劉啟川

（東南大學(xué)　法學(xué)院，南京 211189）

交通警察權(quán)與其他行政權(quán)的關(guān)系及其實(shí)現(xiàn)
——行政權(quán)譜系中的考察

劉啟川

（東南大學(xué)法學(xué)院，南京 211189）

處于行政權(quán)譜系的交通警察權(quán)與其他行政權(quán)的關(guān)系主要表現(xiàn)為職務(wù)協(xié)助，該定位不僅可為相關(guān)規(guī)章內(nèi)容不統(tǒng)一問題提供正當(dāng)性注解，而且基于法規(guī)范與法事實(shí)的錯(cuò)位以及城市治理的合作化訴求，也有其存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。兩者職務(wù)協(xié)助關(guān)系應(yīng)在雙重維度下展開：交通警察的協(xié)助行為應(yīng)具備基礎(chǔ)性條件、職權(quán)性要求、被動(dòng)性情勢(shì)、裁量性過程4要件；而其他行政主體協(xié)助行為的“基礎(chǔ)性條件”應(yīng)更為寬泛。對(duì)協(xié)助請(qǐng)求遭拒與協(xié)助行為責(zé)任承擔(dān)，應(yīng)規(guī)定不同的救濟(jì)路徑。

交通警察權(quán)；行政權(quán)；職務(wù)協(xié)助；行政協(xié)助

實(shí)踐中交通警察執(zhí)法或者從事一般管理活動(dòng)，離不開其他行政主體的協(xié)助與配合。厘清交警部門與其他行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，才能更好地理解交通警察權(quán)的權(quán)能邊界，并最終為國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化提供智力支持。

一、關(guān)系圖譜及其外在表征

對(duì)于行政主體之間的權(quán)能關(guān)系，有學(xué)者有過較為全面的論析。交通警察權(quán)亦可在此論斷中，找到與其他行政權(quán)之間關(guān)系對(duì)應(yīng)的大致形態(tài)?！皣以O(shè)立機(jī)關(guān)，設(shè)官分職，各有執(zhí)掌或管轄，旨在分別負(fù)責(zé)，以共同達(dá)成國家目的。但各機(jī)關(guān)顯然無法永久獨(dú)行其是，必要時(shí)仍須相互配合，彼此協(xié)助，行政機(jī)關(guān)間有職務(wù)上相互協(xié)助義務(wù)，此乃所謂職務(wù)協(xié)助之主要內(nèi)涵”［1］。事實(shí)上，交通警察權(quán)與其他行政權(quán)的交互關(guān)系，是在其職務(wù)范圍內(nèi)產(chǎn)生的，或者藉此生成協(xié)作關(guān)系。換言之，交通警察與其他行政主體并不只是存在職務(wù)上的協(xié)助關(guān)系，也因其職務(wù)上的優(yōu)勢(shì)或者便利而存在其他協(xié)力關(guān)系。對(duì)此，中國臺(tái)灣學(xué)者李震山認(rèn)為，一行政機(jī)關(guān)介入其他行政機(jī)關(guān)之權(quán)限行使，而有協(xié)助之實(shí)質(zhì)意涵者，皆屬行政協(xié)助，并從廣義上將警察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的協(xié)助關(guān)系分為3類：因機(jī)關(guān)相互間有隸屬或上下監(jiān)督關(guān)系所形成之協(xié)助、因機(jī)關(guān)間不相隸屬關(guān)系所形成之協(xié)助、行政協(xié)力［2］69-71。其實(shí)，李震山對(duì)行政協(xié)助作了較為寬泛的理解。一般意義上講，機(jī)關(guān)相互間有隸屬或上下監(jiān)督關(guān)系，往往僅為其職權(quán)范圍的應(yīng)有事項(xiàng)，這一事項(xiàng)所涉關(guān)系主體皆可行使，故不存在協(xié)助之因由。對(duì)此，《德國行政程序》對(duì)行政協(xié)助的有關(guān)規(guī)定可以印證?！兜聡姓绦颉返?條第2款規(guī)定，下列情形無職務(wù)上協(xié)助之存在：有命令服從關(guān)系之官署間所為之協(xié)助；所協(xié)助之行為，被請(qǐng)求之官署應(yīng)視為從事自己之職務(wù)行為者。因機(jī)關(guān)相互間有隸屬或上下監(jiān)督關(guān)系所形成之協(xié)助，不能稱之為行政協(xié)助。慣常所指的行政協(xié)助是指行政主體在履行職責(zé)過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關(guān)系的其他行政主體提出協(xié)助請(qǐng)求，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)依法提供職務(wù)上的幫助以支持請(qǐng)求機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其行政職能的制度［3］。

質(zhì)言之，這一表述其實(shí)為職務(wù)協(xié)助的要義，在傳統(tǒng)意義上將因機(jī)關(guān)間不相隸屬關(guān)系所形成之協(xié)助等同于職務(wù)協(xié)助，并且，當(dāng)前關(guān)注警察權(quán)研究的學(xué)者基本上把關(guān)注的焦點(diǎn)集中于職務(wù)協(xié)助，而無暇于行政協(xié)力［2］71。實(shí)際上，行政協(xié)力也是國家權(quán)力良好運(yùn)轉(zhuǎn)的重要方式。行政協(xié)力主要是指經(jīng)組織法配置的行政機(jī)關(guān)之間，在各自職責(zé)范圍之內(nèi)共同發(fā)揮作用，協(xié)同參與到具體實(shí)踐的處理。在共同參與的過程中，各參與主體僅在其職權(quán)范圍展開相應(yīng)工作，并不存在受到一方節(jié)制或領(lǐng)導(dǎo)，而是平等地參與事務(wù)互動(dòng)。與行政協(xié)力不同，職務(wù)協(xié)助強(qiáng)調(diào)的是，一機(jī)關(guān)（往往是請(qǐng)求協(xié)助的機(jī)關(guān)）在整個(gè)行政活動(dòng)中的主導(dǎo)性，需要其他機(jī)關(guān)的一定程度的配合方能達(dá)成任務(wù)。李震山言及“行政協(xié)力”亦不屬于職務(wù)協(xié)助的范疇。

因此，交通警察與其他行政主體的關(guān)系中，除卻相互間有隸屬或上下監(jiān)督關(guān)系，主要表現(xiàn)為狹義的職務(wù)協(xié)助與行政協(xié)力。這兩組關(guān)系在中國現(xiàn)有關(guān)涉交通警察的規(guī)范中都有相應(yīng)的規(guī)定。

實(shí)踐中交通警察與其他機(jī)關(guān)存在協(xié)助情形較多，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，其類型亦有所不同。既有不同地域機(jī)關(guān)之間的協(xié)助，又有不同職能機(jī)關(guān)之間的協(xié)助，或者既存在條件保障型、信息提供型，又存在資源共享型協(xié)助的不同分類。譬如，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第34條明確了不同地域交通警察之間的協(xié)助：“接到協(xié)查通報(bào)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門，應(yīng)當(dāng)立即布置堵截或者排查。發(fā)現(xiàn)交通肇事逃逸車輛或者嫌疑車輛的，應(yīng)當(dāng)予以扣留，依法傳喚交通肇事逃逸人或者與協(xié)查通報(bào)相符的嫌疑人，并及時(shí)將有關(guān)情況通知案發(fā)地公安機(jī)關(guān)交通管理部門。案發(fā)地公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)立即派交通警察前往辦理移交。”對(duì)于交通警察與其他機(jī)關(guān)的協(xié)助關(guān)系，現(xiàn)有規(guī)范有更為詳細(xì)的規(guī)定?！兜缆方煌ò踩ā返?9條規(guī)定：“道路、停車場(chǎng)和道路配套設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求，并根據(jù)交通需求及時(shí)調(diào)整。公安機(jī)關(guān)交通管理部門發(fā)現(xiàn)已經(jīng)投入使用的道路存在交通事故頻發(fā)路段，或者停車場(chǎng)、道路配套設(shè)施存在交通安全嚴(yán)重隱患的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)厝嗣裾畧?bào)告，并提出防范交通事故、消除隱患的建議，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)作出處理決定?！钡?0條規(guī)定：“道路出現(xiàn)坍塌、坑漕、水毀、隆起等損毀或者交通信號(hào)燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線等交通設(shè)施損毀、滅失的，道路、交通設(shè)施的養(yǎng)護(hù)部門或者管理部門應(yīng)當(dāng)設(shè)置警示標(biāo)志并及時(shí)修復(fù)。公安機(jī)關(guān)交通管理部門發(fā)現(xiàn)前款情形，危及交通安全，尚未設(shè)置警示標(biāo)志的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取安全措施，疏導(dǎo)交通，并通知道路、交通設(shè)施的養(yǎng)護(hù)部門或者管理部門。”《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第66條細(xì)化了需要協(xié)助的法定情形：“交通警察遇到職責(zé)范圍以外但如不及時(shí)處置可能危及公共安全、國家財(cái)產(chǎn)安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的緊急求助時(shí)，應(yīng)當(dāng)做好先期處置，并報(bào)請(qǐng)上級(jí)通報(bào)相關(guān)部門或者單位派員到現(xiàn)場(chǎng)處置，在相關(guān)部門或者單位進(jìn)行處置時(shí)，可以予以必要的協(xié)助?！?/p>

此外，在服務(wù)行政的背景下，交通警察肩負(fù)一定的服務(wù)功能，很大程度上表現(xiàn)為在與其他行政主體的關(guān)系中擔(dān)任參與者角色，利用自身優(yōu)勢(shì)為其他主體行政決策提供資料性或者條件性支持。《道路交通安全法實(shí)施條例》第3條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立、健全道路交通安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，組織有關(guān)部門對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行交通影響評(píng)價(jià)，制定道路交通安全管理規(guī)劃，確定管理目標(biāo)，制定實(shí)施方案?！钡缆方煌ò踩芾硪?guī)劃的制定，離不開交通警察的參與，這一參與過程蘊(yùn)含著行政協(xié)助的意向。各地有關(guān)停車場(chǎng)管理辦法都對(duì)交警部門與其他行政主體——如城管執(zhí)法部門、城市規(guī)劃部門等——之間協(xié)助關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定。2012年《蘭州市機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)和管理暫行辦法》第12條規(guī)定：“市建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共停車場(chǎng)專項(xiàng)規(guī)劃，會(huì)同市城管執(zhí)法、公安交管部門，制定公共停車場(chǎng)建設(shè)年度計(jì)劃，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施?！钡?8條規(guī)定“市公安交管部門會(huì)同市城管執(zhí)法部門根據(jù)區(qū)域停車狀況和交通條件，依法設(shè)置道路停車泊位。任何單位和個(gè)人不得違法設(shè)置、毀損、撤除道路停車泊位和標(biāo)志標(biāo)線，不得妨礙道路停車泊位的停車功能。市公安交管部門會(huì)同市城管執(zhí)法部門設(shè)置道路停車泊位時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取相關(guān)單位和市民的意見?！?/p>

一個(gè)有意思的現(xiàn)象需要特別注意：同為規(guī)制停車場(chǎng)設(shè)置的政府規(guī)章，對(duì)停車場(chǎng)設(shè)置與建設(shè)的主管機(jī)關(guān)的規(guī)定大有不同?！陡Ｖ菔型＼噲?chǎng)管理辦法》第3條規(guī)定：“市公安機(jī)關(guān)交通管理部門是本市停車場(chǎng)主管部門，負(fù)責(zé)停車場(chǎng)使用的行政管理，并參與停車場(chǎng)專項(xiàng)規(guī)劃編制和建設(shè)規(guī)劃的審查。市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)組織編制停車場(chǎng)專項(xiàng)規(guī)劃，以及公共停車場(chǎng)、專用停車場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃的審查和監(jiān)督。市建設(shè)、工商行政、價(jià)格、城管執(zhí)法、交通等行政管理部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，協(xié)同實(shí)施本辦法?！倍短m州市機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)和管理暫行辦法》第4條規(guī)定：“市城市管理綜合行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)全市機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)管理工作。市發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)、公安交管、財(cái)政、國土資源、價(jià)格、人防、工商、稅務(wù)等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，做好機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作?！庇纱丝磥恚m州市交通警察只負(fù)責(zé)停車場(chǎng)的設(shè)置，而福州市交通警察的權(quán)限更為寬泛，不僅負(fù)責(zé)停車場(chǎng)的的設(shè)置，而且還執(zhí)掌停車場(chǎng)的日常管理。由此需要深思，交通警察的權(quán)限應(yīng)該保留在何種限度內(nèi)，應(yīng)遵循怎樣的設(shè)置原則？值得肯定的是，正是交警管理部門與其他行政主體之間的相互協(xié)助，完成了城市的停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)和管理工作。

交通警察與其他主體之間行政協(xié)力，基本上是各主體在其職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)的活動(dòng)，交通警察或者其他主體因完成相應(yīng)任務(wù)的需要，需要另一方或者多方在其職權(quán)內(nèi)共同參與。如《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第13條：“調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法行為人有其他違法行為的，在依法對(duì)其道路交通安全違法行為作出處理決定的同時(shí)，按照有關(guān)規(guī)定移送有管轄權(quán)的單位處理。涉嫌構(gòu)成犯罪的，轉(zhuǎn)為刑事案件辦理或者移送有權(quán)處理的主管機(jī)關(guān)、部門辦理?！敝袊_(tái)灣地區(qū)《道路交通事故處理辦法》第6條規(guī)定：“消防機(jī)關(guān)獲知道路交通事故，應(yīng)即指派救護(hù)、救災(zāi)人員趕赴事故地點(diǎn)，對(duì)傷病患者施以緊急救護(hù)、盡速送達(dá)就近醫(yī)院、診所救治?！笨梢?，該行政協(xié)力關(guān)系較為簡(jiǎn)單明了，交通警察與其他主體之間行政協(xié)力僅限于職務(wù)內(nèi)的行為，協(xié)力的要義多表現(xiàn)為通知或者提醒另一方從事其職務(wù)活動(dòng)。因此，法律規(guī)定交通警察或者其他機(jī)關(guān)必要的告知義務(wù)即可。

二、職務(wù)間協(xié)助的法理基礎(chǔ)

“藉由法律賦予國家機(jī)關(guān)各項(xiàng)權(quán)力，并明定其權(quán)力的界線，凡國家機(jī)關(guān)施政均須遵守”［4］的觀點(diǎn)，在權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐中并未如權(quán)力配置之初所預(yù)想的那般理想。事實(shí)上，權(quán)力之間的“碰撞”以及必要的協(xié)作或配合是不可或缺的。

（一）法規(guī)范與法事實(shí)的錯(cuò)位

立法者將權(quán)力配置于各行政主體，并以法規(guī)范的形式予以恒定。在理論上，立法之初，立法者基本上按照其意志設(shè)置規(guī)范并期待權(quán)力按照預(yù)置軌道運(yùn)行。錯(cuò)綜復(fù)雜的任務(wù)分配，導(dǎo)致功能互異，就是彰顯權(quán)力分立，各有其獨(dú)立領(lǐng)域，但彼此制衡，避免濫權(quán)，藉以保障人民權(quán)利［5］34。然而，社會(huì)情勢(shì)變動(dòng)不居，立法者的美好愿景很大程度上不能被完全獲致。單純地依托設(shè)置的軌道并不能因應(yīng)社會(huì)出現(xiàn)的新問題，法律規(guī)范的局限性表現(xiàn)得較為突出。在此狀況下，倚賴于法規(guī)范如同“救火隊(duì)員”般的及時(shí)修訂是不太現(xiàn)實(shí)的想法。

專家學(xué)者較為贊同進(jìn)行較為原則性的規(guī)定，或者設(shè)置任務(wù)的形式賦予行政主體一定幅度的自由裁量權(quán)。一般而言即使行政機(jī)關(guān)被賦予任務(wù)權(quán)限，在憲法或法律無明文規(guī)定履行方式時(shí)，行政機(jī)關(guān)基本上享有任務(wù)執(zhí)行方式與手段之選擇自由［6］。然而，行政主體的該種選擇自由應(yīng)當(dāng)明確在限定的范圍內(nèi)，以給付行政為主并以不侵害民眾權(quán)益為基準(zhǔn)。讓人擔(dān)憂的是，在中國如果以此加以應(yīng)對(duì)，公權(quán)力主體侵犯私權(quán)利的事件將更多。甚至?xí)霈F(xiàn)行政主體憑借其權(quán)限，對(duì)相對(duì)人予以多重處罰。人民的一個(gè)違法行為，斷不能因?yàn)閲医y(tǒng)治權(quán)之行使系劃分由不同機(jī)關(guān)來行使，進(jìn)而遭致不同機(jī)關(guān)間對(duì)同一之違法行為，以處罰性質(zhì)與種類相同的制裁措施分別加以處罰，因?yàn)檫@種國家公權(quán)力的作用的分工，無非僅是在達(dá)成一個(gè)國家的目的而已［7］。因此，原則性或者任務(wù)化設(shè)置也不是一種可行方案。

行政主體職務(wù)間的協(xié)助，可以有效的化解這一難題。在交通警察行政活動(dòng)中，職務(wù)協(xié)助可以實(shí)現(xiàn)交通警察與行政主體職權(quán)范圍的對(duì)話，以及便利法規(guī)范有效涵攝于法事實(shí)，達(dá)成交警執(zhí)法目的。職務(wù)協(xié)助因而成為調(diào)和法規(guī)范與法事實(shí)間之橋梁，為達(dá)此目的，職務(wù)協(xié)助之法律要件必須明確，除避免相關(guān)主管之恣意外，并可藉以調(diào)和行政權(quán)之分工統(tǒng)合兩個(gè)對(duì)立之現(xiàn)象［5］80。只不過，這需要法律規(guī)范對(duì)協(xié)助行為予以明定，或者予以要件化設(shè)置。職務(wù)協(xié)助法律規(guī)定明確化后，法規(guī)定與法事實(shí)有互補(bǔ)機(jī)會(huì)，人民權(quán)利保障不致產(chǎn)生疏漏，政府追求積極福利行政之目的，方不致于落空或者畸輕畸重［5］81。

（二）城市治理的合作化訴求

現(xiàn)代城市治理不同于以往的重要體現(xiàn)在于治理主體的多樣性。“隨國家的新角色，從單方管制轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c，展開不同于以往的發(fā)展與變化。此等國家之新角色并得對(duì)應(yīng)行政法上不同層次但交互影響之重要發(fā)展變化；亦即，由于國家無法在再繼續(xù)單方管制之角色，因此，行政行為之形成方式，行為態(tài)樣與內(nèi)涵也隨之變動(dòng)，人民與國家之互動(dòng)關(guān)系亦相應(yīng)調(diào)整，種種新興規(guī)制不在僅限于公共秩序之維護(hù)，更以保障人民權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，以對(duì)應(yīng)多元合作參與之趨勢(shì)?！保?］新興規(guī)制方式不僅限于強(qiáng)調(diào)國家與民眾的互動(dòng)與合作，國家權(quán)力內(nèi)部在應(yīng)對(duì)民眾福利以及相關(guān)事務(wù)之時(shí)，展開必要的合作與協(xié)助，也是現(xiàn)代城市治理的必然要求?！按罅勘皇褂门c行政沖突之復(fù)雜化及社會(huì)之變遷有重大關(guān)系，蓋行政機(jī)關(guān)為了解決這種沖突的挑戰(zhàn)，必須在傳統(tǒng)的高權(quán)行為之外，另辟蹊徑，尋找一些彈性的手段”［9］。行政主體內(nèi)部的協(xié)助便是彈性手段之一。通過交通警察與其他主體的合作，可以化解科層制行政結(jié)構(gòu)困境，能夠有效配置行政資源，以保持行政平衡與公正。

科層制的行政結(jié)構(gòu)有明顯的等級(jí)與部門，相應(yīng)的行政事務(wù)被劃分為不同部門，并被置于不同等級(jí)。一般而言，科層制的行政結(jié)構(gòu)是分權(quán)化的結(jié)果?！靶姓?quán)中之分權(quán)，往往將同一事務(wù)或者性質(zhì)相近之事務(wù)，交由不同機(jī)關(guān)執(zhí)行以求制衡，但若顧此失彼，權(quán)責(zé)劃分不當(dāng)，將形成多頭馬車，事倍功半，此乃當(dāng)今行政機(jī)關(guān)屢強(qiáng)調(diào)事權(quán)統(tǒng)一之原因。分權(quán)之后，若不能依法強(qiáng)有力的執(zhí)行，并秉持職權(quán)分工，相互協(xié)力精神，各機(jī)關(guān)終將力量抵消，無法達(dá)成行政目的?！保?］39當(dāng)然，也可以借助于上級(jí)機(jī)關(guān)的行政命令予以強(qiáng)制化解，然而，過于付諸強(qiáng)制性指令，不利于行政主體的良性協(xié)作，與現(xiàn)代行政的基本理念不相符。

“如果一味地利用指揮命令權(quán)來影響警察機(jī)關(guān)或干預(yù)警察的專業(yè)行動(dòng)，或者一味地?zé)嶂杂谌藛T的派遣和調(diào)度，不思利用機(jī)關(guān)間‘協(xié)力’及‘協(xié)助’的請(qǐng)求和委托關(guān)系來尋求彼此人力及專業(yè)上的分工合作，……不協(xié)調(diào)永無化解的可能”［10］。應(yīng)當(dāng)明確，職權(quán)的分立亦是為了達(dá)成行政目的，“無論建立什么樣的模式，政府公共行政的最終目的都是公正、高效地維護(hù)公共利益、保障公共秩序?！保?］47而交警與其他主體的協(xié)助，可以化解職權(quán)分立僵硬格局，實(shí)現(xiàn)權(quán)能部門之間的對(duì)話。因此，職權(quán)內(nèi)部的協(xié)助是應(yīng)對(duì)科層制行政結(jié)構(gòu)弊病的良藥。

三、協(xié)助要件與責(zé)任承擔(dān)

“法律上任務(wù)之賦予不得作為職權(quán)行使之當(dāng)然依據(jù)，行使干預(yù)性措施則應(yīng)有特別授權(quán)基礎(chǔ)……明確執(zhí)行協(xié)助（Vollzugshilfe）法規(guī)范，必先確立?！保?］80-81如果法規(guī)范未先于問題出現(xiàn)，并有出現(xiàn)確需行政協(xié)助之情形，單純寄希望于交通警察的自由裁量權(quán)，是一種不負(fù)責(zé)任的態(tài)度。

（一）雙重維度下協(xié)助關(guān)系獲致的要件

當(dāng)前的研究基本上集中于警察職務(wù)協(xié)助任務(wù)的展開，這一協(xié)助主要是指警察單向度的行為，而對(duì)警察請(qǐng)求其他機(jī)關(guān)協(xié)助的研究鮮有論?？紤]到警察的強(qiáng)權(quán)秉性，研究者認(rèn)為警察借助其他機(jī)關(guān)幾近不可能?！熬途煊^點(diǎn)言，一般行政機(jī)關(guān)處于被動(dòng)地位，除能消極制約治安權(quán)力過度擴(kuò)張濫用，有可積極督促一般行政機(jī)關(guān)增加執(zhí)行力，避免過度依賴警察執(zhí)行協(xié)助現(xiàn)況持續(xù)不斷，將致使警察國家行政型態(tài)復(fù)現(xiàn)，有損國家形象?！保?］81然而，并沒有論及其他機(jī)關(guān)協(xié)助警察機(jī)關(guān)的相關(guān)問題。事實(shí)上，警察的各個(gè)警種尤其是交通警察，有其活動(dòng)的疆域，并不是所有領(lǐng)域皆可涉入。同樣，其他行政機(jī)關(guān)可以在其職權(quán)內(nèi)為交通警察提供必要的協(xié)助。因此，需要明確交通警察與其他行政機(jī)關(guān)之間相互協(xié)助的必要界限，展開協(xié)助的具體要件，以及責(zé)任承擔(dān)的方式。

“每一種形式的權(quán)力都可在無須征求他主體意見、甚至違背其意愿的情況下影響其法域”［11］。這是基于一個(gè)前提條件即法律直接規(guī)定或法律明確授權(quán)的情形。申言之，法規(guī)范明確規(guī)定的協(xié)助要件，可以有效規(guī)制協(xié)助行為的恣意與濫用，而法規(guī)范之外，需要依循權(quán)力主體的特性而設(shè)計(jì)其行為要件?！霸诹⒎ㄕ呱?，非十分必要不應(yīng)以強(qiáng)行規(guī)定，賦予警察協(xié)助義務(wù)，避免紊亂警察機(jī)關(guān)與一般警察機(jī)關(guān)間任務(wù)、職權(quán)及管轄權(quán)之界線，但不論如何，警察機(jī)關(guān)依法律特別規(guī)定得執(zhí)行協(xié)助任務(wù)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)守被動(dòng)型、臨時(shí)性、及輔助性，以免協(xié)助任務(wù)成為經(jīng)常性任務(wù)，協(xié)辦業(yè)務(wù)成為主辦業(yè)務(wù)，影響警察本人任務(wù)之推行。”［5］92“通常而言，在一般行政機(jī)關(guān)執(zhí)行其職權(quán)范圍內(nèi)的治安秩序危害防止時(shí)，組織意義上的警察機(jī)關(guān)和警察人員應(yīng)盡可能扮演輔助、配合的角色，只有在其他一般行政機(jī)關(guān)不能給予或者不可能適時(shí)防止危害時(shí)，警察方可執(zhí)行。否則會(huì)影響警察應(yīng)有之治安功能的發(fā)揮?！保?0］281交通警察職務(wù)協(xié)助應(yīng)當(dāng)秉持被動(dòng)性、臨時(shí)性、輔助性原則。

交通警察協(xié)助的被動(dòng)性要求是基于交通警察行使職權(quán)侵益性的忌憚以及對(duì)職權(quán)配置的尊重。不過，這種尊重是存有例外情形的。一機(jī)關(guān)因見他機(jī)關(guān)不能或者不可能適時(shí)防止其任務(wù)范圍內(nèi)之具體危害時(shí)，得不經(jīng)請(qǐng)求主動(dòng)請(qǐng)求介入?yún)f(xié)助之，稱之為自發(fā)性協(xié)助（Spontanhilfe oderspontane Amtshilfe）①Vgl.Schlink，a.a.O.，S.216ff。。惟應(yīng)注意者，肇致危害之事件，必須是單一事件（in einem konkreten Einzelfall），而且該危害需急迫（Gefahr im Verzug），且具有防止不可遲延性（Unaufschiebbarkeit）②德國聯(lián)邦警察法皆有類似規(guī)定。Denninger，polizeiaufgabe，in Lisken/Denninger，Handbuch des Polizeirechts，C.H.Beck，3.Aufl.，2001，E. Rdnr.177a-183。。換言之，在危害正在發(fā)生，且其他職權(quán)機(jī)關(guān)立法處置不具有可期待性。此時(shí)，才有交通警察超越其職權(quán)范圍，直接予以介入并加以處置。當(dāng)然，這種處置是有限度的，而并不是完全代行他機(jī)關(guān)的職權(quán)。惟交通號(hào)志故障、標(biāo)志毀壞、標(biāo)線不清，若因狀況急迫，交通行政機(jī)關(guān)不能或不可能適時(shí)防治危害時(shí)，方由警察機(jī)關(guān)介入，……但警察機(jī)關(guān)之介入處理僅系暫時(shí)性排除危害之措施，譬如以指揮代替故障之號(hào)志，但不必為此而專設(shè)檢修號(hào)志、標(biāo)志、標(biāo)線之單位，強(qiáng)化交通行政主管機(jī)關(guān)此方面之機(jī)動(dòng)性，方是正本清源之道，而非本末倒置地將此事交給具機(jī)動(dòng)性之警察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)之［5］54-55。

一般而言，交通警察的協(xié)助行為應(yīng)具備4個(gè)基本要件：基礎(chǔ)性條件、職權(quán)性要求、被動(dòng)性情勢(shì)、裁量性過程。第一，基礎(chǔ)性要件是指交通警察的協(xié)助應(yīng)以防止危害發(fā)生或者制止危害為基礎(chǔ)?！坝鲇蟹蔷靺f(xié)助不足以排除的障礙，或者因這些障礙對(duì)安寧的秩序有妨害”［12］，這也是交通警察介入其他行政主體活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。將交通警察的協(xié)助限于危害的防止，應(yīng)不同于一般行政主體之間的職務(wù)協(xié)助行為。在德國，對(duì)于警察的協(xié)助有明確的規(guī)定?！兜聡?lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法（標(biāo)準(zhǔn)草案）》第1條a規(guī)定：“其他機(jī)關(guān)不能或不可能適時(shí)防止危害時(shí)，方由警察執(zhí)行之”。第二，即便是協(xié)助，不應(yīng)是漫無目的的協(xié)助，而是依舊遵循交通警察職權(quán)要求或者交通警察任務(wù)設(shè)置目的，其協(xié)助行為完全受《人民警察法》《道路交通安全法》等法律規(guī)范的統(tǒng)制，并以上述規(guī)范所保護(hù)的法益為準(zhǔn)則。第三，被動(dòng)性情勢(shì)是指除了法律明確要求，在一般情形下，交通警察的職務(wù)協(xié)助行為是由其他行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)引發(fā)的，并依其申請(qǐng)的內(nèi)容為準(zhǔn)。需要特別注意的是，即便無法律規(guī)范的設(shè)定，下述兩則情形不受被動(dòng)性情勢(shì)的束縛：其一，自發(fā)性或者志愿性協(xié)助行為，其不具干預(yù)性質(zhì)，且為自己管轄范圍內(nèi)之職務(wù)行為，縱然未經(jīng)請(qǐng)求而協(xié)助，并非不宜；其二，遇有重大自然災(zāi)害或緊急事故，為避免國家或人民遭遇緊急危難，得依上級(jí)之指令，在無特別法令規(guī)定下，徑行投入?yún)f(xié)助處理［5］72-73。第四，其他機(jī)關(guān)協(xié)助的請(qǐng)求，并不當(dāng)然會(huì)得到交通警察的允諾，也不可能直接予以執(zhí)行或者付諸實(shí)施，而是需要交通警察進(jìn)行一定的義務(wù)性裁量。裁量性過程不應(yīng)關(guān)注請(qǐng)求機(jī)關(guān)的決定合法性，而是應(yīng)審核請(qǐng)求事項(xiàng)是否在其職權(quán)范圍內(nèi)，是否符合協(xié)助法定要件。

其他行政主體之于交通警察的協(xié)助行為，是否可將上述交通警察協(xié)助4要件，直接予以援用呢？其實(shí)，無需4要件的嚴(yán)格限定，可以直接適用中國現(xiàn)有行政程序有關(guān)規(guī)定即可①《山東省行政程序規(guī)定》第17條第1款規(guī)定，有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)助：（一）獨(dú)立行使職權(quán)不能實(shí)現(xiàn)行政目的的；（二）不能自行調(diào)查、取得所需事實(shí)資料的；（三）執(zhí)行公務(wù)所需文書、資料、信息為其他行政機(jī)關(guān)所掌握，自行收集難以取得的；（四）應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求行政協(xié)助的其他情形。此外，《汕頭市行政程序規(guī)定》第15條、《湖南省行政程序規(guī)定》第17條都有類似的規(guī)定。。出現(xiàn)此差異主要緣于作為強(qiáng)權(quán)行政主體的交通警察，較之一般的行政主體，對(duì)民眾權(quán)利的影響力乃至破壞力更甚，因此需要更為嚴(yán)格限定條件。一般行政機(jī)關(guān)執(zhí)行任務(wù)遇有障礙，自力足以排除者，自不生職務(wù)協(xié)助之問題，或遇有障礙，而該障礙之排除，以非警察機(jī)關(guān)之其他機(jī)關(guān)能排除且在效率上、經(jīng)濟(jì)上較為合理，應(yīng)不合乎由警察為職務(wù)協(xié)助之要件［5］75。

相較于交通警察協(xié)助行為的4要件，其他行政主體對(duì)交通警察的協(xié)助行為無需前文述及的“基礎(chǔ)性條件”的限縮性框定，并且這種限定對(duì)于其他行政主體協(xié)助行為，也不適宜。換言之，其他行政主體協(xié)助行為“基礎(chǔ)性條件”應(yīng)更為寬泛。一般的服務(wù)型事項(xiàng)皆可納入其中②譬如，《道路交通安全法實(shí)施條例》第112條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)（農(nóng)業(yè)機(jī)械）主管部門應(yīng)當(dāng)定期向公安機(jī)關(guān)交通管理部門提供拖拉機(jī)登記、安全技術(shù)檢驗(yàn)以及拖拉機(jī)駕駛證發(fā)放的資料、數(shù)據(jù)?！痹摋l規(guī)定相關(guān)資料、數(shù)據(jù)，以及其他的事實(shí)資料、文書、信息等，需要其他行政機(jī)關(guān)提供的，皆屬于行政協(xié)助的范疇。。其他行政主體對(duì)交通警察的協(xié)助行為，除了具備前文論及的“職權(quán)性要求、被動(dòng)性情勢(shì)、裁量性過程”等3要件外，“基礎(chǔ)性條件”應(yīng)為非其他機(jī)關(guān)協(xié)助不能實(shí)現(xiàn)行政目的或通過其他主體協(xié)助更為經(jīng)濟(jì)。中國現(xiàn)有地方性程序規(guī)范設(shè)定的協(xié)助事由較為局限，協(xié)助事項(xiàng)的設(shè)定較為粗糙。有必要進(jìn)一步拓寬行政協(xié)助范圍，在中國統(tǒng)一的行政程序法制定時(shí)加以細(xì)化。可以借鑒德國行政程序規(guī)范③具體可以1992年《德國行政程序法》、1997年《聯(lián)邦德國行政程序法》為鏡鑒。，對(duì)可協(xié)助與不可協(xié)助事項(xiàng)，皆采取列舉與概括性并舉的立法模式，對(duì)協(xié)助機(jī)關(guān)的選擇、協(xié)助依據(jù)、協(xié)助費(fèi)用以及救濟(jì)方式加以細(xì)化。

（二）協(xié)助請(qǐng)求遭拒的救濟(jì)與協(xié)助責(zé)任的歸屬

在交通警察職務(wù)協(xié)助領(lǐng)域，遭致相關(guān)主體責(zé)難而權(quán)力（權(quán)利）受挫的情形主要體現(xiàn)為2種：協(xié)助請(qǐng)求遭拒與協(xié)助行為責(zé)任承擔(dān)。

1.協(xié)助請(qǐng)求遭拒及其救濟(jì)

不是所有的協(xié)助請(qǐng)求都能得以實(shí)現(xiàn)。不合乎請(qǐng)求機(jī)關(guān)職權(quán)事項(xiàng)或者違背法律的強(qiáng)制性規(guī)定，都是被請(qǐng)求機(jī)關(guān)當(dāng)然拒絕的事由，對(duì)于存在瑕疵的協(xié)助請(qǐng)求，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)亦可依據(jù)裁量權(quán)予以拒絕。在理論上，應(yīng)當(dāng)賦予被拒絕的一方抗辯的權(quán)利。對(duì)此，中國地方性行政程序規(guī)范的有關(guān)規(guī)定較為粗淺，只是將爭(zhēng)議的解決交由共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)決定④以《湖南省行政程序規(guī)定》第17條第3款規(guī)定為例：“因行政協(xié)助發(fā)生爭(zhēng)議的，由請(qǐng)求機(jī)關(guān)與協(xié)助機(jī)關(guān)的共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)決定?！?。沒有考慮到現(xiàn)實(shí)的實(shí)際狀況。例如，一省份的縣級(jí)交通警察請(qǐng)求另一省份交通警察協(xié)助查緝逃逸事件，如果遭拒而申訴，按照現(xiàn)行規(guī)定只能尋求公安部決定，由此帶來成本增加以及執(zhí)行效率大減。因此，針對(duì)該規(guī)范疏漏，應(yīng)在修訂程序規(guī)范時(shí)予以完善。可考慮被拒絕機(jī)關(guān)向被請(qǐng)求機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)裁決。

2.協(xié)助行為責(zé)任歸屬

交通警察協(xié)助行為往往直面民眾切身權(quán)益，如果協(xié)助主體雙方責(zé)任不清，必然會(huì)出現(xiàn)救濟(jì)不暢，并嚴(yán)重?fù)p害職務(wù)協(xié)助的美好愿景。

交通警察與其他行政主體相互協(xié)助的要件并不相同，但是對(duì)各自行為責(zé)任的承擔(dān)，不應(yīng)背離“誰過錯(cuò)，誰擔(dān)責(zé)”的基本法理?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》第17條第4款規(guī)定：“實(shí)施行政協(xié)助的，由協(xié)助機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任；根據(jù)行政協(xié)助做出的行政行為，由請(qǐng)求機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任?！边@一規(guī)定較為籠統(tǒng)，不具有操作性。一般而言，“職務(wù)協(xié)助執(zhí)行后，對(duì)人民之關(guān)系形成外部關(guān)系，若人民認(rèn)為該行為有違法或不當(dāng)，欲請(qǐng)求救濟(jì)時(shí)，人民無須事先知悉此行為系行為機(jī)關(guān)本身之行為，或行為機(jī)關(guān)系執(zhí)行職務(wù)協(xié)助之行為，其請(qǐng)求救濟(jì)所依據(jù)之法律，應(yīng)視救濟(jì)標(biāo)的而有所區(qū)別?！保?］105

也就是說，如果民眾對(duì)被請(qǐng)求協(xié)助的措施有異議，可以對(duì)請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)提起復(fù)議或者行政訴訟；如果對(duì)協(xié)助機(jī)關(guān)執(zhí)行的手段、方式存有異議，可以對(duì)協(xié)助機(jī)關(guān)提起復(fù)議或者行政訴訟；如果對(duì)兩者行為都有異議，可以向兩者一同提起復(fù)議或者行政訴訟。對(duì)此，對(duì)于警察協(xié)助行為以及救濟(jì)方式，Scholler有過較為細(xì)致的解讀①警察使用警察法規(guī)定值職權(quán)或依警察概括條款，便可執(zhí)行行政機(jī)關(guān)之內(nèi)部指令，此時(shí)警察系行使獨(dú)立處分。因此，所提之異議或提出撤銷之訴的標(biāo)的，應(yīng)是針對(duì)警察本身所為之干涉，而其對(duì)象自亦是作成處分之警察機(jī)關(guān)，此與警察自身或未經(jīng)他機(jī)關(guān)之指令而作同樣的干涉者同。［13］。需要指出的是，Scholler認(rèn)為救濟(jì)選擇的對(duì)象為警察，筆者并不茍同。如前所述，在協(xié)助救濟(jì)的對(duì)象選擇之時(shí)，應(yīng)尊重當(dāng)事人選擇，并遵循側(cè)重于請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)擔(dān)責(zé)的原則。協(xié)助機(jī)關(guān)畢竟是輔助性機(jī)關(guān)，僅為其執(zhí)行方法、方式違法負(fù)責(zé)。

此外，對(duì)于協(xié)助費(fèi)用一般是由請(qǐng)求機(jī)關(guān)支付，對(duì)此，程序法規(guī)范應(yīng)當(dāng)一并明確。要件若更明確，可杜絕警察機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)間權(quán)責(zé)之紛擾，提振公權(quán)力 ，并保障社會(huì)大眾之權(quán)益［5］99。

［1］梁添盛.整建警察權(quán)限法制之研究［D］.臺(tái)北：國立政治大學(xué)，1999：16.

［2］李震山.警察行政法論［M］.臺(tái)北：元照出版公司，2009：69-71.

［3］王麟.行政協(xié)助論綱［J］.法商研究，2006（1）：44-50.

［4］方文宗.交通法律問題評(píng)析［M］.臺(tái)北：元照出版公司，2010：47.

［5］李震山.警察任務(wù)法論［M］.臺(tái)北：登文書局，1998：34.

［6］詹鎮(zhèn)榮.民營化法與管制革新［M］.臺(tái)北：元照出版公司，2005：22-23.

［7］陳文貴.違反行政義務(wù)行為之處罰競(jìng)合關(guān)系研究［D］.臺(tái)北：臺(tái)北大學(xué)，2013：258-259.

［8］吳秦雯.鳥瞰法國行政法學(xué)之發(fā)展［C］//行政契約之法理——各國行政法學(xué)發(fā)展方向.臺(tái)北：元照出版公司，2009：199.

［9］陳新民.公法學(xué)札記［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2001：13.

［10］高文英.我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的警察權(quán)配置問題研究［M］.北京：群眾出版社，2012：294.

［11］GIAMPAOLO R.行政法法原理［M］.李修瓊，譯.北京：法律出版社，2013：12.

［12］余凌云.警察行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐：第2版［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2007：42.

［13］SCHOLLERH.德國警察與秩序法原理［M］.李震山，譯.臺(tái)北：登文書局，1995：303.

［責(zé)任編輯：簫姚］

The Relationship Orientation and its Implementation of Traffic Police Power and other Administrative Power in the Investigation of Administrative Power Spectrum

LIU Qichuan
（School of Law，Southeast University，Nanjing 211189，China）

In the administrative power spectrum，the main relationship between traffic police power and other administrative power can be expressed as mutual assistance.This definition not only provides legitimate explanation about the not unified contents of the relevant rules and regulations，but also has the justification of its existence in the fact of the dislocation of law norms and law facts and the demands for cooperative urban governance.The establishment of the relationship should follow dual dimensions.Traffic police assistance should have basic condition，authority requirements，passive situation，and the adjudication process.In contrast，the basic condition for other administrative subject assistant behavior should be more broad.The rejection of request for assistance and the responsibility of assistance should stipulate different relief paths.

traffic police power；administrative power；position to assist；administrative assistance

DF31

A

1009-3370（2016）03-0129-06

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0317

2016-01-15

2011年度國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目資助“現(xiàn)代城市交通發(fā)展的制度平臺(tái)與法律保障機(jī)制研究”（11&ZD160）；2015年度司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目“道路交通警察權(quán)力配置的法治路徑”（15SFB3013）；2015年度江蘇省法學(xué)會(huì)課題“我國交通警察權(quán)要素研究”（SFH2015C02）；2015年度東南大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“我國交通警察權(quán)能改革問題研究”（3213055312）

劉啟川（1982—），男，法學(xué)博士，講師，E-mail：lqch122929@126.com