黎樺

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院　地方法制研究中心，武漢 430205）

國企改革與國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的耦合性及法律治理

黎樺

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院地方法制研究中心，武漢 430205）

國企改革的階段性特征與國有資產(chǎn)流失存在耦合性。國企改革不同階段表現(xiàn)出國有資產(chǎn)治理不同層面的缺陷，3類國有資產(chǎn)流失行為因此呈現(xiàn)出“此消彼長”的特點(diǎn)。起步階段和過渡階段以投資流失型為主，攻堅(jiān)階段以管理流失型為主，規(guī)范階段以交易流失型為主，在調(diào)整階段，國有資產(chǎn)流失的行為有很大收斂，數(shù)量減少，但國企改革在這階段也漸趨中止。十八屆三中全會開啟國企改革新時(shí)期，應(yīng)以過往改革與風(fēng)險(xiǎn)的耦合性對未來國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)評估。在資產(chǎn)流轉(zhuǎn)前，須建立大宗國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公示制度；在資產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中，須明確國有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)力的責(zé)任機(jī)關(guān)與具體職責(zé)；在資產(chǎn)流轉(zhuǎn)完成后，須以公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)流失的司法審查。

耦合性；國企改革；國有資產(chǎn)流失；國有股減持；交易流失型

一、國企改革的現(xiàn)實(shí)背景與國有資產(chǎn)流失的類型

中國改革開放已經(jīng)30余年，國有企業(yè)改革一直是最為關(guān)注的議題，可以說是舉足輕重的大議題。此特點(diǎn)在20世紀(jì)90年代表現(xiàn)得尤為明顯，彼時(shí)堪稱國企改革大刀闊斧的時(shí)代。到2004年、2005年，國企改革探索的步伐明顯放緩，進(jìn)入調(diào)整期。黨的十八屆三中全會后，官方權(quán)威文件再次高度重視國企改革。

根據(jù)十八屆三中全會對改革的部署，國企改革的側(cè)重點(diǎn)主要有:首先，將積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為未來國企改革的基本目標(biāo)和方向，允許非公有資本參股國有資本投資項(xiàng)目，允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，“形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體”。在此基礎(chǔ)上完善國有資產(chǎn)管理體制和優(yōu)化國有資本的投資運(yùn)營，將國有資本的投資定位為“提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全”，并著重提出要?jiǎng)澽D(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會保障基金。其次，重提國企之現(xiàn)代企業(yè)制度的完善。強(qiáng)調(diào)提高國有資本投資的公益性和破除行政壟斷，并要健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，以及合理增加國企高管市場化選聘的比例。最后，在非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策上著重提出要“鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革”，并“鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”①2013年中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。。

在30余年的國企改革進(jìn)程中，總有一個(gè)在國企改革進(jìn)程中屢次出現(xiàn)的 “魔咒”，即國有資產(chǎn)流失。如何在推進(jìn)國企改革的同時(shí)又能避免國有資產(chǎn)流失，是眾多學(xué)者和實(shí)踐工作者意圖解決的關(guān)鍵問題。

廣義而言，國有資產(chǎn)流失是指國有資產(chǎn)在投資、經(jīng)營、管理等過程中發(fā)生的資產(chǎn)價(jià)值減損的所有情況。但是，將多種不同性質(zhì)的資產(chǎn)流失類型混同，既包括正常經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)所致的流失，又包括相關(guān)責(zé)任主體具有可追責(zé)的法律過錯(cuò)所致的流失，由于貪污、侵占等其他違法犯罪行為所間接導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失狀況，這便使得行為類型的性質(zhì)不統(tǒng)一。從問題解決的視角來看，此種概念界定方式并不利于探討真正意義上的國有資產(chǎn)流失問題，因此，應(yīng)當(dāng)以狹義的視野考察國有資產(chǎn)流失:由于相關(guān)責(zé)任主體的過錯(cuò)所造成的在國有資產(chǎn)運(yùn)營過程中，非基于正常經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)所發(fā)生的資產(chǎn)價(jià)值減損。此處的“國有資產(chǎn)”亦作狹義理解，屬于企業(yè)國有資產(chǎn)或曰經(jīng)營性國有資產(chǎn)，而不包括廣義國有資產(chǎn)概念下的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源型國有資產(chǎn)［1］。

中國國有資產(chǎn)的安全與否與公平正義的實(shí)現(xiàn)直接相關(guān)，具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會意義。對國有資產(chǎn)流失的類型化有助于研究和把握，進(jìn)而探討治理方案，因此成為眾多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。有的學(xué)者依照流失客體的不同，將國有資產(chǎn)流失分為有形國有資產(chǎn)流失和無形國有資產(chǎn)流失 2種［2］34-41；有的學(xué)者梳理了易于發(fā)生國有資產(chǎn)流失的幾類渠道，進(jìn)而總結(jié)企業(yè)產(chǎn)權(quán)變更改制重組過程中的流失、企業(yè)在國有資產(chǎn)管理過程中的流失和企業(yè)投資決策中的流失3種典型行為［3］。

如果以國有資產(chǎn)運(yùn)營的流程——投資、管理或交易——為線索，則可以將國有資產(chǎn)流失分為投資流失、管理流失和交易流失3種［4］。3種流失的特點(diǎn)各不相同:第一，從行為主體上看，3種流失的責(zé)任主體都是對國有資產(chǎn)負(fù)有一定經(jīng)營、管理職責(zé)的人，但與投資流失型和管理流失型不同的是，交易流失型是發(fā)生在國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中的，所以有可能發(fā)生企業(yè)內(nèi)部責(zé)任人員與外部人員共謀條件下的國有資產(chǎn)流失行為。當(dāng)然，也不排除國企內(nèi)部人士“自買自賣”的情況，或表面上是企業(yè)外部人員的交易相對人實(shí)際上是其代理人。這類企業(yè)外部人員參與行為造成資產(chǎn)流失的特點(diǎn)，在投資流失和管理流失中并不常見。第二，從主觀過錯(cuò)上來看，3種行為所造成的國有資產(chǎn)流失既有可能基于故意，又有可能基于過失，但在投資流失這一類型中，行為主體的過錯(cuò)形態(tài)為故意的可能性不大，因?yàn)檫@是一個(gè)單純的投資決策行為，即使存在資產(chǎn)流失的故意，也通常是待投資的國有資產(chǎn)進(jìn)入交易或管理渠道過程中發(fā)生的。第三，從行為表現(xiàn)上看，投資流失型案件的行為持續(xù)期限長、外部表現(xiàn)少，難以察覺，再加上通常由責(zé)任主體的過失而非故意造成，社會關(guān)注度低；管理流失型案件的行為集中于企業(yè)內(nèi)部，亦難以察覺，一旦披露即已到國有資產(chǎn)被嚴(yán)重掏空的地步，社會關(guān)注度高；交易流失型案件涉及與外部經(jīng)營者互動(dòng)，容易存在票據(jù)、賬單、契約等文書性證據(jù)，由于國有企業(yè)的經(jīng)營行為本身有很強(qiáng)的公共性，與前兩者相比更易于察覺，社會關(guān)注度也高，因此新聞媒體經(jīng)常披露的此類案件比較多，比如著名的“顧雛軍案”。

二、國企改革與資產(chǎn)流失的耦合性：基于改革進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)考察

（一）國企改革的階段性特征

國企改革最大的特征就是其階段性，學(xué)界一般流行以國企改革基本指導(dǎo)思想的不同為依據(jù)，以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制被明確為改革目標(biāo)為界，將國企改革分為兩個(gè)主要階段［5］277-285:1993年以前為兩權(quán)分離理論指導(dǎo)下的擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)改革［6］，先后經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點(diǎn)、試行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、試行利改稅、推行承包經(jīng)營責(zé)任制等環(huán)節(jié)；1993年以后，確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)和基本路線，中國國企改革目標(biāo)確立為建立現(xiàn)代企業(yè)制度①1993年中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。，經(jīng)歷了國有企業(yè)的公司化改造、國有股減持、股權(quán)分置改革等階段。1993年以前，現(xiàn)代企業(yè)制度并未被引入，彼時(shí)流行的改革指導(dǎo)思想依據(jù)為前蘇聯(lián)學(xué)者維涅吉克托夫《論國家所有權(quán)》（1948年）中提出的兩權(quán)分離理論，即認(rèn)為國家對國企資產(chǎn)享有所有權(quán)，企業(yè)本身只享有經(jīng)營權(quán)利［7］。以現(xiàn)代民法學(xué)的權(quán)利體系觀點(diǎn)來看，兩權(quán)分離理論有缺陷，如果國企中的國有資產(chǎn)仍然屬于國家所有，企業(yè)便不具有其獨(dú)立的可占有、使用、收益、處分的財(cái)產(chǎn)，又何談法人資格？在不具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的背景下，企業(yè)怎么可能真正享有經(jīng)營的自主權(quán)？兩權(quán)分離理論實(shí)際上混淆了政治意義上的“所有制”與法學(xué)意義上的“所有權(quán)”，借此回避國企改革過程中可能產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)，顯然也無法真正解決國企運(yùn)營過程中因政企不分所造成的低效狀態(tài)。到1992年和1993年，社會主義市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)制度的改革目標(biāo)被引入，兩權(quán)分離理論才逐漸受到冷落和拋棄。1986年，《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》出臺，將“破產(chǎn)”這一現(xiàn)代企業(yè)制度中必備的終止企業(yè)法人人格的行為正式引入國有企業(yè)經(jīng)營管理之中，這實(shí)際上是對現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理觀念的一種啟蒙②彼時(shí)的《企業(yè)破產(chǎn)法》只適用于全民所有制企業(yè)，盡管以現(xiàn)在的眼光看這一適用范圍十分狹隘，但這一直指企業(yè)國有資產(chǎn)的行為，迅速地引入了企業(yè)人格“死亡”這一理念，既有利于優(yōu)勝劣汰的競爭文化的普及，又為現(xiàn)代企業(yè)人格的基礎(chǔ)—公司治理結(jié)構(gòu)—在中國的推廣埋下有力的鋪墊。，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)制度改革目標(biāo)的確立奠定了意識形態(tài)基礎(chǔ)。在1992年和1993年之后，公司治理結(jié)構(gòu)開始在國有企業(yè)中推廣，這其中最具標(biāo)志性的事件是1993年底《公司法》的出臺。彼時(shí)，一批國企引入現(xiàn)代企業(yè)制度，經(jīng)營效益得到了改善，治理機(jī)制也得到了優(yōu)化。但是，由于與現(xiàn)代公司制所綁定的股份制之核心理念為投資主體的多元化與流動(dòng)性，因此，當(dāng)國有企業(yè)改革進(jìn)行到一定程度的時(shí)候，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)比重、推進(jìn)多種所有制主體共同投資就成為重要的議事日程［5］282-283。在此指導(dǎo)思想下，作為現(xiàn)代企業(yè)制度改革后的深化改革階段，從21世紀(jì)初開始，以2001年6月國務(wù)院正式發(fā)布《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》為標(biāo)志，國企開始有計(jì)劃地開展國有股減持。但在開展國有資產(chǎn)管理層收購（Management Buy-Outs，MBO）過程中發(fā)生了極高的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，加之2008年發(fā)生的金融危機(jī)客觀上加重了經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)擔(dān)，近年來國有股減持計(jì)劃逐漸中止，甚至在蕭條期間開始采用以提高國有經(jīng)濟(jì)比例的形式來緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，國企改革慢慢地步入了調(diào)整時(shí)期。

在以1993年為界進(jìn)行的兩階段分類的基礎(chǔ)上，分別以擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、破產(chǎn)法的出臺和實(shí)施、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、國有股減持等關(guān)鍵性事件為標(biāo)準(zhǔn)，可以將30多年來中國國企改革進(jìn)程劃分為起步階段、過渡階段、攻堅(jiān)階段、規(guī)范階段與調(diào)整階段。十八屆三中全會以后，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對國企改革的新一輪方案進(jìn)行了部署，但無論是混合所有制改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及推動(dòng)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)際上都是1993年以來國企建立公司治理結(jié)構(gòu)和減持國有股計(jì)劃等方法的繼續(xù)。這并不意味著《決定》的內(nèi)容不具有重大意義，它意味著在歷經(jīng)多年“調(diào)整階段”中的改革停滯后，國有企業(yè)將再次按照曾經(jīng)的邏輯和路徑進(jìn)行深化改革，這對于改進(jìn)和完善中國基本經(jīng)濟(jì)制度、深入推進(jìn)改革開放具有重大的意義。尤其是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)以及對國有經(jīng)濟(jì)的投資立足點(diǎn)主要定位于公共領(lǐng)域的提法，意味著曾經(jīng)的減持國有股以優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)投資結(jié)構(gòu)的路徑將得到繼續(xù)。國有企業(yè)將在競爭性領(lǐng)域進(jìn)行戰(zhàn)略性收縮，把注意力更多地投放到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、彌補(bǔ)市場失靈等社會公益性事項(xiàng)上來。

（二）國企改革與資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的耦合性

國企改革與資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的耦合性是指，伴隨著國企不同階段的改革展露出國有資產(chǎn)治理不同層面的缺陷，因此在不同階段表現(xiàn)出以特定的某類國有資產(chǎn)流失行為為主的階段性特征:主要表現(xiàn)是起步階段和過渡階段以投資流失型為主，攻堅(jiān)階段以管理流失型為主，規(guī)范階段以交易流失型為主，在調(diào)整階段，國有資產(chǎn)流失的行為有很大收斂，數(shù)量減少，但國企改革在這階段也漸趨中止。

在國企改革的起步階段，國企內(nèi)部推行的“一把手負(fù)責(zé)制”即廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，由于缺乏股東會、董事會和監(jiān)事會的相互制約機(jī)制，再加上兩權(quán)分離理論之下企業(yè)缺乏經(jīng)營自主權(quán)，市場競爭行為受到來自主管行政部門的干預(yù)，這一時(shí)期的國有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)為決策失誤的投資流失型。若干重要數(shù)據(jù)也印證了這一結(jié)論:“七五”期間國有單位固定資產(chǎn)投資累計(jì)19 746億元，但國有資產(chǎn)存量卻只有16 500億元；“八五”期間的這一數(shù)據(jù)則分別為4.3萬億元和不到4萬億元［2］48-49。國企改革的過渡階段，投資流失型仍然因?yàn)楝F(xiàn)代企業(yè)制度的尚未正式引入而占據(jù)主流地位，并表現(xiàn)出新的特點(diǎn):《企業(yè)破產(chǎn)法》已經(jīng)出臺和實(shí)施，相關(guān)的制度供給尚不健全，發(fā)生了很多企業(yè)以破產(chǎn)逃避債務(wù)的情況，銀行貸款在破產(chǎn)后被核銷，由此造成了大量國有資產(chǎn)流失［2］50。進(jìn)一步導(dǎo)致大量的投資因?yàn)槠飘a(chǎn)高潮的到來而“打了水漂”。

在攻堅(jiān)階段，兩權(quán)分離學(xué)說逐漸退出，取而代之的是股東會、董事會、監(jiān)事會等現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，分權(quán)制衡機(jī)制有效地促進(jìn)了決策的理智與民主，投資性流失案件大大減少。但是，作為國有資本實(shí)際股東的全民不可能真正行使微觀的股東權(quán)，實(shí)際只能交由一定的公共職能部門行使，這便決定了國有企業(yè)必然與政府存在聯(lián)系，不可能完全像民營資本那樣實(shí)現(xiàn)政企分開；在實(shí)際的經(jīng)營過程中，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)尾大不掉，難以落實(shí)監(jiān)管權(quán)限，從而為公司管理層合謀以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制制造了機(jī)會。非公資本適度進(jìn)入國有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)資本形式的多樣化和分散化，能在一定程度上對這種內(nèi)部控制形成有效制約。但此階段的國有企業(yè)僅實(shí)現(xiàn)了形式上公司制與股份化，并未減持的國有資本通常在大型企業(yè)中占據(jù)絕對控制地位，非國有經(jīng)濟(jì)話語權(quán)甚微。在這一階段形成了以內(nèi)部控制為主要特征的管理型資產(chǎn)流失，眾多國有企業(yè)變成了管理層及其裙帶關(guān)系聯(lián)合構(gòu)成的“一言堂”，大量國有資產(chǎn)以惡意侵吞、內(nèi)部交易等形式發(fā)生價(jià)值減損。

在規(guī)范階段，減持國有股的計(jì)劃逐漸開啟，多種所有制以同一企業(yè)混合經(jīng)營的形式成為消解內(nèi)部控制和提高國企效益的有效方式，管理型流失案件有所減少。但是，減持國有股必須建立在國有資本大量轉(zhuǎn)化的前提下，國有資本的轉(zhuǎn)讓又必須依托于管理層，在管理層對國有企業(yè)保持一定控制力的情況下，國有資本的轉(zhuǎn)讓被惡意以低估、不估的形式被侵吞。交易流失型事件在這一階段大量發(fā)生。在21世紀(jì)初，為了推動(dòng)國有股減持，大規(guī)模開展了國有股的MBO，國有企業(yè)管理層利用借貸所融資本或股權(quán)交易的方式收購本公司。2004年8月9日，郎咸平在復(fù)旦大學(xué)做了一場名為《格林柯爾:在“國退民進(jìn)”的盛宴中狂歡》的演講，直指顧雛軍在收購活動(dòng)中侵吞國有資產(chǎn)；郎咸平還在自己主持的財(cái)經(jīng)節(jié)目《財(cái)經(jīng)郎閑評》中做了名為“顧雛軍:在收購的盛宴中狂歡”的專題節(jié)目①視頻資料可參見搜狐網(wǎng):http://my.tv.sohu.com/us/532062/900741.shtml，2014/8/17訪問。。以此為開端所發(fā)生的“郎顧之爭”引起了決策層對MBO過程中國有資產(chǎn)流失的重視，并最終導(dǎo)致國企MBO叫停，顧雛軍也因此事件受到相關(guān)執(zhí)法部門關(guān)注，并最終入獄②顧雛軍入獄罪名是虛報(bào)注冊資本罪、違規(guī)披露和不披露重要信息罪以及挪用資金罪，與國有資產(chǎn)流失并無直接關(guān)系。從當(dāng)時(shí)的事件進(jìn)展來看，顧雛軍之所以受到查處，確實(shí)與“郎顧之爭”過程中自己積極回應(yīng)的姿態(tài)受到頗多關(guān)注有關(guān)。如今顧雛軍已出獄，在2013年底案件正式開啟再審，實(shí)際情況如何還有待進(jìn)一步觀察。在國企改革再次開啟的現(xiàn)在，有學(xué)者認(rèn)為，已經(jīng)被視為固有資產(chǎn)流失標(biāo)志性人物的顧雛軍之重審，將極大有利于重振改革信心。。經(jīng)歷過“郎顧之爭”后，國有股減持的計(jì)劃因?yàn)槊媾R資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)而暫緩，改革進(jìn)入了調(diào)整階段。這一階段實(shí)際上已然暫停任何實(shí)質(zhì)性的改革步伐，國有股非但沒有繼續(xù)減持，反而由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來后，由于經(jīng)濟(jì)增長壓力過大，國家采取了以大規(guī)模投資政策和產(chǎn)業(yè)政策的形式刺激經(jīng)濟(jì)，國有股減持時(shí)的“國退民進(jìn)”計(jì)劃反而以完全相反的“國進(jìn)民退”取而代之［8］。

伴隨著國企改革的階段性特征，不同類型的國有資產(chǎn)流失對應(yīng)地此消彼長；進(jìn)入調(diào)整階段，國企改革步伐放緩，國有資產(chǎn)流失的案件也相應(yīng)地有所減少。

產(chǎn)生這種耦合性特征，原因不外乎兩個(gè)方面:第一，中國漸進(jìn)式改革中自上而下組織中的“試錯(cuò)性”特征［9］?！吧鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)體制”是一項(xiàng)前無古人的事業(yè)，缺乏可直接參照的經(jīng)驗(yàn)，中國若干改革都是通過決策層自上而下地進(jìn)行，帶有摸索色彩。國企改革的階段性嘗試，且每一階段都不可能是在充分論證和目標(biāo)明確的前提下進(jìn)行的，只能“摸著石頭過河”，對于各階段產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也只能采取“亡羊補(bǔ)牢”式的事后救濟(jì)。第二，改革中的實(shí)用主義造成的制度難以配套。試錯(cuò)式改革缺乏明確指導(dǎo)思想和目標(biāo)，信息匱乏決定了決策層傾向于以短期效果來判斷改革績效，保證風(fēng)險(xiǎn)可控的一攬子配套性制度難以跟進(jìn)。如果同時(shí)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、國有股減持和國企代理人的有效監(jiān)管3項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)綜合配套式的整體性改革，資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)就不會如此一再呈現(xiàn)。

三、耦合性視野下本輪國企改革的風(fēng)險(xiǎn)評估與治理框架

（一）本輪國企改革的風(fēng)險(xiǎn)評估

國企改革與資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的耦合性，存在不良后果和消極影響:第一，改革陷入了“一放就亂，一收就死”的怪圈，進(jìn)而影響改革的整體規(guī)劃和效率。第二，造成了改革中的風(fēng)險(xiǎn)恐慌，進(jìn)而演化為改革恐慌。由于每次改革的開展都暗示著風(fēng)險(xiǎn)將至，而國有資產(chǎn)流失又恰恰具有比較嚴(yán)肅的政治敏感性，這便會因?yàn)閷︼L(fēng)險(xiǎn)的恐慌而傳導(dǎo)至對改革的恐慌，進(jìn)而抑制改革動(dòng)力，阻卻社會進(jìn)步。因?yàn)轭欕r軍案大規(guī)模叫停MBO的現(xiàn)象即是明證，此后國企改革在“調(diào)整期”內(nèi)基本停滯，直至十八屆三中全會才下決心重啟改革。第三，會使阻卻社會進(jìn)步的現(xiàn)象在恐慌改革風(fēng)險(xiǎn)的思維傾向下再度產(chǎn)生。其中最典型的例子便是經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期出現(xiàn)“國進(jìn)民退”現(xiàn)象。盡管有學(xué)者認(rèn)為這只是危機(jī)時(shí)期的一些局部現(xiàn)象，但也不得不承認(rèn)，其中確實(shí)存在一定程度政府干預(yù)下的“拉郎配”，來促使國有企業(yè)整合和壯大的非市場行為［10］。作為全民所有的國有經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該主要投注在糾正市場失靈、提供公共服務(wù)和保證公共安全等領(lǐng)域，在競爭性領(lǐng)域則應(yīng)實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略性收縮”，這也正是1992年以來建立現(xiàn)代企業(yè)制度和國有股減持的基本精神，而經(jīng)濟(jì)危機(jī)將投資和產(chǎn)業(yè)政策大規(guī)模偏向于國有經(jīng)濟(jì)的做法，則實(shí)際上有悖改革開放30多年來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的社會主義市場化方向［11］。

十八屆三中全會《決定》的出臺預(yù)示著國企改革進(jìn)入新時(shí)期。系統(tǒng)地審視國企改革與國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的耦合性特征，對未來改革進(jìn)程中可能發(fā)生的資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)評估，進(jìn)而預(yù)先設(shè)計(jì)綜合治理措施，有助于打破改革與風(fēng)險(xiǎn)并存的魔咒，進(jìn)一步推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善。從《決定》的文本來看，此次國企改革實(shí)際上是規(guī)范階段邏輯的繼續(xù)，因此，國企改革將在建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度的指導(dǎo)思想下對國有股進(jìn)行繼續(xù)減持。根據(jù)對改革與風(fēng)險(xiǎn)耦合性的分析，基本可以斷言，在未來這一階段，最有可能發(fā)生的國有資產(chǎn)流失類型為交易流失型。申言之，即在發(fā)展混合所有制、優(yōu)化和調(diào)整國有資本投資結(jié)構(gòu)的過程中，必然會出現(xiàn)以減持國有股為目的的國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)行為，這將在一定程度上把國有資產(chǎn)暴露于交易流失型案件的風(fēng)險(xiǎn)之中，國企的內(nèi)部責(zé)任人員有可能利用其信息優(yōu)勢和對國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)利，與國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中的相對人進(jìn)行共謀，以低估、不估的形式轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，達(dá)到對國有資產(chǎn)價(jià)值減損部分的侵占。如何預(yù)防這一類違法行為，保證在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下推進(jìn)改革，將成為未來幾年國企改革的重要課題。

做出未來將發(fā)生以交易流失型為主要特征的國企改革風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測，是基于本輪改革在原則上體現(xiàn)出的若干典型特征。首先，此輪改革的指導(dǎo)思想實(shí)際上是規(guī)范階段邏輯的繼續(xù)，換言之，是在經(jīng)過調(diào)整階段的改革停滯后對國有股的再次減持和投資結(jié)構(gòu)調(diào)整。按照對耦合性的基本考察，這種國有資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)和數(shù)量的調(diào)整必然要面臨大幅度地與非國有資本的交易，在此背景下，交易流失型的事件必然有著更高的曝光率和危險(xiǎn)性。其次，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)已然較為完善的今天，投資流失型和管理流失型案件的發(fā)生已經(jīng)能得到制約，2008年 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的出臺以及與之相配套的一系列法規(guī)和規(guī)范性文件，能對此形成有效制約。最后，從2014年逐漸展開的對本輪改革的探討和論證來看，無論是學(xué)者還是實(shí)踐人員，都對未來交易流失型案件可能頻發(fā)這一現(xiàn)象做了提前預(yù)測［12］59-66。2014年8月，新華網(wǎng)文章總結(jié)了廣州白云農(nóng)工商聯(lián)合公司4億元流失案、廣西國發(fā)林業(yè)造紙有限公司7 000萬元流失案等典型案件，稱“發(fā)展混合所有制將涉及大量資產(chǎn)的重新組合，需要重新評估定價(jià)，”如果不堅(jiān)持“程序規(guī)范、透明，市場定價(jià)機(jī)制進(jìn)一步完善”，在這種交易過程中，必然發(fā)生國有資產(chǎn)流失的案件［13］。在混合所有制改革階段，“當(dāng)國有資產(chǎn)‘切換'為非國有資產(chǎn)時(shí)，不僅公眾總持懷疑態(tài)度，而且代表國有資產(chǎn)當(dāng)事人也冒著‘賤賣'風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，不管要處置的國有資產(chǎn)‘賤賣'還是‘貴賣'，代表國有資產(chǎn)的當(dāng)事人都背負(fù)‘怕說不清'的危險(xiǎn)?！保?4］在這種背景下，對2015年必須要出臺《關(guān)于防止國有資產(chǎn)流失和內(nèi)部人控制的意見》的建議［15］，就是社會各界提前為交易型國有資產(chǎn)流失設(shè)計(jì)預(yù)防性制度的體現(xiàn)。

基于國有企業(yè)改革與國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的耦合性，新一輪改革過程中國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的防范對策實(shí)質(zhì)是斬?cái)喔母锱c風(fēng)險(xiǎn)并存的魔咒，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下推進(jìn)改革。在此過程中，既要防止由于對風(fēng)險(xiǎn)的恐懼而影響改革進(jìn)程；又要防止因?yàn)樵诟母镏屑庇谇蟪啥雎燥L(fēng)險(xiǎn)，從而放任違法行為的發(fā)生的做法，這樣有違法學(xué)上的公平正義觀念。因此，要樹立公正與效率并重的理念，要貫徹利益衡平時(shí)的比例原則，不能因?yàn)閷ζ渲腥魏我环矫娴倪^度偏重而有損另一方的基本底線。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的制度框架

“在一個(gè)系統(tǒng)構(gòu)建、風(fēng)險(xiǎn)可控的穩(wěn)步改革體系中，時(shí)刻不能忘記對改革風(fēng)險(xiǎn)的防控。中國改革開放三十余年以來歷次國有企業(yè)改革都幾乎伴隨著各種形式的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)……構(gòu)建起保障性的經(jīng)濟(jì)法律制度，對未來有可能發(fā)生的國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和治理，為混合所有制的實(shí)現(xiàn)提供制度保障?！保?1］59-66根據(jù)交易流失型案件的發(fā)生特點(diǎn)和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的不同環(huán)節(jié)，可以基于3個(gè)方面建立制度框架:首先，在資產(chǎn)流轉(zhuǎn)前，須建立大宗國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公示制度；在資產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中，須明確國有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)力的責(zé)任機(jī)關(guān)與具體職責(zé)；在資產(chǎn)流轉(zhuǎn)完成后，須以公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)流失的司法審查。這3方面相互配合、缺一不可，綜合構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)防范的制度框架。

第一，在國有資產(chǎn)發(fā)生流轉(zhuǎn)前的階段，要以大宗國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公示制度進(jìn)行信息規(guī)制，這是防范以共謀型交易侵吞國有資產(chǎn)的重要制度設(shè)計(jì)。對國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的公示制度早已有之，依照現(xiàn)行《企業(yè)國有資產(chǎn)法》《證券法》《政府采購法》或《政府信息公開條例》等法律、法規(guī)，部分國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓必須履行一定的公示程序，或盡管不進(jìn)行公示，也要以法定妥善保存的方式接受可能的監(jiān)督檢查①如《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第66條第1款規(guī)定，“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會公眾的監(jiān)督?！痹偃纭蹲C券法》第4章“上市公司收購”為上市公司收購中的持續(xù)性信息披露提供了基本的制度設(shè)計(jì)，依此規(guī)定，當(dāng)發(fā)生類似于以MBO進(jìn)行國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照證券法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行信息披露。再如《政府采購法》第42條第1款規(guī)定，“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)對政府采購項(xiàng)目每項(xiàng)活動(dòng)的采購文件應(yīng)當(dāng)妥善保存，不得偽造、編造、隱匿或者銷毀。采購文件的保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存十五年?！庇秩纭墩畔⒐_條例》第10條規(guī)定，“縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開下列政府信息:……（六）政府集中采購項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況”。這些法律規(guī)定均涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓信息的公示或保存。。但這種制度設(shè)計(jì)存在若干缺陷，難以對防范國有資產(chǎn)流失形成有效制約:相關(guān)立法并不必然與經(jīng)營性國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓公示有直接關(guān)系，如《政府采購法》《政府信息公開條例》中的相關(guān)規(guī)定，更多地具有財(cái)稅法或憲政價(jià)值，這便與防范國有資產(chǎn)流失沒有直接的關(guān)系。由于制度設(shè)計(jì)的分散而導(dǎo)致公示不集中，欲形成對國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的整體了解，則必須分別通過證券交易所、證監(jiān)會、國資委、各級政府部門尤其是財(cái)政部等多種途徑獲取，且每一機(jī)構(gòu)的公示方式和內(nèi)容均有所差別，被施加具有披露義務(wù)的主體也有不同。因此，最有效的方法是建立大宗國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公示制度，即通過出臺集中性的法律制度或規(guī)范性文件的形式，明確公示的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對于達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，進(jìn)行統(tǒng)一程序、統(tǒng)一形式、統(tǒng)一平臺和同一主體的集中公示。

第二，在國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的整體過程中，應(yīng)通過明確國有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)力主管機(jī)構(gòu)的形式將監(jiān)督職責(zé)落實(shí)。2008年《企業(yè)國有資產(chǎn)法》出臺以來，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理立法方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了基本的體系化，但是在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)力的落實(shí)上依然存在若干問題:依照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第7章“國有資產(chǎn)監(jiān)督”的相關(guān)規(guī)定，各級人大常委會、各級政府、以國資委為代表的履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)乃至?xí)?jì)、審計(jì)部門均具有對國有資產(chǎn)一定程度的監(jiān)督管理職責(zé)①詳情可參見《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第63條至第67條。，換言之，現(xiàn)行立法并沒有賦予一個(gè)明確的機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面的首要執(zhí)法權(quán)。監(jiān)管權(quán)限分散的結(jié)果是監(jiān)管實(shí)效難以落實(shí)，在國企內(nèi)部人控制以及與外部受讓人共謀的情況下，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置上的缺陷極度不利于監(jiān)管信息的集中獲取和職能的綜合調(diào)度，從而為國有資產(chǎn)流失制造了缺口。從機(jī)構(gòu)設(shè)置、專業(yè)人員和執(zhí)法傳統(tǒng)上來看，這一監(jiān)督權(quán)力落實(shí)于國資委是合適的，但現(xiàn)行《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的邏輯是將國資委視為國有資本履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，而非落實(shí)監(jiān)管職責(zé)②《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第11條第1款規(guī)定，“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！薄⒊鲑Y人職責(zé)授予國資委這一行政機(jī)構(gòu)的做法其實(shí)有?，F(xiàn)代企業(yè)制度“政企分開”精神。應(yīng)當(dāng)在法律層面將國資委做實(shí)為在企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管方面的首要執(zhí)法者身份，負(fù)責(zé)將經(jīng)營性的國有資產(chǎn)審查批準(zhǔn)交由若干國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司進(jìn)行投資，后者再以國有獨(dú)資公司、國有控股公司或國有參股公司的形式進(jìn)行以保值增值為目的的經(jīng)營。在這個(gè)法律關(guān)系中，國資委的法律定位是“監(jiān)管者”，而國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司的法律定位是“投資者”，即行使國有資產(chǎn)的股權(quán)，而具體包含國有資本的獨(dú)資、控股或參股公司則是“經(jīng)營者”，享有實(shí)際的公司財(cái)產(chǎn)權(quán)。這一結(jié)構(gòu)有利于保證監(jiān)管者職權(quán)明確，有利于防止政企不分，保證國有企業(yè)的自主化運(yùn)營。也符合近年來在若干領(lǐng)域建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嘗試，比如“銀監(jiān)會”“保監(jiān)會”“證監(jiān)會”等，其名稱的語法構(gòu)造也與國資委相類似，均為“XX監(jiān)督管理委員會”的形式。在配套法律制度的構(gòu)建上，還需要若干法規(guī)和規(guī)范性文件將具體的監(jiān)管方案落實(shí)，實(shí)現(xiàn)對交易型國有資產(chǎn)流失行為的有效治理。

最后，在建立大宗國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公示制度和落實(shí)具體的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)限的前提下，仍無法完全確保國有資產(chǎn)流失行為完全杜絕。在這種情況下，另行設(shè)計(jì)一個(gè)事后的司法審查制度以實(shí)現(xiàn)有效補(bǔ)救，將顯得尤為必要和緊迫。目前在國有資產(chǎn)流失案件訴訟環(huán)節(jié)的突出問題是，除非涉及私分國有資產(chǎn)罪③私分國有資產(chǎn)罪是《刑法》較為少有的對國有資產(chǎn)流失案件進(jìn)行規(guī)定的行為，根據(jù)《刑法》第396條的規(guī)定，它是指國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體，違反構(gòu)架規(guī)定，以單位名義將國有資產(chǎn)集體私分給個(gè)人，數(shù)額較大的行為。但是這一罪名在目前的國有企業(yè)改革"中興時(shí)期"將很難具有適用性。原因在于:其一，本罪中的"國有資產(chǎn)"廣義國有資產(chǎn)，并不僅指經(jīng)營性國有資產(chǎn)；其二，私分行為更像是管理流失型案件而非未來最有可能頻發(fā)的交易流失型案件。這便說明，目前《刑法》對國有資產(chǎn)流失行為的規(guī)定幾乎是空白。等刑事案件，普通的民事或經(jīng)濟(jì)糾紛恪守不告不理的消極保守原則，而在交易流失型的國有資產(chǎn)流失案件里，國企內(nèi)部人通常構(gòu)成資產(chǎn)流失的罪魁禍?zhǔn)祝麄冇智∏∈菍匈Y產(chǎn)流失享有是否決定起訴的關(guān)鍵人員。任何一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人都不可能自己起訴自己，這便造成國有資產(chǎn)流失案件中有相當(dāng)一部分無法提起訴訟，從而失卻了對違法行為施加司法審查的機(jī)會。因此，針對這種弊端，最有效的方式是建立起國有資產(chǎn)流失領(lǐng)域中的公益訴訟制度，即在國有資產(chǎn)運(yùn)營領(lǐng)域中，通過落實(shí)經(jīng)濟(jì)公益訴權(quán)的形式，賦予社會中的一切組織和個(gè)人在國家利益和社會整體經(jīng)濟(jì)利益遭受侵害或有侵害之虞時(shí)有權(quán)申請法院予以救濟(jì)［16］。而這也恰恰切合了國有資產(chǎn)實(shí)質(zhì)上屬于全民所有的法律性質(zhì)。限于制度改進(jìn)的漸進(jìn)性要求和防止濫訴的目的，也可暫時(shí)不向社會大眾開放訴權(quán)，暫時(shí)賦予各級人民檢察院對本地區(qū)的國有資產(chǎn)流失案件提起訴訟的權(quán)利［17］，這也能有效實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)流失行為進(jìn)行司法審查。這一經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度只有在防范企業(yè)國有資產(chǎn)流失法律制度的完善前提上才真正有可能發(fā)揮作用。另外，在一般性的國有資產(chǎn)流失刑事訴訟問題上，現(xiàn)行《刑法》亦存在值得完善的地方，目前與國有資產(chǎn)流失有關(guān)的罪名實(shí)際上只有“私分國有資產(chǎn)罪”，調(diào)整范圍限于將國有資產(chǎn)集體私分給個(gè)人的行為，這種違法行為實(shí)際上具有很強(qiáng)的歷史局限性，即在20世紀(jì)90年代中期廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制仍有制度空間時(shí)的國有企業(yè)改制階段中比較常見，如今這類現(xiàn)象已經(jīng)非常罕見。因此，有學(xué)者建議根據(jù)當(dāng)今現(xiàn)實(shí)狀況，設(shè)置新的罪名如“侵吞國有資產(chǎn)罪”“重大國有資產(chǎn)流失事故罪”等等，對轉(zhuǎn)讓過程中造成國有資產(chǎn)流失的案件進(jìn)行處罰［2］65-66。

無論是大宗國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公示制度、監(jiān)管權(quán)力的主體落實(shí)還是國有資產(chǎn)流失公益訴訟制度，都是建立在交易流失型案件將很有可能成為頻發(fā)案件預(yù)測之上的。這些制度的構(gòu)建都有賴于法律的制定或修正，從現(xiàn)行有關(guān)國有資產(chǎn)的法律制度體系上來看，將這些制度框架在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》當(dāng)中予以明確最具有合理性和現(xiàn)實(shí)緊迫性。

四、結(jié)語

國企改革與國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的耦合性特征，實(shí)際上是中國改革開放實(shí)踐摸索的一個(gè)縮影。在法治建設(shè)不完善和改革缺乏總體智識基礎(chǔ)的綜合作用下，國企改革必然伴隨風(fēng)險(xiǎn)，這一現(xiàn)象會引發(fā)對改革的恐慌，進(jìn)而造成排斥改革的社會心理。十八屆三中全會再一次規(guī)劃改革全景，其中把法治建設(shè)放在防范改革風(fēng)險(xiǎn)的高度上予以重視，以實(shí)現(xiàn)公正與效率的有效衡平，這將構(gòu)成決策者、管理者以及法律人的艱巨使命。

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［責(zé)任編輯：簫姚］

Reform of State-owned Enterprises and the Risk of Loss of State-owned Assets in the Coupling and Law Governance

LI Hua
（Local Legal Research Center，Hubei economy academy，Wuhan 430205，China）

Reform of state-owned enterprises and the stage characteristics of loss of state-owned assets exist strong coupling.Along with the reform of state-owned enterprises，and show the different stages of the reform of state-owned assets management defects of different levels，three kinds of loss of state-owned assets behavior thus exhibit the characteristics of"with".At the early stage and transitional stage is given priority to with investment loss type，crucial stage is given priority to with loss of management model，perfecting stage is given priority to with trading loss type，adjustment stage is due to the soe reform is suspended，the behavior of the loss of state-owned assets has to change.In 18 open the third plenary session of the reform of state-owned enterprises in the new period，should with the coupling of past reforms and risk the risk of loss of state-owned assets for the future to carry on the preliminary assessment.Before the assets transfer，shall establish bulk transfer of publicity system of state-owned assets；In the process of asset transfer，must clearly the responsibility of the state-owned assets supervision and administration authority organ and specific duties；In the asset transfer is completed，must be on the public interest litigation system to realize the judicial review on loss of state-owned assets.

Reform of state-owned enterprises；The loss of state-owned assets；Coupling；The reduction of state-owned shares；Trading loss type

DF412.1

A

1009-3370（2016）02-0120-07

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0218