鄧劍偉，楊添安

（北京理工大學(xué)　管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院　北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)與持續(xù)發(fā)展研究基地，北京 100081）

當(dāng)代治理模式下公共組織的變化和趨勢(shì)

鄧劍偉，楊添安

（北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)與持續(xù)發(fā)展研究基地，北京 100081）

公共組織是管理社會(huì)公共事務(wù)的主要部門(mén)，包括政府組織和非政府組織。在不同的治理模型下，公共組織呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。采用文獻(xiàn)研究的方法，通過(guò)收集和分析國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)當(dāng)代治理模式下公共組織出現(xiàn)的一系列明顯的變化和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行歸納總結(jié)。研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前公共組織呈現(xiàn)出以下變化和趨勢(shì)：首先，公共組織虛擬化；其次，公共組織集中化；第三，公共組織扁平化；第四，公共組織公開(kāi)化；第五，公共組織協(xié)同化。

當(dāng)代治理；公共組織；虛擬化；扁平化；協(xié)同化

公共組織是管理社會(huì)公共事務(wù)的主要部門(mén)，包括政府組織和非政府組織。公共組織的主要任務(wù)在于為公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以維護(hù)社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。公共組織的基本組織模型是官僚制，官僚制由德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯（Max Weber）在20世紀(jì)初提出，強(qiáng)調(diào)等級(jí)劃分、權(quán)力集中和指揮服從［1］。在官僚制下，公共組織的合法權(quán)威來(lái)源于法理權(quán)威，組織人員都是經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)化人員，強(qiáng)調(diào)價(jià)值中立，組織結(jié)構(gòu)具有相當(dāng)程度的穩(wěn)定性。以政府為主要代表的公共組織奠定了傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)，并在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)確保了各國(guó)的穩(wěn)定和發(fā)展。

大約從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，人們開(kāi)始反思傳統(tǒng)公共行政的弊端，嘗試對(duì)公共組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式進(jìn)行改革。首先出現(xiàn)的是新公共行政運(yùn)動(dòng)，該運(yùn)動(dòng)主張擯棄傳統(tǒng)行政的權(quán)威主義和以效率為中心的取向，強(qiáng)調(diào)公共行政精神的回歸；認(rèn)為公共組織已經(jīng)到了必須要改革的時(shí)候，應(yīng)該更加體現(xiàn)公平性、責(zé)任性、回應(yīng)性和參與性。到了20世紀(jì)70年代末，世界范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)主張公共組織向私人組織學(xué)習(xí)，建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政，打造企業(yè)型政府；主張對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行市場(chǎng)化和私有化改革，追求效率，對(duì)顧客負(fù)責(zé)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各國(guó)面臨的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，政府作為唯一的國(guó)家治理主體，已經(jīng)很難承擔(dān)起管理社會(huì)公共事務(wù)的重任，需要與其他公共組織加強(qiáng)合作。在這樣的背景下，誕生了治理理論。該理論主張公共組織之間責(zé)任界限的模糊化，強(qiáng)調(diào)公共組織之間的合作與互動(dòng)，打造治理的網(wǎng)絡(luò)體系。在治理理論的推動(dòng)下，非政府組織快速發(fā)展，廣泛地參與到社會(huì)治理領(lǐng)域。到了20世紀(jì)末，人們對(duì)政府的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)行方式提出了更高的要求，越來(lái)越難以忍受政府的低效率、冷漠和錮蔽自封，希望更多地參與到政府治理中來(lái)。以登哈特（2010）夫婦為代表的學(xué)者提出了新公共服務(wù)理論［2］。新公共服務(wù)理論認(rèn)同公共組織應(yīng)當(dāng)追求效率，并認(rèn)為效率低下是公共組織一直以來(lái)的弊端。但是公共組織與私人組織不同，并不能一味地追求效率和私人利益，而應(yīng)該堅(jiān)持民主和公平優(yōu)先，追求公共利益，更加需要組織人員的主觀努力。因此，公共組織應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的，能夠?yàn)槿w人民服務(wù)；公共組織應(yīng)該是開(kāi)放的，主張公民對(duì)話和公民參與；公共組織應(yīng)該是有遠(yuǎn)見(jiàn)的，能夠進(jìn)行戰(zhàn)略地思考；公共組織應(yīng)該重視組織人員的作用，組織人員的服務(wù)動(dòng)機(jī)對(duì)組織服務(wù)質(zhì)量具有重要影響。

理論和實(shí)踐的發(fā)展，要求政府等公共組織在開(kāi)展治理的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)以公共價(jià)值為導(dǎo)向，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)利益，鼓勵(lì)公眾參與，培育網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，以上構(gòu)成了當(dāng)代治理模式的主要特點(diǎn)。治理模式的轉(zhuǎn)變，引發(fā)了公共組織形式、結(jié)構(gòu)、工作流程、工作方式等方面的改變。具體而言，在當(dāng)代治理模式下，公共組織出現(xiàn)的變化和趨勢(shì)主要包括以下5個(gè)方面：（1）公共組織虛擬化；（2）公共組織集中化；（3）公共組織扁平化；（4）公共組織公開(kāi)化；（5）公共組織協(xié)同化。這5個(gè)方面相輔相成，共同確保公共組織滿足當(dāng)代公共行政和國(guó)家治理的需要。

一、公共組織虛擬化

電子信息技術(shù)的發(fā)展，及其在公共組織的使用，以及由此引發(fā)的電子政務(wù)改革，不僅極大地提升了公共組織的工作效率，也對(duì)公共組織的形式產(chǎn)生了影響，不少公共管理和公共組織方面的研究已經(jīng)將虛擬化作為公共組織今后發(fā)展的一大趨勢(shì)。例如簡(jiǎn)·E·芳?。↗ane E.Fountain）的著作《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，教軍章等人的著作《公共行政組織論》，金太軍編著的《網(wǎng)絡(luò)與政府管理》，徐曉日的論文《政府創(chuàng)新的信息化模式——電子政務(wù)研究》等。在此基礎(chǔ)上，人們提出了構(gòu)建虛擬政府的發(fā)展目標(biāo)。所謂虛擬政府，指的是以互聯(lián)網(wǎng)和電子信息技術(shù)的使用為基礎(chǔ)，引入企業(yè)式的競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，改變公共組織的形式，提高公共組織的工作效率，消解政府與社會(huì)的矛盾，創(chuàng)建一種政府與社會(huì)合作生產(chǎn)的模式［3］。在傳統(tǒng)的公共組織結(jié)構(gòu)下，政府等公共組織根據(jù)治理的需要，設(shè)置不同的職能部門(mén)，這容易導(dǎo)致公共組織的臃腫。根據(jù)虛擬政府的理念，政府可以借助電子信息技術(shù)建立虛擬的政府部門(mén)，通過(guò)委托授權(quán)、承包合同、公私合作等形式，把治理職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)、企業(yè)或個(gè)人，政府只要承擔(dān)監(jiān)管的責(zé)任。這樣政府可以撤銷(xiāo)一些不必要的職能部門(mén)，防止公共組織過(guò)度膨脹。與此同時(shí)，虛擬政府在職能轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)比較和競(jìng)爭(zhēng)，有助于提升服務(wù)的效率和質(zhì)量?？傊?，通過(guò)虛擬化改革，公共組織可以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的虛擬化、功能的虛擬化和地域的虛擬化［4］462。世界市場(chǎng)研究中心（WMRC）的最新報(bào)告顯示，從區(qū)域性的角度看，北美地區(qū)政府虛擬化的程度最高，達(dá)51%，歐洲及亞洲緊接其后為34%，中東、俄羅斯、南美、太平洋島國(guó)、中美洲則從27.7%到31.1%，非洲最低為23.5%［5］。

各國(guó)開(kāi)展虛擬政府建設(shè)主要包括以下幾種途徑。首先，建設(shè)虛擬政府部門(mén)。例如，20世紀(jì)90年代初，美國(guó)在俄亥俄州哥倫比亞市建立了世界上第一個(gè)“電子市政廳”，它有一個(gè)雙向的通訊系統(tǒng)，使居民可以經(jīng)由電子設(shè)備真正參與地方計(jì)劃委員會(huì)的政治會(huì)議，他們?cè)诩抑邪匆幌掳粹o，就馬上能對(duì)地方分區(qū)、建立高速公路等建議進(jìn)行投票，還可以參與討論，發(fā)表廣播演說(shuō)［6］。如今，美國(guó)不論是中央政府、州政府還是地方政府的網(wǎng)站建設(shè)都十分完善，借助政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，公民不僅能夠便捷地辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，還能夠?qū)φ疀Q策進(jìn)行討論和發(fā)表評(píng)價(jià)，足不出戶(hù)便可實(shí)現(xiàn)參政議政。其次，建立虛擬政務(wù)辦公室?！疤摂M政務(wù)辦公室”是政府部門(mén)借助于Intranet內(nèi)聯(lián)網(wǎng)及其管理技術(shù)和計(jì)算機(jī)支持的協(xié)同工作技術(shù)所建立的、面向政府部門(mén)內(nèi)部辦公的通用政府辦公系統(tǒng)和個(gè)性化個(gè)人辦公平臺(tái)，它可以幾乎包含政務(wù)辦公的各個(gè)方面，如：公文管理、公共信息、個(gè)人信息、會(huì)議管理、人事檔案管理、自動(dòng)傳真服務(wù)、文檔管理、視頻會(huì)議和電子郵件等［4］462。意大利政府于2000年6月出臺(tái)了一項(xiàng)龐大的 “電子政府行動(dòng)計(jì)劃”。該計(jì)劃的目標(biāo)是向居民和企業(yè)提供電子化服務(wù)，必要時(shí)整合不同部門(mén)的服務(wù)，建立虛擬公共辦公室，依靠電子政府建設(shè)使公共行政服務(wù)于千家萬(wàn)戶(hù)［7］。通過(guò)建立虛擬政務(wù)辦公室，公共組織工作人員在辦公室可以不受時(shí)空限制，通過(guò)計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)就可以辦理公務(wù)，為人民服務(wù)。第三，向社會(huì)轉(zhuǎn)移部分治理職能。政府通過(guò)加強(qiáng)與社會(huì)組織的合作，將社會(huì)組織納入治理網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大政府的治理范圍，提升政府的服務(wù)能力。目前，世界各國(guó)政社合作開(kāi)展的最為順利和深入的領(lǐng)域就是社區(qū)治理。加拿大政府積極轉(zhuǎn)變職能，通過(guò)與社會(huì)組織的協(xié)作，建立起了虛擬社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)的有效供給。參與社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織主要包括社區(qū)社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)、非營(yíng)利組織、慈善組織、合作和信用聯(lián)盟、草根組織等，為社區(qū)個(gè)人和家庭提供服務(wù)［8］。加拿大政府將社區(qū)治理和服務(wù)的職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織，不再承擔(dān)直接提供服務(wù)的職能，與此同時(shí)，加大對(duì)社會(huì)組織的資金支持，提供必要的幫助和服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織資金狀況和服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估。

隨著電子政務(wù)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，公共組織虛擬化的色彩將越來(lái)越濃，將進(jìn)一步擺脫時(shí)間和空間的限制。在未來(lái)，實(shí)體性的公共組織數(shù)量有望越來(lái)越少，更加精簡(jiǎn)靈活；人們通過(guò)電子網(wǎng)絡(luò)就可以辦理相關(guān)事務(wù)，獲得政府提供的公共服務(wù)；在很多時(shí)候，政府工作人員無(wú)須聚在一起，就可以實(shí)現(xiàn)彼此間的協(xié)作辦公，在任何時(shí)間和地點(diǎn)都可以處理公務(wù)；政府等公共組織的運(yùn)行資本有望進(jìn)一步降低，服務(wù)質(zhì)量將不斷提升。與此同時(shí)，隨著社會(huì)組織的發(fā)展，政府與社會(huì)組織間的合作將會(huì)更加緊密，社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)將會(huì)更加龐大。中國(guó)在虛擬政府建設(shè)方面也進(jìn)行了一些有益的嘗試，開(kāi)始大力加快電子政務(wù)建設(shè)，不斷擴(kuò)大網(wǎng)上辦公的事項(xiàng)；在政府內(nèi)部推廣OA辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，方便部門(mén)間的溝通與合作；在社區(qū)治理和服務(wù)供給等領(lǐng)域嘗試與社會(huì)組織開(kāi)展合作。今后需要進(jìn)一步提升公共組織的虛擬化程度和靈活性，才能滿足未來(lái)治理的需要。

二、公共組織集中化

公共組織集中化指的是政府為了方便公民辦理相關(guān)事務(wù)，把有關(guān)部門(mén)集中在同一個(gè)地方進(jìn)行辦公的進(jìn)程，其中最典型的代表就是行政服務(wù)中心或政務(wù)大廳的建設(shè)。行政服務(wù)中心這種管理模式最早起源于英國(guó)撒切爾夫人改革時(shí)期的“一站式”服務(wù)理念。行政服務(wù)中心最大的特點(diǎn)就是政府借鑒企業(yè)的超市管理模式，有效整合自身職能，在一個(gè)集中的辦公地點(diǎn)為公民提供全程式、快捷、公開(kāi)、透明的服務(wù)。通過(guò)建立行政服務(wù)中心，開(kāi)展集中化辦公，有助于克服傳統(tǒng)官僚制帶來(lái)的機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹、人浮于事、效率低下、部門(mén)利益傾向嚴(yán)重等弊端。

以“一站式”政府為代表的集中化公共組織大體上經(jīng)歷了4個(gè)發(fā)展階段。第一階段為 “咨詢(xún)臺(tái)式”，即通過(guò)一個(gè)信息柜臺(tái)為公民提供所需信息，行政服務(wù)中心充當(dāng)“咨詢(xún)臺(tái)”的角色，還不能實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)“一站式”辦理，在這一階段，公共組織還沒(méi)有被有效地集中和整合在一塊；第二階段為“便利店式”，政府把不同種類(lèi)的行政服務(wù)部門(mén)集中在一個(gè)單一的辦公室或者是網(wǎng)站上辦理，這一階段已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)的“一站式”辦理，但是它主要提供單一職權(quán)范圍內(nèi)的行政服務(wù)，還不能夠處理跨部門(mén)的復(fù)雜事物，僅僅是實(shí)現(xiàn)了公共組織辦公地點(diǎn)的集中；第三階段為“一站式”，在這一階段公民通過(guò)接觸政府的一個(gè)入口，就可以獲得相關(guān)所有服務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨職權(quán)的“一站式”辦理，顧客所接觸到的任何一個(gè)辦事人員都可以解決所有的問(wèn)題［9］，真正實(shí)現(xiàn)了公共組織辦公地點(diǎn)和職能的集中；第四階段為“網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)式”，政府建立統(tǒng)一的電子行政服務(wù)中心，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)統(tǒng)一辦理公民的相關(guān)事務(wù)。政府等公共組織的集中式辦公主要通過(guò)5種渠道提供服務(wù)：即傳統(tǒng)的辦公室（樓）渠道、互聯(lián)網(wǎng)站渠道、自助服務(wù)亭渠道（kiosk）、電話服務(wù)中心渠道（call center）、移動(dòng)一站式服務(wù)渠道［10］。

新加坡是世界上最早開(kāi)展電子政務(wù)建設(shè)的國(guó)家之一，也是公共組織集中化程度最高的國(guó)家之一。因此，新加坡公共組織集中化的趨勢(shì)與其公共組織虛擬化的趨勢(shì)是緊密聯(lián)系在一起的。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，新加坡政府就嘗試在公共組織中引入電子信息技術(shù)，對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化改造，增進(jìn)部門(mén)間的聯(lián)系與合作。到了20世紀(jì)90年代，新加坡已經(jīng)建立了“一站式”國(guó)土使用綜合管理系統(tǒng)、“一站式”地址報(bào)告服務(wù)系統(tǒng)，以及貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)、法律網(wǎng)絡(luò)和醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，基本上實(shí)現(xiàn)了跨越政府部門(mén)的“一站式”服務(wù)。1999年，新加坡建立了電子公眾服務(wù)中心（www.ecitizen.gov. sg），通過(guò)這一虛擬的行政服務(wù)中心，新加坡政府可以與公民進(jìn)行網(wǎng)上互動(dòng)，為公民提供交費(fèi)、繳稅、申請(qǐng)?jiān)S可等政府服務(wù)。如今，新加坡政府部門(mén)的網(wǎng)站建設(shè)十分完善，建有分別針對(duì)部門(mén)和公民的網(wǎng)絡(luò)行政服務(wù)平臺(tái)，基本上所有的部門(mén)服務(wù)都可以在網(wǎng)上辦理，已經(jīng)進(jìn)入了公共組織集中化發(fā)展的新階段。1997年，澳大利亞政府出資建立了連接中心（www. centrelink.gov.au），將原有的社會(huì)保障部以及就業(yè)、教育、培訓(xùn)和青年事務(wù)部?jī)蓚€(gè)部門(mén)中新出現(xiàn)的部分功能以及從事與這些功能相關(guān)工作的人員進(jìn)行合并，共同開(kāi)展業(yè)務(wù)辦理和服務(wù)。到2002年，連接中心所涉及的公共服務(wù)項(xiàng)目，涵蓋行政管理工作及其外延工作的四分之一，占政府年度預(yù)算的三分之一。如今，連接中心已經(jīng)并入人類(lèi)服務(wù)部網(wǎng)站（www. humanservices.gov.au），能夠?yàn)榘拇罄麃喒裉峁└嗯c其生活息息相關(guān)的“一站式”服務(wù)。除了打造網(wǎng)絡(luò)“一站式”服務(wù)平臺(tái)之外，澳大利亞政府還積極建設(shè)行政服務(wù)中心，集中辦理信息與咨詢(xún)、審批與收費(fèi)、管理與協(xié)調(diào)、投訴與監(jiān)督等業(yè)務(wù)。美國(guó)從1992年開(kāi)始推行“一站式”政府改革，先后推出了3個(gè)發(fā)展計(jì)劃，即“Access America Project”“Hassle—Free Communities Project”和“First Gov Project”，發(fā)明了一站式服務(wù)移動(dòng)車(chē)（hassle—free communities van）、自助服務(wù)亭渠道（kiosk）等服務(wù)工具和渠道，顯著提高了工作效率，降低了行政成本。

可以預(yù)見(jiàn)，隨著電子政務(wù)的發(fā)展，公共組織集中化的趨勢(shì)將愈發(fā)明顯，并將與公共組織虛擬化的進(jìn)程相互融合，實(shí)現(xiàn)治理與服務(wù)職能的整合。人們走訪一個(gè)行政服務(wù)中心柜臺(tái)就可以辦理完相關(guān)的服務(wù)程序，而無(wú)需往返于各個(gè)部門(mén)；人們通過(guò)登入統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)站，就可以在線辦理相關(guān)業(yè)務(wù)（包括申請(qǐng)和交易），而無(wú)需經(jīng)過(guò)復(fù)雜的程序。與公共組織虛擬化一樣，公共組織集中化也有助于提升工作效率，為人們提供便捷高效的服務(wù)。當(dāng)前，中國(guó)市政服務(wù)中心建設(shè)正在如火如荼地開(kāi)展之中，朝著真正的“一站式”行政服務(wù)階段邁進(jìn)。但目前建設(shè)的重點(diǎn)是實(shí)體性的行政服務(wù)中心，即將有關(guān)部門(mén)統(tǒng)一集中在一個(gè)地點(diǎn)辦公。今后，需要進(jìn)一步加強(qiáng)電子政府建設(shè)，打造網(wǎng)絡(luò)行政服務(wù)平臺(tái)，提升公共組織集中化水平。

三、公共組織扁平化

敬乂嘉（2010）和方凱（2011）等學(xué)者認(rèn)為扁平化是對(duì)當(dāng)代治理模型下官僚制機(jī)構(gòu)龐雜、僵化、低效等問(wèn)題的修正和改善［11-12］。公共組織扁平化泛指公共組織減少自身管理層級(jí)，合并職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)，裁減冗員，控制組織規(guī)模，提高工作效率的改革進(jìn)程。由此可見(jiàn)，公共組織扁平化包括橫向改革和縱向改革兩個(gè)方面。其中，橫向改革對(duì)應(yīng)到政府部門(mén)主要指的是大部制改革，即在政府的部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近的部門(mén)、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)集中起來(lái)，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本①大部制體制［OL］.百度百科.http://baike.baidu.com/大部制體制。?？v向改革對(duì)應(yīng)到政府部門(mén)主要指的是減少行政管理層級(jí)和向下放權(quán)。

相應(yīng)的，在當(dāng)代的治理模式下，公共組織扁平化的特征主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。首先，大部制改革已經(jīng)成為一種世界潮流，并取得了顯著的成效。美國(guó)聯(lián)邦政府在2003年前，內(nèi)閣長(zhǎng)期保持14個(gè)組成部門(mén)，現(xiàn)今政府部門(mén)調(diào)整為15個(gè)；英國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家中較早實(shí)行大部門(mén)體制的國(guó)家，部門(mén)數(shù)量維持在18個(gè)左右；法國(guó)自第五共和國(guó)以來(lái)，平均每屆政府的部的數(shù)量增加到20個(gè)左右，隨后開(kāi)始整合各部門(mén)，每屆政府基本穩(wěn)定在15個(gè)部左右；德國(guó)聯(lián)邦政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要對(duì)一些部門(mén)進(jìn)行了跨度較大的整合，形成了大交通、大農(nóng)業(yè)、大保障和大環(huán)保的部門(mén)模式，聯(lián)邦部門(mén)的數(shù)量已經(jīng)由19個(gè)減少為14個(gè)；日本政府在2002年將原來(lái)的1府22?。◤d）合并為1府12?。◤d）②大部制體制［OL］.百度百科.http://baike.baidu.com/大部制體制。；新加坡政府通過(guò)持續(xù)的部門(mén)改革與合并，政府部門(mén)維持在15個(gè)左右。其次，各國(guó)積極探索減少行政管理層級(jí)的方法。在行政管理層級(jí)方面，世界上絕大部分國(guó)家實(shí)行的是二級(jí)或三級(jí)制，有些國(guó)家實(shí)行的是一級(jí)制，實(shí)行四級(jí)制或以上的國(guó)家不到五分之一［13］。美國(guó)推行的是聯(lián)邦—州—地方三級(jí)政府體制，印度實(shí)行的是邦—縣—區(qū)三級(jí)政府體制，日本實(shí)行的是都、道、府、縣―市、町、村二級(jí)政府制，新加坡只有一級(jí)政府，中央政府也即地方政府。第三，向下分權(quán)，減少行政管理環(huán)節(jié)。放權(quán)與減少行政審批也是公共組織扁平化改革進(jìn)程中的重要內(nèi)容。從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，美國(guó)政府開(kāi)始推行行政管理制度改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，減少行政審批項(xiàng)目，簡(jiǎn)化行政審批程序，行政審批項(xiàng)目大幅減少，政府規(guī)模減小，辦事效率提升。新加坡雖然只有一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，但在簡(jiǎn)政放權(quán)方面仍有不少創(chuàng)新。在機(jī)構(gòu)改革方面，為了下放權(quán)力，提高機(jī)構(gòu)的自主性，新加坡政府在各個(gè)部門(mén)下設(shè)了許多法定機(jī)構(gòu)，這些法定機(jī)構(gòu)擁有比行政部門(mén)擁有更大的自主權(quán)。隨后，新加坡政府又將一些法定機(jī)構(gòu)通過(guò)私有化的方式，改造成為自治機(jī)構(gòu)，確保它們擁有更大的管理權(quán)限和操作自由。此外，加拿大和日本等國(guó)的中央政府也開(kāi)始在移民、教育等領(lǐng)域賦予地方政府更多的自主權(quán)。

今后，各國(guó)各級(jí)政府部門(mén)的數(shù)量將會(huì)進(jìn)一步減少，部門(mén)的職能劃分將會(huì)更加科學(xué)，政治權(quán)力執(zhí)行體系將更加開(kāi)放，執(zhí)行過(guò)程將更利于多方參與。大部分國(guó)家的政府層級(jí)將會(huì)減少并維持在2～3級(jí)，并且各級(jí)政府之間職權(quán)的劃分也將進(jìn)一步明晰；行政審批的事項(xiàng)和環(huán)節(jié)將會(huì)進(jìn)一步減少，地方政府在人事、財(cái)政等方面擁有更大的自主權(quán)，中央政府也將承擔(dān)更多的管理和服務(wù)職責(zé)；公眾和社會(huì)組織可以更加便捷地參與地方事務(wù)治理。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)先后經(jīng)歷了6輪行政結(jié)構(gòu)改革，經(jīng)過(guò)2008年以來(lái)的大部制改革，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)從1982年的100個(gè)減少到了27個(gè) （不含國(guó)務(wù)院辦公廳）。但是與世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的部門(mén)數(shù)量相比仍然較多，甚至是一些國(guó)家的兩倍。此外，中國(guó)現(xiàn)行的是五級(jí)行政管理體制，是世界上政府層級(jí)最多的國(guó)家之一，權(quán)力和責(zé)任的劃分存在問(wèn)題，行政審批仍是影響中國(guó)政府辦事效率的主要因素。因此，中國(guó)政府需要從橫向和縱向兩個(gè)方面同時(shí)著力，簡(jiǎn)政放權(quán)，深化大部制改革，減少行政管理層級(jí)，試點(diǎn)和推行“省管縣”和撤銷(xiāo)街道辦事處等改革，推進(jìn)公共組織的扁平化。

四、公共組織公開(kāi)化

公開(kāi)透明是民眾對(duì)政府等公共組織的迫切需求，也是當(dāng)代政府改革的重要內(nèi)容。確保組織公開(kāi)化，增強(qiáng)組織工作的公開(kāi)度、透明度，有助于增強(qiáng)公共組織與公民之間的互動(dòng)，促進(jìn)公民參與，加強(qiáng)公民監(jiān)督，提升公民對(duì)公共組織的滿意度和信任感。

當(dāng)代治理模式下公共組織公開(kāi)化主要表現(xiàn)為以下3個(gè)方面。首先，政府信息公開(kāi)化。政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、電視、廣播等新聞媒體，向公民發(fā)布相關(guān)信息，宣傳政府決策和規(guī)定，咨詢(xún)公民意見(jiàn)。美國(guó)政府歷來(lái)十分注重信息公開(kāi)，于1966年頒布了“信息公開(kāi)法”（Freedom of Information Act），用于確保公民對(duì)政府信息的知情權(quán)和獲取權(quán)，該法案規(guī)定政府應(yīng)該及時(shí)公布不損害公共利益的信息。此后10年間，先后有46個(gè)州以此為藍(lán)本制定或者修改了本州的信息公開(kāi)法。美國(guó)政府公開(kāi)的方式包括在“聯(lián)邦登記”上公開(kāi)、主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)3種，基本上能夠滿足公民的需求。“9.11事件”之后，美國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)公共信息的管理，但依然沒(méi)有影響政府信息公開(kāi)的趨勢(shì)；其次，設(shè)立開(kāi)放日。在開(kāi)放日，政府等公共組織對(duì)外公開(kāi)，由公共組織領(lǐng)導(dǎo)人接見(jiàn)公民，聽(tīng)取民眾意見(jiàn)和訴求。自1999年以來(lái)，德國(guó)政府每年都會(huì)選取一個(gè)周末作為政府開(kāi)放日，打出“歡迎來(lái)國(guó)事訪問(wèn)”的標(biāo)語(yǔ)，對(duì)外開(kāi)放。在開(kāi)放日，任何一名德國(guó)普通民眾都可以進(jìn)行各個(gè)政府部門(mén)參觀，體驗(yàn)政府工作人員的日常工作，詢(xún)問(wèn)自己感興趣的問(wèn)題，并可以在大廳的留言板上寫(xiě)下自己關(guān)于政府工作意見(jiàn)和建議。此外，美國(guó)的白宮、英國(guó)的白金漢宮、法國(guó)的愛(ài)麗舍宮、新加坡的總統(tǒng)府都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的對(duì)外開(kāi)放日，供民眾參觀游覽，民眾甚至有機(jī)會(huì)和總統(tǒng)等人交流；第三，提供多種對(duì)外公開(kāi)和交流的渠道。例如，加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)，開(kāi)辟專(zhuān)門(mén)板塊為公民和企業(yè)提供信息和服務(wù)，并開(kāi)通政府交流渠道。各國(guó)政府在注重日常溝通的同時(shí)，還建設(shè)了許多網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)。為了加強(qiáng)與公民的溝通，新加坡政府成立了民情聯(lián)系組，將其網(wǎng)站打造成政府與民眾進(jìn)行溝通的集中管道。2006年新加坡又推出了一個(gè)總的新官方網(wǎng)站①“everyone reaching for Active Citizenry@Home”（REACH）（http://www.reach.gov.sg）。，提供了論壇、網(wǎng)絡(luò)聊天室、博客和郵件的一系列在線溝通渠道，方便公民對(duì)政府政策進(jìn)行討論。

可以預(yù)見(jiàn)，在今后公共組織將會(huì)更加公開(kāi)透明，將會(huì)有更多對(duì)外公開(kāi)的方式和渠道，與公民的溝通將會(huì)更加頻繁和深入，公共權(quán)力將置于公民的監(jiān)督之下，被關(guān)進(jìn)制度的籠子里。公民將有機(jī)會(huì)真正參與到政府決策的各個(gè)環(huán)節(jié)，成為國(guó)家治理的主體之一。當(dāng)前，中國(guó)還處于政府公開(kāi)建設(shè)的攻堅(jiān)階段，信息公開(kāi)制度仍不完善，一些政府官員仍然缺乏政務(wù)公開(kāi)、問(wèn)政于民的思想。今后，政府等公共組織工作人員需要轉(zhuǎn)變思想觀念和工作方式，確保組織工作公開(kāi)透明。

五、公共組織協(xié)同化

到了21世紀(jì)，人們發(fā)現(xiàn)自身面臨的社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，很多問(wèn)題已經(jīng)超出了公共組織的工作范圍和能力，需要進(jìn)行跨部門(mén)和跨地區(qū)的協(xié)同合作。公共組織協(xié)同化最典型的代表就是西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展的一系列協(xié)同政府 （joint-up government）建設(shè)實(shí)踐。

1997年，英國(guó)新工黨政府開(kāi)始推行協(xié)同政府改革，這一改革包括如下的任務(wù)：根據(jù)聯(lián)合交付預(yù)算，改革政府資金的收集方式；重塑職業(yè)發(fā)展軌跡，獎(jiǎng)勵(lì)那些跨部門(mén)工作的人員；設(shè)計(jì)供各個(gè)部門(mén)共享的目標(biāo)；塑造有助于跨部門(mén)行為的組織文化；更好的信息共享；在協(xié)同項(xiàng)目中明確的領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任。為了確保中央政府協(xié)同治理的實(shí)施，英國(guó)在內(nèi)閣辦公室下設(shè)了若干協(xié)同和聯(lián)合供給單位，以強(qiáng)化首相的職權(quán)。此外，2000年9月英國(guó)政府推出了“英國(guó)在線計(jì)劃（UK-Online）”，目標(biāo)是要把英國(guó)改造為在使用互聯(lián)網(wǎng)方面世界第一的國(guó)家。該計(jì)劃提出：到2008年政府所有服務(wù)項(xiàng)目都要上網(wǎng)，建立起“虛擬政府”，實(shí)現(xiàn)24小時(shí)“無(wú)縫”服務(wù)［7］。新西蘭政府改革始于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的改革，新西蘭政府發(fā)現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域存在碎片化的現(xiàn)象，中央政府的協(xié)調(diào)能力正在逐步削弱。為此，新西蘭政府于2003年正式開(kāi)展改進(jìn)政府協(xié)調(diào)性的改革。2005年，新西蘭國(guó)家委員會(huì)介紹了發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)造世界級(jí)的專(zhuān)業(yè)國(guó)家服務(wù)系統(tǒng)，積極安排與協(xié)調(diào)不同地區(qū)的服務(wù)供給政策，以滿足當(dāng)代新西蘭政府和公民的需要。芬蘭協(xié)同政府建設(shè)的主要任務(wù)是調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，并在這方面為其他國(guó)家樹(shù)立了一個(gè)很好的榜樣。2003年，芬蘭政府已經(jīng)開(kāi)始嘗試確定一些需要進(jìn)行跨部門(mén)和跨地區(qū)合作的領(lǐng)域，并發(fā)布了一份政府戰(zhàn)略文件，設(shè)定了協(xié)調(diào)政府改革的目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的方法。為了確保改革的成效，每一個(gè)跨部門(mén)或跨地區(qū)的項(xiàng)目都有一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)的部長(zhǎng)，并有一名項(xiàng)目執(zhí)行主任負(fù)責(zé)管理來(lái)自不同部門(mén)的公務(wù)員隊(duì)伍。芬蘭最初開(kāi)展協(xié)同政府改革的領(lǐng)域包括：公民參與，信息社會(huì)，創(chuàng)業(yè)和就業(yè)領(lǐng)域。以這些部門(mén)改進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，芬蘭政府于2005年引入并開(kāi)展了一項(xiàng)評(píng)價(jià)活動(dòng)，評(píng)估結(jié)果顯示芬蘭協(xié)同政府建設(shè)取得了顯著地效果，今后需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)項(xiàng)目管理人員領(lǐng)導(dǎo)能力和服務(wù)理念建設(shè)［14］。

此外，各國(guó)政府和其他公共組織已經(jīng)嘗試在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、警務(wù)等方面開(kāi)展跨國(guó)治理與國(guó)際合作。隨著全球化進(jìn)程加速，國(guó)與國(guó)之間的聯(lián)系將會(huì)更加緊密，公共組織協(xié)同化的趨勢(shì)也會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。不僅各國(guó)內(nèi)的政府等公共組織的協(xié)作會(huì)越來(lái)越緊密，在各種國(guó)際和地區(qū)組織的協(xié)作下，國(guó)際協(xié)作的區(qū)域和范圍也會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。中國(guó)在協(xié)同政府方面也進(jìn)行了一些有益的嘗試，例如具有中國(guó)特色的對(duì)口支援制度，并積極加入國(guó)際組織，在全球治理中發(fā)揮了自己的作用。今后，中國(guó)政府應(yīng)該進(jìn)一步打破地區(qū)和部門(mén)間的壁壘，借鑒上述國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，加快協(xié)同政府建設(shè)，在國(guó)際組織中進(jìn)一步發(fā)揮自身的作用，促進(jìn)國(guó)際和區(qū)域合作，共同應(yīng)對(duì)全球性和區(qū)域性問(wèn)題。

六、總結(jié)

與傳統(tǒng)公共行政下的官僚制相比，當(dāng)代治理模式下的公共組織不論在組織形式、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式等方面都發(fā)生了顯著的變化，有學(xué)者將其稱(chēng)為“后官僚制”。“后官僚制”更加具有責(zé)任性、回應(yīng)性、透明性和效率性，更加便于公民參與，同時(shí)有助于厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。但是，我們需要明白，當(dāng)代公共組織只是對(duì)傳統(tǒng)官僚制的修改和完善，官僚制的基本特征，例如，依據(jù)職能和職位分工和分層，按照規(guī)則開(kāi)展管理，組織人員的專(zhuān)業(yè)化和技術(shù)化，對(duì)工具理性的推崇等仍然存在。在當(dāng)今治理模式下，我們?nèi)匀缓茈y做到學(xué)者所倡導(dǎo)的“摒棄官僚制”，這也是今后公共行政學(xué)努力和發(fā)展的方向。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各國(guó)要廣泛推廣電子信息技術(shù)，確保網(wǎng)絡(luò)安全和隱私，進(jìn)一步推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，打造虛擬化的公共組織，減少時(shí)間和空間的限制；鼓勵(lì)公民參政議政，為公民提供參與渠道和途徑，確保人民的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，由人們共同協(xié)商討論決定國(guó)家事務(wù)；減少政府部門(mén)和行政管理層級(jí)，加強(qiáng)部門(mén)間合作，打造整體化、無(wú)縫隙政府。

［1］孔繁斌.行政管理理性化的追求與困境——馬克斯·韋伯的官僚制理論分析［J］.南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)版），1998（1）：177.

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［14］Efficiency Unit.Joined-up government［R］.HongKong：Efficiency Unit，2009：13-23.

［責(zé)任編輯：宋宏］

The Changes and Trends of Public Organizations in Contemporary Governance Model

DENG Jianwei，YANG Tian’an
（Sustainable Develotment Research Institute for Economy and Society of Beijing，School of Management and Economics，Beijing Institute of Technology，Beijing 100081，China）

Public sector is the main sector which is in charge of managing social and public affairs，including government organizations and non-governmental organizations.Under different governance models，the public organizations show different characteristics.Using the method of literature research，this paper summarized the series of obvious changes and development trends of public organizations in the contemporary governance model，through the collection and analysis of relevant literature at home and abroad.The study found that the current public organizations showed the following changes and trends.First，public organizations become more virtual；second，public organizations become more centralized；third，public organizations become more flat；fourth，public organizations become more open；fifth，public organizations become more collaborative.

contemporary governance；public organization；virtualization；flattening；collaboration

C936

A

1009-3370（2016）03-0092-06

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0312

2015-03-13

國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（71273218）；北京市優(yōu)秀人才培養(yǎng)資助青年骨干個(gè)人項(xiàng)目（2015000020124G047）

鄧劍偉（1986—），男，博士，講師，E-mail：dengjianwei2006@163.com；楊添安（1984—），男，博士，講師，E-mail：tianan. yang@bit.edu.cn