凌祁漫

依法治國的偉大實踐
——對全面依法治國重大部署的幾點感悟

凌祁漫*

內(nèi)容提要：黨的十八屆四中全會以依法治國為主題，對建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會做出了全面安排，實現(xiàn)了黨在法治建設(shè)理論上的一次重大飛躍，國家法治建設(shè)進入新的歷史階段。要全面理解和準(zhǔn)確把握 “全面依法治國”的精神實質(zhì)、科學(xué)內(nèi)涵、基本要求，關(guān)鍵是 “全面”二字：全面深化對法治理念的理解，實現(xiàn)了從法制到法治的升華；全面構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，開啟了從法律體系到法治體系的跨越；全面探索法治的規(guī)律，確立了以全面深化改革推動全面依法治國的科學(xué)路徑；全面確立憲法根本大法的崇高地位，凝煉了 “依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”的政治邏輯；全面界定了黨在依法治國中的地位和作用，戳穿了 “黨大還是法大”的偽命題，指出了 “權(quán)大還是法大”的真問題。

法治全面依法治國社會主義法治體系

習(xí)近平總書記在 《關(guān)于 〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中強調(diào)了法治對國家治理的重要作用，指出 “法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！秉h的十八屆四中全會以中央全會的形式專門研究和部署法治建設(shè)，這在我黨執(zhí)政歷史上是第一次，在世界社會主義發(fā)展歷史上也是第一次。全會通過的 《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱 《決定》），繼承了黨的十五大以來 “依法治國”的基本治國方略，體現(xiàn)的是一脈相承的理論品質(zhì)。同時，又以 “全面”二字，凸顯新時期、新形勢下建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的理論與實踐在更高層次上展開，體現(xiàn)的是與時俱進的實踐特征。理解好、把握好、貫徹好 “全面依法治國”重大部署，關(guān)鍵要弄清、弄懂、弄實 “全面”二字在繼承與發(fā)展上的豐富內(nèi)涵。

一、全面依法治國的 “全面”是對法治認識的全面深化

法治一詞形成于13世紀(jì)的英國，在著名法官柯克與英國國王詹姆斯一世的爭論中，柯克提出“法律是國王”的論斷，實質(zhì)上觸及了現(xiàn)代法治的基本內(nèi)涵，即法律至上。我國古代也有 “以法治國”“使法擇人”“使法量功”等法制表述，如法家強調(diào) “以法為本”“法不阿貴、繩不繞曲”。法家所說的法制，突出治國方式、制度及其運行機制，重在追求法律制度的健全完善；而法治，則著重于強調(diào) “法律至上”“法律主治”“制約權(quán)力”“保障權(quán)利”的價值、原則和精神。法制體系相對于法治體系，前者是手段，后者是目的，完善法制體系是為建設(shè)法治體系和法治國家服務(wù)的。1參見姜明安：《中國特色社會主義法治體系新概念》，載 《中國司法》2014年第11期。

習(xí)近平總書記強調(diào)，“法治和人治是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。縱觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。”法治是衡量國家治理體系是否符合現(xiàn)代化要求的重要標(biāo)尺。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要國家在法治建設(shè)領(lǐng)域進行突破性的改革創(chuàng)新。新中國成立60多年來，我們黨堅持不懈地探索，對法治的認識在不斷深入和發(fā)展。

1978年黨的十一屆三中全會提出了 “有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法制建設(shè)“十六字方針”，準(zhǔn)確描述了 “法制”的精神內(nèi)核。1989年行政訴訟法正式頒布，我國法治政府建設(shè)有了系統(tǒng)的法律指引，翻開了新的篇章。1993年黨的十四屆三中全會第一次在黨的正式文件中提出“依法行政”，為之后的依法治國發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)。1997年黨的十五大首次提出 “依法治國”理念，并將法治定位為治國理政的方針和策略，我們黨在執(zhí)政理念、領(lǐng)導(dǎo)方式上真正實現(xiàn)了從法制向法治的轉(zhuǎn)變。黨的十八屆四中全會突出了法治是治國理政的基本方式，將依法治國上升到 “四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，使法治真正融入到國家發(fā)展的脈絡(luò)當(dāng)中，以法治現(xiàn)代化推動國家現(xiàn)代化治理。從 “法制”到 “法治”，一字之變蘊含了時代的進步，體現(xiàn)了黨執(zhí)政理念的發(fā)展；從 “法治”到全面依法治國，更是聚合了法治國家、法治政府、法治社會多個層次的內(nèi)涵，蓄存著近代以來民族偉大復(fù)興的法治夢、中國夢。

二、全面依法治國的 “全面”是社會主義法治體系的全面構(gòu)建

上世紀(jì)七十年代末，著名科學(xué)家錢學(xué)森在一次系統(tǒng)工程學(xué)術(shù)會議上發(fā)表演講時提出：“在現(xiàn)代這樣一個高度組織起來的社會里，復(fù)雜的系統(tǒng)幾乎是無所不在的，任何一種社會活動都會形成一個系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的組織建立、有效運轉(zhuǎn)就成為一項系統(tǒng)工程?！薄吧鐣髁x法治要一系列法律、法規(guī)、條例，從國家憲法直到部門的規(guī)定，集總成為一個法治的體系、嚴密的科學(xué)體系，這也是系統(tǒng)工程，法治系統(tǒng)工程?！?錢學(xué)森：《大力發(fā)展系統(tǒng)工程盡早建立系統(tǒng)科學(xué)體系》，載 《光明日報》1979年11月10日。從自然科學(xué)的系統(tǒng)工程到社會科學(xué)的法治體系，概念著眼點不同，但都強調(diào)社會主義法治是一項整體工程，要全面構(gòu)建。

改革開放之初，我國法治建設(shè)的重點是 “建章立制”，解決有法可依的問題，提出要建設(shè)社會主義法律體系。2011年3月10日，吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。這是國家法治建設(shè)的一個階段性勝利，也標(biāo)志著有法可依的問題在國家經(jīng)濟社會生活中得到了基本解決，但法律體系形成并不意味著法律規(guī)范體系已經(jīng)完備。3參見張文顯：《全面推進依法治國的偉大綱領(lǐng)》，載 《法治與社會發(fā)展》2015年第1期。實踐中，有的法律規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，在具體運用中很難找到對應(yīng)條文；有的法律缺乏可操作性，難以在實踐中得到應(yīng)用；有的法律前期調(diào)研不足，在應(yīng)用中出現(xiàn) “水土不服”等。這些問題的存在，使得法律體系與人民群眾需求之間存在較大差距。此外，法律制定后還面臨能否有效實施和完整貫徹的問題， “徒善不足以為政，徒法不足以自行”，沒有一個完整的依法行政、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法體系，成型的法律體系必然會在各個層面遇到挑戰(zhàn)。黨的十八大以來，通過群眾路線教育實踐活動和 “三嚴三實”專題教育，一大批有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的行為得以糾正，一部分以權(quán)謀私、徇私枉法、破壞法治的違法人員得到了懲治，這些現(xiàn)象和行為的存在，進一步說明了法治體系建設(shè)的必要性。 《決定》提出 “全面依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。從法律體系到法治體系，體現(xiàn)出新時期我們黨對法治建設(shè)的深層次認識和理解，更是對法治建設(shè)認識的全新升級和全面深化，標(biāo)志著我們黨在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路上已邁出了堅實的一步。建設(shè)中國特色社會主義法治體系總目標(biāo)的提出，昭示了我們國家走中國特色社會主義法治道路的堅定信念。

三、全面依法治國的 “全面”是對法治規(guī)律的全面探索

全面依法治國的終極目標(biāo)是建設(shè)社會主義法治國家，而推進全面依法治國是一個龐大的系統(tǒng)工程，內(nèi)容涉及方方面面，需要統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方、循序漸進直至全面發(fā)展。習(xí)近平總書記指出，“全面依法治國，是深刻總結(jié)我國社會主義法治建設(shè)成功經(jīng)驗和深刻教訓(xùn)做出的重大抉擇”、“黨的十八屆三中、四中全會分別把全面深化改革、全面依法治國作為主題并作出決定，有其緊密的內(nèi)在邏輯，可以說是一個總體戰(zhàn)略部署在時間軸上的順序展開”。馬克思主義政黨對事物的認識總在探尋其內(nèi)在規(guī)律，黨對法治建設(shè)的認識也著眼于從歷史發(fā)展中全面探索其規(guī)律。規(guī)律是事物變化發(fā)展過程中固有的本質(zhì)的必然的聯(lián)系，法治規(guī)律就是法治生成、運行、發(fā)展和變遷的客觀規(guī)律以及與經(jīng)濟、社會等因素的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。遵循法治規(guī)律是全面依法治國目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵，從某種意義上說，全面依法治國是對法治規(guī)律全面探索和把握的過程。

將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)納入法治體系，是對法治規(guī)律 “全面”探索的最集中體現(xiàn)?！稕Q定》強調(diào) “黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”，將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與法律制定、實施、監(jiān)督、保障全部納入到社會主義法治體系建設(shè)當(dāng)中，突出中國特色社會主義法治體系是法治諸要素、結(jié)構(gòu)、功能、過程內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機綜合體。這既是法治的一般理論與中國法治實踐特殊問題的結(jié)合，充分遵循我們黨是中華民族堅強領(lǐng)導(dǎo)核心、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證的國情實際，也是全面總結(jié)歷史經(jīng)驗，對社會主義法治國家的自覺建構(gòu)。這種自覺構(gòu)建，避免將資本主義與法治捆綁在一起，進入西方范式陷阱，是在立足中國國情創(chuàng)建本土化法治發(fā)展道路的實踐，針對需求回應(yīng)問題、面向未來的全方位法治規(guī)律的探索。4參見江必新：《怎樣建設(shè)中國特色社會主義法治體系》，載 《光明日報》2014年11月1日，第1版。又如，深入推進司法體制改革，既要學(xué)習(xí)借鑒先進國家和地區(qū)的經(jīng)驗，取長補短拓寬思路，但又不能照搬照抄全盤吸收，要堅持將基本國情和司法規(guī)律相結(jié)合，要從中國實際出發(fā)積極探索和挖掘符合司法客觀規(guī)律的法治理論、方式和方法，走出既具中國特色又尊重司法規(guī)律的改革創(chuàng)新之路。

法治規(guī)律至少包括社會變革規(guī)律、法治演進規(guī)律、法律治理規(guī)律、司法運行規(guī)律、人的發(fā)展規(guī)律等內(nèi)容。5參見丁國強：《遵循法治規(guī)律推進依法治國》，載 《人民法院報》2014年10月22日，第2版。對法治規(guī)律的探索，既涵蓋了對國情、世情的整體把握，也要求對法律實施、人權(quán)保障、權(quán)利義務(wù)平衡等微觀領(lǐng)域進行細致考察，因此 《決定》對宏觀視野下黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國關(guān)系、依法治國總目標(biāo)，以及微觀操作層面嚴格執(zhí)法、公正司法等都進行了論述，并以此作為國家法治發(fā)展的指引。這也體現(xiàn)了黨對法治規(guī)律的尊重，對依法執(zhí)政和推進社會主義法治建設(shè)的探索更深入、更全面。

四、全面依法治國的 “全面”是對憲法地位的全面確立

憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本大法，是萬法之首。法治權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威，尊重法律建設(shè)法治，首先要解決好憲法在國家運行過程中的地位問題。憲法受到漠視，人民權(quán)利和自由就無法保證，要將立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等事項置于憲法約束之下。憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰，要使人民群眾普遍建立對憲法的基本認知，公職人員普遍樹立對憲法的敬畏?！稕Q定》在三中全會強調(diào)維護憲法最高權(quán)威的基礎(chǔ)上，進一步提出 “堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”，并確定每年12月4日為國家憲法日，提出建立憲法宣誓制度，旗幟鮮明地突出了憲法作為根本大法的崇高地位。依憲治國、依憲執(zhí)政就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法規(guī)定通過各種途徑和形式管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。習(xí)近平總書記指出，“我國憲法以根本大法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位”?？梢姡耙缿椫螄?、依憲執(zhí)政”是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)中國特色社會主義法治國家的題中之義。只有以憲法為遵循，才能維護黨和人民的共同意志，捍衛(wèi)國家和人民的根本利益，使全面依法治國始終堅持中國特色社會主義法治正確道路。法律的生命在于實施，憲法應(yīng)該是活的實施體系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國建立了符合國情的全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序，全面確立了憲法的根本法地位，強化憲法權(quán)威，確保公權(quán)力在憲法規(guī)制下運行，人民群眾的權(quán)益能夠通過憲法得到保障。

五、全面依法治國的 “全面”是對黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國關(guān)系的全面闡述

黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。習(xí)近平總書記強調(diào)，“在堅持黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)這樣的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自覺，任何時候任何情況下都不能有絲毫動搖”， “堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要支持人民當(dāng)家作主，實施好依法治國這個黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。歷史和現(xiàn)實反復(fù)證明，在中國，離開了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不可能順利地完成國家和民族發(fā)展的各項目標(biāo)，更談不上真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主、維護最廣大人民的根本利益。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，社會主義法治建設(shè)就不可能取得成功。這一點在蘇聯(lián)和東歐社會主義發(fā)展中體現(xiàn)得尤為明顯：這些社會主義國家的民主法治建設(shè)以放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，最終法律體系隨政權(quán)、政黨一道崩潰，社會主義發(fā)展遭遇重大挫折，殷鑒不遠，不可不慎。黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史的選擇，也是人民的選擇，它具有原始的合法性和不可替代性，任何打著法治旗號推銷 “三權(quán)分立”、炒作“黨大還是法大”偽命題的行為都要引起高度警惕。黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系，一方面體現(xiàn)為黨對依法治國方向、節(jié)奏的整體把握，另一方面黨自身也要成為國家法治的組成部分，實現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政相統(tǒng)一。黨作為一個整體具有領(lǐng)導(dǎo)國家法治建設(shè)的地位，具體到每個黨組織和黨員、干部，就必須服從和遵守憲法法律。黨的特殊性不在于其賦予黨員任何特權(quán)和利益，而在于強調(diào)每一個黨員都要以更高的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴的要求約束自己，這一點在新印發(fā)的 《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和 《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中得到了充分體現(xiàn)。全面依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，要全面落實黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，準(zhǔn)確把握三個 “統(tǒng)一”和 “四善于”，不能越俎代庖，而是通過發(fā)揮 “總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用確保中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向。

全面依法治國的重大決策，吹響了我國法治建設(shè)新征程的 “行軍號”，我國法治建設(shè)進程邁入了一個全新的發(fā)展階段。它充分展示了我們黨在促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的能力和智慧。在以習(xí)近平為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，按照 《決定》規(guī)劃的全面依法治國宏偉藍圖，協(xié)調(diào)推進 “四個全面”戰(zhàn)略布局，必將早日實現(xiàn)建設(shè)中國特色社會主義法治國家的偉大目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

（責(zé)任編輯：鐘婉曼）

*廣東省高級人民法院黨組副書記、常務(wù)副院長。