influences.The reasons thatmilitary government exploited the inland are not only duo to inland farmers'eagerness for land and the unprecedented strengthening power of the central government，but also inseparable from the economic development strategy of that time.Inland settlers and rural infrastructure construction were the forerunner of inland agricultural development.Concurrently，a series of support policies and the promotion of agricultural science and technology were also supplemented by the government.During this period，the inland agricultural development effectively contributed to the integration of the Brazilian economy，and ended the historic situation of coexistence of“two Brazilian”，which was conducive to strengthen the effective control of the central government to the local，and laid the status of Brazilian as a great agricultural country and contemporary Brazil's agricultural pattern.However，improper policy or inherent defects led to serious ecological destruction，which increased the gap between the rich and the poor，it is，to some extent，adverse for Brazil's sustainable development of economy and society.

Brazil；inland；agriculture；in-debt increase；ecological environment

S-9

A

1671-6116（2016）-03-0069-09

10.13931/j.cnki.bjfuss.2015109

2015-12-20

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目立項“拉丁美洲農業(yè)與農村社會的變遷”（10JJD770021）、南開大學“博士研究生科研創(chuàng)新立項資助計劃”立項資助重點項目“南美國家農業(yè)現代化進程對中國的啟示”（68150003）。

劉明，博士生。主要研究方向:巴西經濟史、農業(yè)現代化。Email:bodaliuming@126.com 地址:300350南開大學歷史學院。