丘毅輝

（南方電網(wǎng)綜合能源有限公司 節(jié)能照明事業(yè)部，廣州 510030）

城市節(jié)能照明項目PPP模式的實踐探索

丘毅輝

（南方電網(wǎng)綜合能源有限公司 節(jié)能照明事業(yè)部，廣州 510030）

闡述了政府和社會資本合作方式模式的定義和在城市節(jié)能照明項目的頂層設計方式。通過在某市開展PPP照明改造案例，說明PPP模式的操作方法和注意事項，同時介紹了項目實施過程中存在的法律、政府信用、金融、項目建設和合作方面的風險以及應對措施。

城市節(jié)能照明；政府和社會資本合作方式；融資；擔保；風險

1 政府和社會資本合作方式

政府和社會資本合作方式（Public?private partnership，以下簡稱PPP）是指政府方(政府或政府授權機構)與社會資本方（社會資本或項目公司）為社會提供公共物品和服務，以特許經(jīng)營方式形成一種伙伴式的合作關系，使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果［1］。

國務院《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)［2015］42號）、國家六部委發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委第25號令）、國家財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金［2014］76號）等文件中提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式發(fā)展的制度體系。

從付費模式來看，PPP項目可以分為3類［2—3］:

?經(jīng)營性項目（使用者付費項目）:對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。

?準經(jīng)營性項目（使用者付費加一定政府補貼的項目）:對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。

?非經(jīng)營性項目（政府付費項目）:對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、建設—維護—移交（BRT）等模式推進。

2 PPP模式頂層設計

PPP作為一種管理模式在城市節(jié)能照明領域應用尚處于起步階段［4］，缺乏可借鑒和參考的操作步驟，需要統(tǒng)籌協(xié)調政府、社會資本合作方、銀行、保險等相關單位的積極參與才能更好地發(fā)揮其優(yōu)勢。圖1為城市節(jié)能照明項目PPP模式操作方案。

首先，由政府與社會資本合作方簽訂項目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，明確合作意向，同時社會資本合作方啟動前期現(xiàn)場勘查、設計工作。

其次，政府開展PPP物有所值評價工作［5—6］，結合自身長遠負擔能力確定項目執(zhí)行時間、采購成本、融資利率等關鍵指標，組織邀請社會資本合作方參與項目競爭性磋商，確定節(jié)能照明的服務要求和付費方式。

再次，社會資本合作方按照各自股權比例在項目當?shù)卦O立項目公司，與政府簽署PPP合同，明確雙方權利和義務。通過設立項目公司既可以滿足當?shù)囟愂找?，更是一道防火墻，有效地為社會資本合作方防范有關風險。項目公司具有獨立的法人資格和財產(chǎn)，能夠獨立承擔建設單位的責任，實際履行了建設單位的職責。項目公司以自己的名義參與項目投資和管理，直接承擔項目債務責任和項目風險，所有關系到項目的籌資、分包、建設、驗收、運營以及還債和償付利息的事項都由項目公司負責。

圖1 城市節(jié)能照明項目PPP模式操作方案

最后，項目公司以項目服務費收益權作為質押、社會資本合作方作為股東方向銀行提供融資擔保聯(lián)合向銀行進行融資，由銀行負責對政府提供的質押物和擔保能力進行評估，獲取融資貸款，啟動項目建設。為了保證項目公司服務費正常回收，通過向保險公司購買收款信用保險的方式規(guī)避項目收款風險。

3 實踐案例

2015年某市采用PPP模式，組織城區(qū)2萬盞路燈和4萬盞景觀燈照明改造及與之相關的道路、市政工程項目，項目投資規(guī)模約30 000萬元，通過城市整體的照明規(guī)劃和重點區(qū)域的亮化打造，改善城市面貌，提升城市品位，增強城市活力。

項目由南方電網(wǎng)綜合能源有限公司牽頭的社會資本合作方承接項目，對項目合同期內的資金籌措、建設實施、移交、運營維護、安全等全過程負責，并根據(jù)合同規(guī)定方式分5年收取項目服務費。根據(jù)雙方的合作規(guī)劃，后續(xù)還將在智慧城市如公共Wi?Fi、智慧旅游、安防、監(jiān)控等領域開展合作。

3.1 政府付費模式

項目屬于非經(jīng)營性項目，采用政府付費機制，由政府直接付費購買節(jié)能照明產(chǎn)品和服務。在政府付費機制下，政府可以依據(jù)項目設施的可用性、產(chǎn)品或服務的使用量以及質量向項目公司付費。

政府付費資金來源——財政預算和政府經(jīng)營性收入:財政預算需要政府報同級人大審批通過；政府經(jīng)營性收入主要是指儲備用地開發(fā)的增值收益、廣告經(jīng)營收入、旅游收入等。項目公司收取的服務費由工程建設費用、工程建設其他費用、運營維護費用和資金成本組成，相應費用應按項目開工時定額及調差文件、市場價核定，不降級，不降等，并根據(jù)市政日常管理考核結果予以支付。

3.2 政府擔保條件

（1）政府應確保本項目納入省級以上PPP項目庫；財政部門需要出具的經(jīng)人大審議通過的財政支付承諾函；政府為PPP項目發(fā)行的各類債所募集的資金，分配給本級政府的，應優(yōu)先用于清償服務費。

（2）政府下轄公司或國有或國有控股公司承擔支付服務費的連帶責任保證。

（3）政府的儲備用地，已辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書的，應當在項目建設完成進入運營期間予以拍賣，拍賣的款項優(yōu)先用于支付項目的服務費和為服務費的支付承擔連帶責任保證。政府收儲的土地，或因項目建設形成周邊土地收儲的，政府應當按照相關法律法規(guī)的規(guī)定，納入編制的年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級土地資源管理部門備案，且必須在項目建設完成進入運營期間納入年度供地計劃，予以拍賣。拍賣的款項優(yōu)先用于支付項目的服務費和為服務費的支付承擔連帶責任保證。

（4）在具體項目實施中，有權根據(jù)具體項目增加政府其他經(jīng)營性收入擔保，包括但不限于因項目建設形成廣告經(jīng)營收入、旅游收入、土地增值收益等。對上述保證擔保通過簽署對應的擔保合同進行確認。

（5）其他:視項目融資需要，政府或政府下屬公司名下所擁有的資產(chǎn)，包括但不限于土地資產(chǎn)及有形資產(chǎn)，具備抵/質押擔保條件且在合同簽訂時尚未抵/質押的，應當優(yōu)先用于項目的還款擔?；蛉谫Y擔保。

3.3 融資籌措方案

（1）融資保障措施:以項目公司的每期服務費作為質押進行銀行融資，同時將政府承諾的擔保措施作為征信和融資保證。要求社會資本方必須提供與其持股比例相對應的融資擔保。

（2）融資條件:以項目公司作為融資主體，授信額度不高于項目總投資金額的70%，融資利率在同期銀行貸款基準利率基礎上進行上浮，融資期限與項目運營期限一致。

（3）還款方案:還款資金來源為項目公司向政府收取的服務費；還款方式為等額本金還款，按季度付息；還本周期與政府付費周期一致，每半年償還一次。

3.4 PPP服務標準

（1）通過項目的實施可以產(chǎn)生顯著的節(jié)電效果，在同等條件下LED照明的節(jié)電率達到50%以上。

（2）道路照明亮燈率不低于98%，且光衰必須滿足國家及省相關的規(guī)范要求，改造后的城市道路照度必須滿足《城市道路照明設計標準》等規(guī)范要求。

（3）加強燈具的運行維護，不因燈具故障問題影響景觀亮化的整體效果。

（4）在整個項目運營維護期內，屬于產(chǎn)品質量問題的，免費提供同類型號的燈具產(chǎn)品作為備品備件，路燈運維管養(yǎng)單位負責承擔更換燈具的人工和機械費用。乙方在項目所在地設置售后服務網(wǎng)點，在接到甲方關于照明燈具運行故障的通知之后，乙方應在1 h內響應，24 h內到現(xiàn)場處理完畢。

3.5 項目收益

項目公司對項目總投資額18 800萬元，融資成本3 200萬元，5年PPP服務費收入總額30 574萬元，凈利潤總額8 574萬元。另外，通過LED路燈照明改造推動節(jié)能減排，預計每年減排二氧化碳4 000 t，滿足城市節(jié)能減排和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟需求。

4 項目風險和應對措施

4.1 政策法律風險

風險說明:主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。

應對措施:法律變更往往超出簽約的地級市政府的權力控制范圍，如果簽約政府是省級政府，建議在合同中約定應該由政府承擔大部分；如果簽約政府是市級政府，建議在合同中約定該風險應該由雙方共同承擔。另外，還可以通過投保的方式，將風險轉移給保險機構。

4.2 政府信用風險

風險說明:是指政府無能力履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。

應對措施:①要求政府將項目應付服務費納入財政預算，并出具經(jīng)人大審議通過的財政支付承諾函；②要求政府提供項目擔保，并請金融機構對其抵押物價值或擔保能力進行評估；③在項目談判初期，即引入保險公司并商定保險方案，由項目公司向保險公司購買收款信用保險。

4.3 金融風險

風險說明:①利率風險:因為利率的變動而使得項目收益減少的風險；②通貨膨脹風險:指整體物價水平上升，貨幣的購買力下降，導致項目成本增加等后果；③融資風險:是指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。

應對措施:①在政策、法律允許范圍內盡可能縮短項目服務年限，降低長期利率變動及通貨膨脹造成的項目收益減少的風險；②在項目初期就引入金融機構，以項目公司作為融資主體，將融資工作前置，避免籌措不到資金的風險。

4.4 項目建設風險

風險說明:主要指業(yè)主工程變更、貨物供應及施工風險、產(chǎn)品技術風險及施工工期延誤風險。

應對措施:①在業(yè)主合同中明確工程范圍，并約定工程范圍變更的處理辦法；②在項目投標前明確合作的供應商并對合同條件及價格進行談判；③加強對產(chǎn)品質量的把控及抽檢；④做好施工計劃并監(jiān)督執(zhí)行，加強施工管理，將施工計劃執(zhí)行情況納入考核范圍。

4.5 項目合作風險

風險說明:主要指項目組織和合作風險、治理結構風險、由于PPP經(jīng)驗缺乏導致項目無法執(zhí)行的風險。

應對措施:在項目接觸初期，即與銀行、保險公司、律師等組團與業(yè)主進行談判，并針對項目特性設計恰當?shù)摹乐數(shù)捻攲釉O計，嚴格把關項目相關合同，明確合作各方的權利及義務。

5 結束語

綜上所述，采用PPP模式推動城市節(jié)能照明項目是支持新型城鎮(zhèn)化建設的重要手段，是改進政府公共服務的重要舉措，是建立現(xiàn)代財政制度的內在要求。通過成立項目公司并做好各項風險防范措施，可以突破能源、環(huán)境和資本的約束，確保項目收益，實現(xiàn)政府和社會資本合作方多方共贏。D

［1］ 王守清，劉云.公私合作（PPP）和特許經(jīng)營等相關概念［J］.環(huán)境界，2014，25（1）:18-25.

［2］ 財政部.政府和社會資本合作模式操作指南（試行）［EB/ OL］.http:∥nb.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/ 20150721_1332963.html.［2014-11-29］（2016-05-30）.

［3］ 王灝.PPP的定義和分類研究［J］.都市快軌交通，2004，17（5）:23-27.

［4］ 李麗，豐景春，鐘云，等.全生命周期視角下的PPP項目風險識別［J］.工程管理學報，2016（1）:54-59.

［5］ 彭為，陳建國，Cui Qingbin，等.公私合作項目物有所值評估比較與分析［J］.軟科學，2014，28（5），28-32.

［6］ 袁競峰，王帆，李啟明，等.基礎設施PPP項目的VFM評估方法研究及應用［J］.現(xiàn)代管理科學，2012（1）:27-30.

The practice exploration of PPP mode in urban energy saving lighting projects

QIU Yi?hui

（Southern Power Grid Comprehensive Energy Co.,Ltd.,Ministry of Energy Saving Lighting Business,Guangzhou 510030,China）

The paper illustrates the definition of government and social capital cooperation mode method and the way of the top design of the urban energy saving lighting projects.By reforming cases in some city to carry out the PPP lighting,it explains the op?eration method and the matters needing attention of PPP mode,at the same time it introduces the risk of the laws,government credit, finance,project construction and cooperation and response mea?sures existed in the process of project implementation.

urban energy conservation lighting;government and social capital cooperation;financing;guarantee;risk

10.3969/j.issn.1009-1831.2016.05.007

407.61；TK018

C

2016-06-01