摘 要 警察群體是和平年代社會(huì)安定的基石。警察職業(yè)保障程度的提高是國(guó)家義務(wù)性的體現(xiàn)，同時(shí)也是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的必要環(huán)節(jié)。警察職業(yè)保障的內(nèi)涵分析和問(wèn)題研究，對(duì)樹(shù)立警察職業(yè)權(quán)威、維護(hù)警察合法權(quán)益、規(guī)范公安隊(duì)伍建設(shè)都會(huì)起到重要的促進(jìn)作用。本文試圖對(duì)目前警察職業(yè)保障制度建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)分析，找出影響職業(yè)保障制度完善的深層次原因，為公安職業(yè)保障制度的順利建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞 警察 職業(yè) 保障 法治中國(guó)

作者簡(jiǎn)介：雷小欣，遼寧公安司法管理干部學(xué)院副教授。

中圖分類(lèi)號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.388

一、警察職業(yè)保障制度的定位與現(xiàn)狀

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)要求推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，完善人民警察職業(yè)保障制度。 “警察職業(yè)保障”概念近年逐步被重視，它強(qiáng)調(diào)國(guó)家在警察職業(yè)保障過(guò)程中的義務(wù)性，期望通過(guò)國(guó)家建立成型的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)警察這類(lèi)特殊職業(yè)群體的保障。我國(guó)目前的職業(yè)保障制度尚不樂(lè)觀。警察職業(yè)保障概念強(qiáng)調(diào)作為警察職業(yè)保障主體的國(guó)家，在警察職業(yè)保障中所應(yīng)盡的義務(wù)。警察職業(yè)保障涵蓋職業(yè)地位、職業(yè)身份、職業(yè)尊嚴(yán)、職業(yè)待遇等方面的保障。

相對(duì)而言，我國(guó)的警察職業(yè)保障制度仍有很大的發(fā)展空間。以國(guó)家投資比例做參考，中國(guó)對(duì)警察投資的比例還沒(méi)有達(dá)到歐洲和美國(guó)的發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家的平均水平。歷史的原因、經(jīng)費(fèi)的短缺以及社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜化都成為了制約警察職業(yè)保障制度發(fā)展的因素。與國(guó)外警察管理制度和保障體制相比，我國(guó)現(xiàn)有的人民警察職業(yè)管理保障程度與職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性并不對(duì)等。警察職業(yè)保障制度呈現(xiàn)嚴(yán)重的滯后性。當(dāng)前社會(huì)矛盾日益復(fù)雜，暴力襲警事件多發(fā)，民警權(quán)益面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。 除此之外，惡意誣告陷害對(duì)民警也造成了極大的困擾。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)保障不足，維權(quán)渠道不暢。民警的職業(yè)發(fā)展空間小，速度慢；待遇水平與工作強(qiáng)度不成正比，超負(fù)荷的警務(wù)工作嚴(yán)重威脅民警的身心健康。這些現(xiàn)狀嚴(yán)重傷害了廣大民警的工作熱情，影響了警察職業(yè)的綜合吸引力，同時(shí)也對(duì)公安工作產(chǎn)生了負(fù)面影響，是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展、法治進(jìn)步亟需解決的問(wèn)題之一。

二、影響警察職業(yè)保障體系建設(shè)之原因探究

（一）公安機(jī)關(guān)人民警察職業(yè)的雙重定位

我國(guó)目前對(duì)公安機(jī)關(guān)的組織定位具有雙重屬性。公安機(jī)關(guān)是國(guó)家治安行政權(quán)力的實(shí)施者和刑事司法權(quán)的享有者，此為公安機(jī)關(guān)的第一屬性。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)也是政府的組成部門(mén)，人民警察和其他政府工作部門(mén)一樣同為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員。這是公安機(jī)關(guān)的第二屬性。但目前在我國(guó)，公安機(jī)關(guān)這兩大屬性的地位沒(méi)有得到明確的區(qū)分和法律的確認(rèn)。受地方政府財(cái)政的制約，實(shí)踐中我們的公安機(jī)關(guān)第二屬性甚至比第一屬性還要發(fā)揮得突出。受歷史工作的影響，政府部門(mén)和社會(huì)也習(xí)慣以公安機(jī)關(guān)的第二屬性來(lái)看待公安機(jī)關(guān)，進(jìn)行角色定位。這是一個(gè)歷史和政治因素形成的誤區(qū)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)該是一個(gè)戰(zhàn)斗實(shí)體和紀(jì)律部隊(duì)，在角色定位和行動(dòng)機(jī)構(gòu)構(gòu)建上，都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)速度和效率等特性。

（二）協(xié)警輔助制度缺乏規(guī)范化引導(dǎo)

在我國(guó)，目前協(xié)警隊(duì)伍是公安機(jī)關(guān)重要的輔助力量。我國(guó)警察人數(shù)與總?cè)丝谙啾冉^對(duì)值較低，警力嚴(yán)重不足。參照西方一些國(guó)家招募警察輔助人員的做法，我國(guó)也采用了協(xié)警輔助制度，試圖解決這一難題。但協(xié)警的問(wèn)題也成為了我國(guó)警察戰(zhàn)線上的一個(gè)新的問(wèn)題。首先協(xié)警缺乏法律法規(guī)的明確授權(quán)，其本身不具有執(zhí)法權(quán)限，只能在公安機(jī)關(guān)的委托下從事對(duì)民警工作的協(xié)助。協(xié)警行政執(zhí)法權(quán)限沒(méi)有法律依據(jù)。法律地位上，協(xié)警與普通公民沒(méi)有過(guò)多區(qū)別，都不具有國(guó)家的行政權(quán)力行使權(quán)。實(shí)踐中，協(xié)警的行為很容易對(duì)公民的權(quán)利造成侵害，形成惡劣的影響。由于在協(xié)警招募過(guò)程中的制度缺位，導(dǎo)致協(xié)警的素質(zhì)良莠不齊，協(xié)警野蠻執(zhí)法、作奸犯科的新聞也頻繁出現(xiàn)。另外，由于待遇偏低，協(xié)警隊(duì)伍很難招募到各方面素質(zhì)都過(guò)硬，足以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法規(guī)范化的人群來(lái)管理。

（三）民警執(zhí)法權(quán)益保障缺乏詳盡的法律規(guī)范

現(xiàn)有法令對(duì)民警的律權(quán)益保護(hù)的規(guī)定不全面。迄今為止，《刑法》、《人民警察法》和《治安管理處罰法》是我國(guó)效力較高、使用最頻繁的保障警察執(zhí)法權(quán)益的法律。這些法律只是片面籠統(tǒng)的規(guī)定了民警執(zhí)法權(quán)益的保障?！缎谭ā分杏小胺梁珓?wù)罪”的規(guī)定。雖然《刑法》規(guī)定的妨害公務(wù)行為以實(shí)施為構(gòu)成要件，并沒(méi)有對(duì)情節(jié)和結(jié)果的要求，但在司法實(shí)踐中，判定是否構(gòu)成妨害公務(wù)罪，造成嚴(yán)重后果與否是必要條件。暴力威脅行為只是必要而非充分條件。造成嚴(yán)重后果與否阻礙了很多警察執(zhí)法權(quán)的保護(hù)要求。對(duì)警察進(jìn)行暴力威脅行為，在沒(méi)有達(dá)到一定侵害程度的前提下，妨害公務(wù)人不會(huì)受到嚴(yán)懲。同時(shí)我國(guó)的襲警罪規(guī)定尚屬空白。法律規(guī)定缺乏可操作性?，F(xiàn)存的規(guī)定有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是過(guò)于概括，缺乏操作性。警察人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯，也沒(méi)有具體的處罰方式和幅度。因此尚需細(xì)化。當(dāng)民警的權(quán)益受到侵害時(shí)，沒(méi)有一個(gè)具體明確的法律條文來(lái)對(duì)其進(jìn)行行之有效的保護(hù)，甚至找不到法律救援的正確途徑，有時(shí)為了不擴(kuò)大負(fù)面影響，很多領(lǐng)導(dǎo)選擇息事寧人的處理方式，犧牲民警的尊嚴(yán)來(lái)平息爭(zhēng)端的紛擾。這樣做不僅損害了人民警察的正當(dāng)利益，影響正常執(zhí)法，還打擊了人民警察的工作積極性，導(dǎo)致了民警工作態(tài)度進(jìn)入惡性循環(huán)。

（四）基層民警執(zhí)法時(shí)的裝備防護(hù)配置不足

警察執(zhí)法過(guò)程中由于裝備防護(hù)配備不足導(dǎo)致執(zhí)法失敗的案例并不少見(jiàn)。在實(shí)戰(zhàn)中，由于基層公安本身執(zhí)法對(duì)抗能力有限，再加上裝備防護(hù)配備不足，不僅影響了任務(wù)的完成，有時(shí)還對(duì)執(zhí)法民警的生命安全造成了嚴(yán)重?fù)p害。具體而言，可能存在的問(wèn)題包括武器性能、武器使用、維護(hù)不力、未攜帶出警等原因。綜觀世界各國(guó)，我國(guó)目前的警用武器配備水平相對(duì)較低，人員配備后戰(zhàn)斗力較弱。這與我國(guó)一線公安民警在工作中承擔(dān)的任務(wù)的數(shù)量和危險(xiǎn)性是不成正比的。不少部門(mén)警用武器裝備數(shù)量不足，無(wú)法完全配備到個(gè)人。有的部門(mén)裝備維護(hù)不力。各種裝備因?yàn)闀r(shí)間過(guò)長(zhǎng)，存在裝備老化的情形，又不能及時(shí)更新，導(dǎo)致很多民警一直處于裝備短缺的工作狀態(tài)中，難以提高民警的自身防御能力。以上情形都成為了制約了公安民警執(zhí)法工作的因素。

從目前武器裝備的性能水平看，目前仍以傳統(tǒng)的防暴武器和軍用槍支為主。創(chuàng)新較慢，開(kāi)發(fā)新武器較少。缺少在治安管理過(guò)程中能迅速制服對(duì)手的非致命性武器。治安管理過(guò)程的情形極為復(fù)雜，環(huán)境也較特殊，如何通過(guò)武器的研發(fā)保證民警擁有全天候精確打擊能力，是目前的難題。另外，防暴性武器的安全性有待提高。個(gè)人防護(hù)武器裝備的靈活性和系統(tǒng)性需要加強(qiáng)，穿戴的舒適度需要改善。只有提高警用武器裝備的綜合性能，才能幫助警察在紛繁復(fù)雜的情形下維護(hù)自身安全，實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為人的精準(zhǔn)打擊。如果警用武器裝備配備數(shù)量嚴(yán)重不足且穿著率低，一旦多名持刀或持槍的歹徒出現(xiàn)，這些設(shè)備在對(duì)抗中將無(wú)法保證民警處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)，一線民警的個(gè)人安全問(wèn)題令人堪憂。這些都是警察武器建設(shè)中的緊迫問(wèn)題。另外，裝備的配備和使用受到極大的限制。防彈衣、槍支、防暴槍、麻醉槍、破門(mén)工具等裝備人均配置比例過(guò)低，裝備不齊全、不達(dá)標(biāo)，有的地方甚至沒(méi)有裝備，一些地方的槍支很少?gòu)臉寧?kù)里拿出來(lái)，一些路面上的警察其實(shí)佩戴著真槍?zhuān)菫榱耸褂冒踩瑯尷锩嬉矝](méi)有子彈。這樣的現(xiàn)狀使得民警在執(zhí)法、執(zhí)行抓捕以及救援的過(guò)程中束手無(wú)策，只能等待支援，耽誤最好的時(shí)機(jī)。

（五）民警的自我保護(hù)意識(shí)匱乏

根據(jù)國(guó)際警察聯(lián)盟的統(tǒng)計(jì)，除了軍隊(duì)，警察是國(guó)家機(jī)器中死亡率最高的職業(yè)之一。在和平時(shí)期，與犯罪分子斗爭(zhēng)的警察更是面對(duì)死亡威脅最多的群體。我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新舊矛盾交織使得社會(huì)上的群體性突發(fā)事件層出不窮。除此之外，涉槍涉毒案件也在暴利驅(qū)使下愈來(lái)愈多，這使得我們民警的日常工作難度更加大，經(jīng)常面臨生死的考驗(yàn)。同時(shí)，警察在工作過(guò)程中，自身權(quán)利保障意識(shí)薄弱。一些警察在處理案件的時(shí)候，免不了與涉案當(dāng)事人直接接觸，難免會(huì)由于語(yǔ)言交流的不慎引起人的誤解。一些涉案的當(dāng)事人遇到問(wèn)題或麻煩的時(shí)候情緒比較偏激，容易曲解民警的意思，與公安民警產(chǎn)生不必要的糾紛。一些民警在執(zhí)法辦案中的警惕性不強(qiáng)，自我保護(hù)意識(shí)差。缺乏應(yīng)有的固定證據(jù)，保護(hù)自身安全的戒備心理。如一些民警上路執(zhí)法，不佩戴執(zhí)法記錄儀。窗口執(zhí)勤民警上班的時(shí)候不采用錄音設(shè)備。一旦與群眾產(chǎn)生糾紛，無(wú)法提供證據(jù)保護(hù)自己，無(wú)法證明自己依法執(zhí)法。這些疏忽不僅給自己帶來(lái)麻煩，還不利于工作的順利開(kāi)展。除此之外，很多民警不能意識(shí)到自我保護(hù)的重要性，對(duì)一些突發(fā)事件估計(jì)不足，面對(duì)一些突然侵害自身利益的事件不知如何進(jìn)行處理和控制。

三、警察職業(yè)保障體系完善的路徑研究

（一）建立清晰的警察職業(yè)定位

警察職業(yè)定位需要進(jìn)一步明晰。作為戰(zhàn)斗實(shí)體和紀(jì)律部隊(duì)，人民警察應(yīng)改變現(xiàn)狀，區(qū)別于其他行政機(jī)關(guān)。作為社會(huì)秩序和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的捍衛(wèi)者，警察的任務(wù)身份的特殊性決定了警察既是政府的工作人員，更是戰(zhàn)斗員。作為政府的工作人員只是警察的一般屬性。作為人民的戰(zhàn)斗員才是警察的根本屬性。

我國(guó)的相關(guān)法律對(duì)警察權(quán)力、地位、職權(quán)范圍的規(guī)定一直較模糊。長(zhǎng)期以來(lái)，人民警察以其突出的戰(zhàn)斗力和務(wù)實(shí)作風(fēng)得到社會(huì)的普遍認(rèn)可，被黨委政法部門(mén)認(rèn)為是 “槍桿子”，人民群眾賦予充分的信任，有問(wèn)題首先想到的都是人民警察。如此固然是對(duì)警察的認(rèn)可，但也導(dǎo)致大量非警務(wù)活動(dòng)占用警力。因此，建立人民警察職業(yè)保障制度必須首先厘清人民警察的職業(yè)定位。警察應(yīng)從政府保護(hù)傘和專(zhuān)政工具這樣的職業(yè)定位中剝離出來(lái)，明確憲法法律賦予警察職業(yè)的真正定位。警察職業(yè)始終要將對(duì)執(zhí)法工作作為自己的第一職責(zé)和要?jiǎng)?wù)。盡量減少非警務(wù)活動(dòng)在警察職業(yè)活動(dòng)中所占的比重。警察社會(huì)角色的定位有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的需要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的職業(yè)保障制度建設(shè)考慮，厘清職業(yè)定位問(wèn)題是第一要?jiǎng)?wù)。

（二）規(guī)范民警權(quán)益保障制度

民警的正當(dāng)合法權(quán)益同樣需要法律的保護(hù)。加大對(duì)民警的執(zhí)法規(guī)范法培訓(xùn)力度，首先確保公安民警的執(zhí)法方式合乎法律規(guī)定。其次通過(guò)立法，針對(duì)襲警、惡意誣陷行為確立明確的法律規(guī)范，以落實(shí)民警的合法權(quán)益。最后，在部門(mén)暢通民警申訴機(jī)制，設(shè)立定期心理咨詢。對(duì)于民警在工作中遇到的難題及時(shí)解決，對(duì)于心理問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行疏導(dǎo)。

（三）落實(shí)民警裝備保障和社會(huì)福利制度

人民警察的職業(yè)使命決定了職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性。因此，對(duì)人民警察職業(yè)裝備的配備會(huì)直接影響到警察的生命安全和身體健康。對(duì)公安機(jī)關(guān)的資金投入應(yīng)首先考慮到一線人民警察的裝備配置和工作環(huán)境改善。同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)改善人民警察的福利待遇，確保人民警察因公傷、殘、死亡后能得到妥善制度保障。為人民警察創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

綜上，當(dāng)前我國(guó)公安隊(duì)伍面臨著歷史和社會(huì)帶來(lái)的諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。警察以生命捍衛(wèi)社會(huì)安定和百姓的權(quán)益，其自身的權(quán)益不應(yīng)被忽視。在提倡依法治國(guó)、規(guī)范執(zhí)法、人權(quán)自由、人人平等的今天，警察群體的切身利益也應(yīng)得到切實(shí)保障。實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，應(yīng)從保障人民警察的合法權(quán)益做起。建立符合我國(guó)國(guó)情和人民警察職業(yè)特點(diǎn)的職業(yè)保障制度，有助于提升人民警察工作熱情，增強(qiáng)公安隊(duì)伍戰(zhàn)斗力。正視警察職業(yè)保障制度的不足，深層發(fā)掘警察職業(yè)保障制度缺陷的影響因素，既是警察職業(yè)化建設(shè)的潛在要求，也是我國(guó)社會(huì)秩序穩(wěn)定和公共利益發(fā)展的實(shí)際需要。

注釋?zhuān)?/p>

葉宏杰.從楊佳襲警案談警察的職業(yè)化建設(shè).公安研究.2008（11）.58.

朱旭東.現(xiàn)代國(guó)家與公安創(chuàng)新.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社.2008.286.