高達(dá)

我國民營銀行股東的特殊法律規(guī)制

高達(dá)*

內(nèi)容提要：隨著國家一系列政策的出臺(tái)，我國迎來了民營銀行的 “開閘”時(shí)代。以民營企業(yè)為代表的各路民間資本將被壓抑已久的投資熱情釋放到民營銀行的設(shè)立和運(yùn)營中，民營銀行成為當(dāng)前最為熱門的投資創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。但機(jī)遇總與挑戰(zhàn)并存，民營銀行設(shè)立熱火朝天之際相關(guān)立法卻還是一片空白，缺乏有效監(jiān)管與規(guī)制的實(shí)踐活動(dòng)容易 “脫韁”而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)立法配套需要及時(shí)趕上。在民營銀行領(lǐng)域的眾多主體之中，股東因其終極權(quán)力地位、正規(guī)金融實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的匱乏及自身其他劣勢、關(guān)聯(lián)交易的強(qiáng)烈沖動(dòng)、信息的不對稱而需加以重點(diǎn)關(guān)注。在秉持逐步進(jìn)入、有序推進(jìn)、分步放開的總體理念基礎(chǔ)上，應(yīng)對民營銀行發(fā)起人資格、股東出資額、股權(quán)結(jié)構(gòu)、關(guān)聯(lián)貸款等方面進(jìn)行有效規(guī)制，以避免銀行設(shè)立和運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)。

民營銀行民間資本股東特殊規(guī)制

一、時(shí)代背景

民營銀行在新中國的發(fā)展可謂歷經(jīng)曲折。新中國成立前的國內(nèi)銀行業(yè)中，民營私立銀行曾占據(jù)半壁江山，其中尤以 “南三行北四行”最負(fù)盛名。新中國成立后，民營銀行在大陸的發(fā)展戛然而止。直至1996年民生銀行成立，其作為大陸地區(qū)第一家主要參股人為非公有制企業(yè)的全國性股份制商業(yè)銀行，國有銀行一統(tǒng)天下的壟斷局面方才開始被打破。即便如此，對于純民資設(shè)立的民營銀行應(yīng)否存在，國內(nèi)也一直爭議不斷，這一爭議在2003年前后曾達(dá)到過一次高潮，在學(xué)界和民間素有 “民營銀行之父”之譽(yù)的徐滇慶教授帶領(lǐng)其長城金融研究所向銀監(jiān)會(huì)提出了設(shè)立首批五家民營銀行的申請，曾令學(xué)界及民資界激動(dòng)不已，但希冀最終化為泡影——銀監(jiān)會(huì)以風(fēng)險(xiǎn)為由不予批準(zhǔn)，該次席卷全國的論爭亦就此拉下帷幕。1李利明：《5家試點(diǎn)民營銀行擇日報(bào)批民營銀行漸行漸近》，載 《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2003年7月26日；霍中彥：《“民營銀行方案”口氣大暴利心態(tài)難越銀監(jiān)會(huì)》，載 《新聞晨報(bào)》2003年7月24日；郭凱、孫明：《吳敬璉等 “書生上諫”五民營銀行等待最后審批》，載 《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2003年7月26日。此次高潮過后長達(dá)十年時(shí)間里，大陸地區(qū)設(shè)立民營銀行的呼吁和理論研究漸歸沉默。

盡管正式制度層面上民營銀行的建設(shè)被監(jiān)管部門所攔截，但游離于國家正規(guī)體制之外的地下金融的運(yùn)行卻在這十年內(nèi)越發(fā)頻繁。大量資金在體制外瘋狂運(yùn)轉(zhuǎn)，其中通常摻雜高利貸等高風(fēng)險(xiǎn)違法違規(guī)行為，國家監(jiān)管失控導(dǎo)致時(shí)常惹出事端。民間資本其實(shí)一直都有進(jìn)入正規(guī)銀行業(yè)的強(qiáng)烈渴望，但苦于得不到國家許可，無奈之下出于利益驅(qū)動(dòng)方才大量流入并囤積于小額貸款公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)、“地下錢莊”等非法組織甚至是用于直接的民間借貸。這直接導(dǎo)致民間借貸存量持續(xù)上升且大量涉足 “公司金融”業(yè)務(wù)。這部分非正規(guī)金融活動(dòng)一直游離于國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍之外，未受到有效指導(dǎo)和制約，且相關(guān)行為主體自身并未掌握金融核心技術(shù)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和化解能力不足，風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，并已呈現(xiàn)向其他金融領(lǐng)域蔓延之勢。最典型的范例無疑是2012年的吳英案，該案的曝光將民營企業(yè)對融資的渴求與貸款的困難、社會(huì)各界對銀行業(yè)國有資本壟斷的聲討和對民間金融進(jìn)一步規(guī)范化發(fā)展壯大的支持等問題再次全部交織呈現(xiàn)在世人眼前。面對龐大的民間資本的投資增值欲望和強(qiáng)烈的民間融資需求，政府和監(jiān)管部門曾試圖以其他途徑予以滿足，例如大力支持民間資本成立小額貸款公司并給予諸多優(yōu)惠政策支持，試圖使小額貸款公司成為金融行業(yè)中吸引民間資本的主要陣地，但這一政策未達(dá)到預(yù)期效果。在此背景下，立法者和監(jiān)管者對民營銀行的態(tài)度逐漸放寬，并意識到不能一味打壓，而要在有效化解和預(yù)防非正規(guī)金融活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)的前提下，擴(kuò)大民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的途徑，逐步消除民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的制度和技術(shù)障礙，方為解決非正規(guī)金融規(guī)模過快膨脹的根本出路。在這一認(rèn)識下，一系列有利于民營銀行發(fā)展的政策措施陸續(xù)出臺(tái)：

2013年7月，國務(wù)院發(fā)布 “金融十條”即 《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，其中第九條提出要擴(kuò)大民間資本進(jìn)入金融業(yè)，“嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營銀行等金融機(jī)構(gòu)”。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì) 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “在加強(qiáng)監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)”。

2015年6月22日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布 《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于促進(jìn)民營銀行發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā) 〔2015〕49號），明確提出要 “提升銀行業(yè)對內(nèi)開放水平。……要對民間資本、國有資本和境外資本等各類資本公平對待、一視同仁，積極鼓勵(lì)符合條件的民營企業(yè)依法發(fā)起設(shè)立民營銀行”。

在明確的政策支持下，壓抑已久的民間資本終于迎來曙光，紛紛摩拳擦掌蓄勢待發(fā)，并得到了所在地方政府的大力支持，各方均寄望能在國家對民營銀行開閘之際拔得頭籌、搶到先機(jī)，一股開辦民營銀行的熱潮在全國范圍內(nèi)迅速掀起，截至2015年5月末，第一批試點(diǎn)的5家民營銀行，即浙江網(wǎng)商銀行、溫州民商銀行、天津金城銀行、深圳前海微眾銀行、上海華瑞銀行已全部正式開業(yè)，國務(wù)院總理李克強(qiáng)參加了微眾銀行的開業(yè)儀式，并表明：“推動(dòng)具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)，成熟一家，批準(zhǔn)一家，不設(shè)限額”，這無疑是對民營銀行繼續(xù)發(fā)展的明確支持信號。

在民間資本歡呼雀躍、民營銀行建設(shè)熱火朝天之際，少數(shù)學(xué)者卻發(fā)出了 “不合時(shí)宜”的憂慮之聲：任何重大制度的推行均需法律先行，當(dāng)前我國有關(guān)民營銀行的專門立法仍一片空白。相關(guān)實(shí)踐的依據(jù)主要是上述政策文件，這些政策文件一來概括性較強(qiáng)、細(xì)化性不足、實(shí)際可操作性差，二來政策與法律不可混同、更不能相互替代?！拔丛⒎ň椭贫认刃校瑹o疑是一場 “糧草未備兵馬先行”的裸奔，不僅兒戲，且隱憂重重:即使是摸著石頭過河，也應(yīng)有 “石頭”（立法）可摸方可前行，否則勢必前路搖擺變幻風(fēng)險(xiǎn)暗伏。在一系列舞臺(tái)支架、燈光、道具等均未到位情形之下，主角便貿(mào)然登場自吟自唱難免讓人不為之捏汗。在立法、發(fā)展定位、配套制度及外部監(jiān)管等均缺位情形下，民營銀行的發(fā)展要獲得滿堂彩且不傷及自身與他人，實(shí)為不易”。2柴瑞娟：《民營銀行:發(fā)展障礙及其法律對策——以民營銀行開閘為時(shí)代背景》，載 《法學(xué)評論》2014年第3期。

上述憂慮之言并非毫無依據(jù)，更非危言聳聽，銀行業(yè)本就屬于高風(fēng)險(xiǎn)性行業(yè)，銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性強(qiáng)、連鎖反應(yīng)大等特點(diǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)處置稍有不慎就容易引發(fā)系統(tǒng)性連鎖反應(yīng)，帶來整個(gè)銀行業(yè)甚至是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的巨大災(zāi)難。銀行業(yè)監(jiān)管立法是現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)立法的重要組成部分，立法者和監(jiān)管者需要根據(jù)每一類銀行的具體特點(diǎn)制定具有針對性的運(yùn)行規(guī)范和監(jiān)管措施。由民間資本主導(dǎo)成立并運(yùn)營民營銀行在新中國尚屬首次，無論是監(jiān)管者、民營銀行自身、民營銀行投資者均無過往制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。不同于國有資本，民間資本具有極其分散、信息收集渠道和分析機(jī)制不健全、容易受不利信號影響、缺乏全局性觀念、容易盲目追求利潤最大化而忽略銀行經(jīng)營的穩(wěn)健性要求導(dǎo)致銀行風(fēng)險(xiǎn)不斷累積乃至最后爆發(fā)、“搭便車”或 “理性冷漠”心態(tài)嚴(yán)重等一系列弊端。國家放開民間資本成立民營銀行后，其多年積壓的投資需求一朝釋放，狂熱沖動(dòng)下極易引致銀行設(shè)立和經(jīng)營中的不理性行為，如違法攬儲(chǔ)、違規(guī)放貸、促成大量不合法關(guān)聯(lián)交易等。有鑒于此，立法者和監(jiān)管者需要及時(shí)出臺(tái)制度和措施，對民營銀行及相關(guān)主體的行為進(jìn)行有效監(jiān)督和規(guī)制，在這其中，民間資本所有者——民營銀行股東應(yīng)受到特別關(guān)注。

二、民營銀行股東特殊法律規(guī)制的必要性

作為新加入金融市場的主體類型，包括民營銀行自身、民營銀行股東、民營銀行高管及一般工作人員及相對應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上都需要國家盡快出臺(tái)相對應(yīng)的法律法規(guī)予以指導(dǎo)和規(guī)制。在諸多主體之中首先選擇民營銀行股東進(jìn)行特殊法律規(guī)制，主要基于下列考慮因素：

（一）股東在民營銀行治理和運(yùn)行中的終極權(quán)力地位

民營銀行成立后肯定是采用公司制組織形式的。現(xiàn)代公司治理中盡管經(jīng)常出現(xiàn) “內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，但股東會(huì)仍是一般意義上的公司最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)。股東會(huì)是公司基本架構(gòu)的締造者、重大決策的作出者，是董事、監(jiān)事、其他高管人選的決定者。因此民營銀行經(jīng)營決策是否科學(xué)合理、能否組建起優(yōu)秀的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)、能否高效穩(wěn)健運(yùn)營，股東會(huì)起到?jīng)Q定性作用。對股東資格作出合理限制、對股東行為進(jìn)行必要約束、給股東施加合理義務(wù)，是民營銀行得以建立并發(fā)展壯大、有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的必要基礎(chǔ)和第一步。

（二）民營銀行股東正規(guī)金融實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的匱乏及自身其他劣勢的限制

新中國成立后，銀行業(yè)始終被中央和地方各級國家資本和集體資本所壟斷。民間資本雖然也頻繁從事民間借貸等金融活動(dòng)，但從未有過成為銀行業(yè)主導(dǎo)力量、主持銀行機(jī)構(gòu)設(shè)立和運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，加之與國有資本、集體資本相比，民間資本具有極其分散、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、資本實(shí)力不穩(wěn)定、信息收集渠道和分析機(jī)制不健全、容易受不利信號影響、缺乏全局性觀念、容易盲目追求利潤最大化而忽略銀行經(jīng)營的穩(wěn)健性要求導(dǎo)致銀行風(fēng)險(xiǎn)不斷累積乃至最后爆發(fā)、“搭便車”或 “理性冷漠”心態(tài)嚴(yán)重等固有缺陷，因而需要立法者和監(jiān)管者予以特別關(guān)注，“扶上馬、送一程”。

（三）民營銀行股東具有關(guān)聯(lián)交易的強(qiáng)烈沖動(dòng)

民營企業(yè)家愿意投資入股甚至控股銀行，目的無非如下幾者之一或全部：（1）獲得銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的利潤；（2）以小博大，獲取銀行控股權(quán)后，將銀行作為自家提款機(jī)，通過關(guān)聯(lián)貸款等途徑，使銀行成為自己的最大周轉(zhuǎn)資金來源；（3）控股銀行后，將銀行股票上市圈錢。三種目的中，關(guān)聯(lián)貸款的動(dòng)機(jī)最為直接、最為易發(fā)，在我國當(dāng)前民企融資需求強(qiáng)烈、融資渠道狹窄、融資難度大的現(xiàn)狀下，這實(shí)屬正常。而銀行關(guān)聯(lián)貸款一旦失控，最終受到利益損害的只會(huì)是廣大普通存款人。民營企業(yè)獲取銀行控股權(quán)后，出于逐利的天性，兼之以控股地位的權(quán)力便利，很難抵擋住關(guān)聯(lián)貸款的巨大誘惑。臺(tái)灣地區(qū)在早期的銀行民營化過程中就曾出現(xiàn)大量大型企業(yè)財(cái)團(tuán)控股操縱新設(shè)銀行而致利益輸送公器私用的弊端。3聞岳春：《臺(tái)灣開放民營銀行問題研究》，載 《亞太研究》1993年第4期。必須對民營銀行股東的關(guān)聯(lián)貸款進(jìn)行特別規(guī)制，予以有效約束。

（四）民營銀行股東的信息不對稱易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)

此處的信息不對稱有兩方面含義：一方面是指與國有資本、集體資本所有者相比，民間資本所有者信息收集渠道和分析機(jī)制不健全，無法像前兩者那樣及時(shí)對市場變化作出反應(yīng)、進(jìn)行調(diào)整；另一方面是指民營銀行股東自身信息公開程度不足、公開不及時(shí)。要建立并鞏固市場、公眾對民營銀行的信心，充分的信息公開是必要一環(huán)，包括股東信息的公開。民營銀行的主要投資者乃是民營企業(yè)，而在當(dāng)前我國企業(yè)的所有類型中，法律僅對上市公司規(guī)定了經(jīng)營業(yè)績及重大事項(xiàng)的依法、充分、及時(shí)公開義務(wù)，其他企業(yè)類型無公開義務(wù)。如此一來，民營銀行投資者中非上市公司投資者在投資入股民營銀行后，其自身經(jīng)營狀況、重大事項(xiàng)的發(fā)生公眾無從知曉，必然會(huì)影響公眾對民營銀行的信心，甚至一有風(fēng)吹草動(dòng)便會(huì)引發(fā)恐慌、帶來危機(jī)。因此法律需要對民營銀行股東的信息公開機(jī)制進(jìn)行特別規(guī)定。

三、民營銀行股東特殊法律規(guī)制的制度設(shè)計(jì)

（一）制度設(shè)計(jì)總體理念：民間資本逐步進(jìn)入，有序推進(jìn)，分步放開

就當(dāng)前而言，不能馬上放開銀行領(lǐng)域，對民間資本完全開放。民間資本投資者進(jìn)入銀行業(yè)應(yīng)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。在相配套制度和監(jiān)管措施建設(shè)尚未完善至一定程度前完全放開，將導(dǎo)致民間資本的瘋狂涌入，短時(shí)間內(nèi)同一地區(qū)民營銀行林立，質(zhì)量參差不齊尚在其次，因?yàn)槭袌隹傮w容量有限，新設(shè)銀行及其分支機(jī)構(gòu)過多，為爭奪資源及生存空間，必然會(huì)發(fā)生激烈競爭甚至是惡性競爭，導(dǎo)致違法違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)，引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。我國臺(tái)灣地區(qū)于上世紀(jì)80年代末啟動(dòng)銀行民營化改革，前期由于門檻設(shè)置較低、審批要求寬松，改革之初就批準(zhǔn)新設(shè)了14家民營銀行，使民營銀行數(shù)量短期內(nèi)激增，直到1997年，當(dāng)時(shí)只有2000萬總?cè)丝诘呐_(tái)灣地區(qū)，各類金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)總數(shù)竟達(dá)到5472家，其中絕大多數(shù)就是新設(shè)的民營銀行及其分支機(jī)構(gòu)，為搶占市場資源和生存空間，銀行機(jī)構(gòu)之間陷入了無序競爭、惡性競爭，整個(gè)銀行業(yè)泥足深陷、只能勉力維持。4姜明、王曉芳：《從臺(tái)灣民營銀行面臨的困境看大陸的金融自由化》，載 《華東經(jīng)濟(jì)評論》2004年第5期；董紅蕾：《民營銀行市場準(zhǔn)入的路徑選擇——臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載 《財(cái)經(jīng)論叢》2003年第2期。與之相類似的是俄羅斯銀行民營化改革，后者更為冒進(jìn)，當(dāng)時(shí)的俄羅斯當(dāng)局直接采取了休克療法，放任自流，于1991年初全面放開金融業(yè)，只要達(dá)到法定最低注冊資本額就可注冊成立民營銀行，致使僅當(dāng)年國內(nèi)就新設(shè)立民營銀行2萬多家，到了1997年在整個(gè)銀行業(yè)中民營銀行的比重更是增加到了64%，銀行數(shù)量的激增自然也導(dǎo)致了激烈的生存競爭，銀行之間長期混戰(zhàn)導(dǎo)致銀行業(yè)整體資產(chǎn)質(zhì)量下降、不良債比例居高不下、盈利能力持續(xù)疲軟等，俄羅斯在此次改革中支付了沉重的代價(jià)。5周楠：《我國民營銀行發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑選擇》，廈門大學(xué)博士論文，2004年。有了臺(tái)灣地區(qū)、俄羅斯等的前車之鑒，應(yīng)確保我國民間資本逐步入主民營銀行，穩(wěn)步推進(jìn)，以穩(wěn)健為主。目前，我國金融民營化進(jìn)程尚處于起步階段，民營金融要以同等成本與國有金融機(jī)構(gòu)這等龐然大物競爭民間存款等金融資源，底氣遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，而金融資本與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)合的時(shí)機(jī)亦尚未成熟，在此背景下過于冒進(jìn)，直接與盤根錯(cuò)節(jié)的利益集團(tuán)及冰凍三尺的體制塵垢短兵相接的話，必然會(huì)遇到巨大的前進(jìn)阻力，且因交易成本問題無法實(shí)現(xiàn)存量改革的預(yù)期目標(biāo)。

在此總體理念指導(dǎo)下，現(xiàn)階段對我國民營銀行股東應(yīng)實(shí)行較為嚴(yán)格的規(guī)制，以安全性、穩(wěn)健性為主，效率性次之。待制度和措施建設(shè)完善、積累一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，再逐步放松管制。

（二）民營銀行發(fā)起人的資格規(guī)制

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于促進(jìn)民營銀行發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》中對民營銀行股東 （包括發(fā)起人）的規(guī)定主要有兩方面，一是 “投資入股銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的民營企業(yè)應(yīng)滿足依法設(shè)立、具有法人資格，具有良好的公司治理結(jié)構(gòu)和有效的組織管理方式，具有良好的社會(huì)聲譽(yù)、誠信記錄和納稅記錄，具有較長的發(fā)展期和穩(wěn)定的經(jīng)營表現(xiàn)，具有較強(qiáng)的經(jīng)營管理能力和資金實(shí)力，財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)狀況良好，最近3個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利，年終分配后凈資產(chǎn)達(dá)到總資產(chǎn)30%以上，權(quán)益性投資余額不超過凈資產(chǎn)50%等條件”，二是 “擬投資民營銀行的資本所有者應(yīng)具有良好的個(gè)人聲望，奉公守法、誠信敬業(yè)，其法人股東的公司治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制符合 《中華人民共和國公司法》要求，關(guān)聯(lián)企業(yè)和股權(quán)關(guān)系簡潔透明，沒有關(guān)聯(lián)交易的組織構(gòu)造和不良記錄”。上述內(nèi)容并非專門針對發(fā)起人，且多為概括性、主觀性較強(qiáng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，難對發(fā)起人的規(guī)制起到實(shí)際作用。要有效規(guī)制民營銀行發(fā)起人，對其資質(zhì)進(jìn)行有效篩選，避免設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)，至少要做到如下幾點(diǎn)：

1.規(guī)定發(fā)起人實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的最低門檻，建立嚴(yán)格審查機(jī)制

一方面要規(guī)定作為主發(fā)起人的民營企業(yè)的注冊資本額、最低凈資產(chǎn)額、最近三年平均盈利最低額、最近三年平均可分配利潤的最低額等門檻。另一方面要求主發(fā)起人具備金融領(lǐng)域的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)還要對主發(fā)起人過去的信用記錄、非法關(guān)聯(lián)交易等違法違規(guī)記錄進(jìn)行嚴(yán)格審查。目前我國首批5家民營銀行的全部主發(fā)起人就符合上述要求，除了在自己行業(yè)中處于龍頭地位、資本實(shí)力強(qiáng)大之外，還均有設(shè)立小額貸款公司或參股其他金融業(yè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)。今后應(yīng)將這一要求制度化、常態(tài)化。

2.拒絕 “單發(fā)起”，推行 “雙發(fā)起”“多發(fā)起”模式

民營銀行應(yīng)由兩個(gè)或以上主發(fā)起人發(fā)起設(shè)立，避免單個(gè)發(fā)起人一家獨(dú)大、壟斷權(quán)力可能帶來的弊端。目前我國首批5家民營銀行試點(diǎn)中，每家銀行的主要發(fā)起人均為兩家民營企業(yè)，沒有出現(xiàn)一家獨(dú)大的現(xiàn)象，即均采取了 “雙發(fā)起”的模式，今后應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)實(shí)行多個(gè)發(fā)起人共同發(fā)起設(shè)立的模式，以發(fā)起人之間的相互監(jiān)督、相互制約保證安全、避免風(fēng)險(xiǎn)。

（三）民營銀行股東出資額規(guī)制

民營銀行股東出資額限制，即民營銀行的最低注冊資本限制。關(guān)于民營銀行的最低注冊資本，有學(xué)者提出鑒于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別明顯，應(yīng)因地制宜進(jìn)行最低注冊資本調(diào)控，建立起差異化的最低資本調(diào)控機(jī)制，允許民營銀行等金融組織的注冊資本根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度而有所區(qū)別，在填補(bǔ)落后地區(qū)金融服務(wù)空白的同時(shí)也防止發(fā)達(dá)地區(qū)的金融過度競爭。6周琳靜：《微型金融領(lǐng)域的民資介入及其規(guī)制研究——以 “新36條”的出臺(tái)為背景》，載 《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2011年第6期。筆者對此并不認(rèn)同，這種操作方式實(shí)踐難度太大，哪些地區(qū)發(fā)達(dá)？哪些地區(qū)半發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)？中央在對各地區(qū)是否發(fā)達(dá)進(jìn)行實(shí)際界定時(shí)會(huì)比較模糊、難度大、充滿爭議，完全交給省一級政府部門確定的話又可能引發(fā)混亂或地區(qū)間不公平競爭，錯(cuò)誤引導(dǎo)民間資本地區(qū)間不正常流動(dòng)。因而還是應(yīng)該制定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。至于落后的不發(fā)達(dá)地區(qū)，可以由國家統(tǒng)一調(diào)控資源予以補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策，以彌補(bǔ)實(shí)際上的競爭差距。

在全國統(tǒng)一的前提下，民營銀行的最低注冊資本限額究竟應(yīng)該如何確定？不少學(xué)者建議參照城市商業(yè)銀行的規(guī)定，將民營銀行最低注冊資本規(guī)定為人民幣5000萬元，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于促進(jìn)民營銀行發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》亦明確規(guī)定 “民營銀行注冊資本要求遵從城市商業(yè)銀行有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定”，支持了這部分學(xué)者的觀點(diǎn)。參照城商行的標(biāo)準(zhǔn)是否合理？是否應(yīng)該一直堅(jiān)持下去？筆者認(rèn)為這要分階段來探討。

在我國民營銀行發(fā)展初期，在相關(guān)制度和監(jiān)管措施尚未完善之際，為確保起步的順利，控制行業(yè)整體風(fēng)險(xiǎn)，防止民間資本一哄而起過快、過多、過濫地設(shè)立民營銀行，保障初期成立的民營銀行的質(zhì)量、存活率和競爭能力、風(fēng)險(xiǎn)控制和抵御能力，避免初期成立的民營銀行給市場帶來過多風(fēng)險(xiǎn)或成活率不高打擊后續(xù)意愿設(shè)立民營銀行主體的積極性，確實(shí)可以參照城市商業(yè)銀行確定資本金門檻，這也算是制度建設(shè)初期保守型模式下的一個(gè)較高要求。但在積累一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、制度和監(jiān)管措施進(jìn)一步完善后，立法態(tài)度不應(yīng)一直如此保守，而應(yīng)有所放松，至少不能再要求所有民營銀行的資本金均要參照城商行的要求。原因是：

1.2014年公司法修改后，我國在對公司制企業(yè)的監(jiān)管方面對最低注冊資本金制度和驗(yàn)資制度的依賴程度已大幅降低，監(jiān)管重心已從以事前監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向以事中事后監(jiān)管為主，這一改革是合理的，符合實(shí)際情況，亦符合世界各個(gè)國家和地區(qū)的總體改革潮流，法定最低注冊資本金制度和驗(yàn)資制度從一開始就被 “神化”，被寄予過高的期望。在立法總體上已基本放棄最低注冊資本金監(jiān)管、驗(yàn)資監(jiān)管，將監(jiān)管措施完善的重點(diǎn)放在信息公開、日常經(jīng)營行為監(jiān)督、內(nèi)部治理體系完善等方面的大背景下，民營銀行立法不應(yīng)逆潮流而動(dòng)，雖然因銀行的特殊性不能完全放棄法定最低注冊資本金制度和驗(yàn)資制度，但不應(yīng)對其再寄予太多期望，主要還應(yīng)依靠其他事中、事后監(jiān)管措施來控制風(fēng)險(xiǎn)。

2.目前我國民間資本所有者中，雖然并不缺乏所擁有資本數(shù)量巨大者，但總體上還是極其分散的、單個(gè)主體的平均資本數(shù)量并不高，尤其是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)或內(nèi)陸省會(huì)城市等地區(qū)，更是普遍的“藏富于民”。這一現(xiàn)狀是合理的、也符合社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)最終 “讓所有人都富起來”的目標(biāo)，不應(yīng)強(qiáng)加改變。但這一現(xiàn)狀決定了如果將民間資本建立銀行的資本門檻設(shè)置過高，相當(dāng)一部分有意愿作為發(fā)起人自主建立民營銀行的出資人將被阻隔在門外，這不利于充分挖掘和激發(fā)我國廣泛的民間資本參與新時(shí)期金融建設(shè)，不利于將其納入國家管控范圍。這部分資本游離在國家管控范圍之外，出于逐利天性，最終會(huì)投向非正規(guī)的、地下的甚至是非法的投資渠道，引發(fā)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

3.民營銀行與城市商業(yè)銀行實(shí)際上并非同一個(gè)銀行分類模式下的兩類銀行。城市商業(yè)銀行屬于按照銀行規(guī)模、經(jīng)營地域范圍和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行分類的銀行種類之一，民營銀行嚴(yán)格來說則屬于按照銀行資本來源性質(zhì)進(jìn)行分類的銀行種類之一，不屬于同一分類體系則卻要長期相互對比和類推適用立法規(guī)定，明顯是不科學(xué)的。目前我國立法和實(shí)踐中，按照銀行規(guī)模劃分為全國性商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行的分類模式占主導(dǎo)地位。這一模式目前來看較為合理，無需更改為按資本來源性質(zhì)的劃分模式。

綜上所述，要求民營銀行參照城市商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)確立最低注冊資本制度實(shí)屬制度建設(shè)初期的無奈之舉和臨時(shí)措施。在制度建設(shè)逐步完善、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有所積累后，還是應(yīng)該回歸我國銀行分類的主要模式，根據(jù)民營銀行自身定位 （目標(biāo)定位在全國性商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行還是農(nóng)村商業(yè)銀行），分別適用現(xiàn)行的對三類銀行的不同最低注冊資本要求。在金融業(yè)最為發(fā)達(dá)的美國德克薩斯州，對于民間資本申請?jiān)O(shè)立社區(qū)銀行，同樣適用這一做法。在實(shí)際審批過程中，德克薩斯州銀行業(yè)管理局并未設(shè)定統(tǒng)一的最低資本額要求，而是根據(jù)申請人所提交的發(fā)展規(guī)劃 （Strategic Plan）的具體內(nèi)容，提出相應(yīng)的最低資本金要求?？傮w而言，對在鄉(xiāng)村地區(qū)設(shè)立社區(qū)銀行的資本金要求要低于在城市設(shè)立社區(qū)銀行。從銀行業(yè)管理局頒發(fā)的指引以及德克薩斯州已有的社區(qū)銀行的設(shè)立經(jīng)驗(yàn)看，鄉(xiāng)村地區(qū)的社區(qū)銀行資本金要求一般是500至1000萬美元，而城市地區(qū)的社區(qū)銀行資本金要求則一般達(dá)到1500至2000萬美元。7王紫薇：《美國州立社區(qū)銀行市場準(zhǔn)入制度研究——以<德克薩斯金融法令>為例》，載 《浙江金融》2014年第8期。在我國首批試點(diǎn)的5家民營銀行中，就有2家實(shí)行在特定區(qū)域內(nèi)存貸款的經(jīng)營模式，可視作是美國社區(qū)銀行的雛形，德克薩斯州的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可作為借鑒。

（四）民營銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)制

現(xiàn)代公司股權(quán)結(jié)構(gòu)一般分為高度集中型、高度分散型、適度集中型三類，學(xué)界和實(shí)務(wù)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為適度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)最有利于公司治理，能夠在防止內(nèi)部人控制和提高公司經(jīng)營管理效率兩個(gè)目標(biāo)之間取得平衡。若是一股獨(dú)大，頭號股東會(huì)因無人制衡而恣意妄為，若股權(quán)過度分散，股東會(huì)又成散沙一盤，出現(xiàn)普遍的搭便車心理和理性冷漠，使公司陷入內(nèi)部人控制，故二者都不能算是最佳選擇，而應(yīng)該選擇相對集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)，即幾個(gè)較大股東同時(shí)存在、實(shí)力相當(dāng)、相互制衡，如此方能將各種風(fēng)險(xiǎn)降至最低。民營銀行作為公司制企業(yè)的一種，亦應(yīng)采用這一股權(quán)結(jié)構(gòu)模式，但要達(dá)到這一目標(biāo)，仍有不小難度。

在民營銀行放開之前，民間資本進(jìn)入銀行領(lǐng)域的另一主要途徑就是村鎮(zhèn)銀行。立法者在放開民間資本投資村鎮(zhèn)銀行的同時(shí)，也并未對民間資本完全信任，其設(shè)置了 “主發(fā)起銀行”制度來阻止民間資本成為村鎮(zhèn)銀行控股股東——該制度要求村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，且最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的15%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。這一規(guī)定意在確保發(fā)起銀行控制權(quán)的同時(shí)，盡量分散股權(quán)，以實(shí)現(xiàn)有效的公司治理。但2012年7月對湖南、湖北、江西三省54家村鎮(zhèn)銀行的調(diào)查表明：主發(fā)起行絕對控股現(xiàn)象普遍，股權(quán)結(jié)構(gòu)異化現(xiàn)象嚴(yán)重。主發(fā)起行控股50%以上的有46家，占比85.19%，其中控股90%以上的15家，占比28.78%。大股東對村鎮(zhèn)銀行的絕對控股地位，致使村鎮(zhèn)銀行相當(dāng)于大銀行的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)。削弱了民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的主動(dòng)性和積極性。8中國人民銀行湘西州中心支行課題組：《民間資本進(jìn)入銀行業(yè)法律限制和制度障礙調(diào)查》，載 《金融經(jīng)濟(jì)》2013年第6期。在民營銀行設(shè)立過程中，必須避免這一現(xiàn)象的再次發(fā)生。目前首批5家民營銀行設(shè)立過程中，無論是發(fā)起人還是監(jiān)管層已經(jīng)注意到這一現(xiàn)象并努力避免，有意強(qiáng)化次大股東的力量，做到股權(quán)的相對集中。作為 “帶頭大哥”的第一發(fā)起人并未絕對控股，而其他發(fā)起人則占到相對較高的比例。如溫州民商銀行注冊資本額為人民幣20億元，原始股東共13家，全部股東均為本地民營企業(yè)，正泰公司和華峰氨綸公司為主發(fā)起人，持股比例分別只有29%和20%，加起來還不到50%。又如浙江網(wǎng)商銀行共有4個(gè)發(fā)起人，除第一發(fā)起人浙江螞蟻小微金融服務(wù)集團(tuán)之外，萬向、復(fù)星也都是聲勢顯赫的民企，而且萬向等3個(gè)其他發(fā)起人合計(jì)持有股份高達(dá)59%，傳遞出的信號是監(jiān)管部門不希望第一發(fā)起人的力量在浙江網(wǎng)商銀行中過于強(qiáng)勢。這樣的制度安排，將有利于發(fā)揮次大股東的作用，形成對第一大股東的有效制衡。

在今后的民營銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)安排中，應(yīng)繼續(xù)貫徹適度集中型的股權(quán)結(jié)構(gòu)模式，一方面要限制最大股東的持股比例上限 （如不得超過總股份數(shù)的30%），另一方面要規(guī)定持股達(dá)到一定比例 （如5%）的較大股東的數(shù)量下限 （如至少要有三到四個(gè)較大股東）。如此方能確保適度集中型股權(quán)結(jié)構(gòu)的貫徹落實(shí)。

（五）民營銀行股東關(guān)聯(lián)貸款規(guī)制

對關(guān)聯(lián)交易的預(yù)防和規(guī)制是公司法歷來的重點(diǎn)內(nèi)容，而在民營銀行內(nèi)部，發(fā)生幾率最高、危害性最大的關(guān)聯(lián)交易類型自然就是關(guān)聯(lián)貸款。關(guān)聯(lián)貸款對民營銀行而言雖危害極大，卻并非無藥可解，現(xiàn)有的兩家民營銀行——民生銀行和浙商銀行對于防范和制約關(guān)聯(lián)交易的做法就可資借鑒：

民生銀行內(nèi)設(shè)專門委員會(huì)——關(guān)聯(lián)交易控制委員會(huì)行使相關(guān)職責(zé)，其每年都會(huì)在民生銀行官網(wǎng)上公布本年度關(guān)聯(lián)交易報(bào)告；9《中國民生銀行股份有限公司章程》第181條，http://www.cmbc.com.cn/news/gb_tzgx/qygz/，2015年9月20日訪問。其 《章程》中明確規(guī)定 “股東應(yīng)維護(hù)本行的利益，本行對股東貸款的條件不得優(yōu)于其他同類貸款者條件。若股東利用其股東地位惡意妨礙本行正常經(jīng)營活動(dòng)或損害本行利益的，本行有權(quán)向人民法院要求停止該違法行為的訴訟。同一股東在本行的借款余額不得超過本行資本凈額的10%。股東的關(guān)聯(lián)企業(yè)的借款在計(jì)算比率時(shí)應(yīng)與該股東在本行的借款合同合并計(jì)算。股東在本行借款逾期未還期間內(nèi)，其表決權(quán)應(yīng)受到限制。”10《中國民生銀行股份有限公司章程》第63條，http://www.cmbc.com.cn/news/gb_tzgx/qygz/，2015年9月20日訪問。

浙商銀行亦在其章程中明確規(guī)定了股東貸款的方式、額度及違法規(guī)定時(shí)的處罰措施：“單個(gè)股東在本行的授信余額不得超過其持有股份總額的50%且不得超過本行資本凈額的8%；單個(gè)股東及其所在集團(tuán)客戶在本行的授信余額不得超過本行資本凈額的12%；全部股東及其所在集團(tuán)客戶在本行的授信余額不得超過本行資本凈額的40%?！?1《浙商銀行股份有限公司章程》第30條，http://www.czbank.com/czbank/，2015年9月20日訪問?！氨拘胁坏孟蚬蓶|及其關(guān)聯(lián)方發(fā)放信用貸款……本行向股東及其關(guān)聯(lián)方發(fā)放擔(dān)保貸款的條件不得優(yōu)于其他借款人同類貸款的條件。股東應(yīng)當(dāng)如實(shí)向本行董事會(huì)報(bào)告關(guān)聯(lián)方情況；關(guān)聯(lián)方的名單每年確認(rèn)更新一次，股東應(yīng)當(dāng)于每年三月底以前報(bào)告上年末關(guān)聯(lián)方名單的變動(dòng)情況；報(bào)告事項(xiàng)如發(fā)生變動(dòng)，股東應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本行董事會(huì)報(bào)告?！?2《浙商銀行股份有限公司章程》第31條，http://www.czbank.com/czbank/，2015年9月20日訪問?！肮蓶|在本行的借款逾期未還期間，應(yīng)當(dāng)放棄其表決權(quán)，本行應(yīng)當(dāng)將此種情形在股東大會(huì)會(huì)議記錄中載明?！?3《浙商銀行股份有限公司章程》第32條，http://www.czbank.com/czbank/，2015年9月20日訪問。

此外，在甄選股東階段過濾掉關(guān)聯(lián)貸款可能性高的候選人，關(guān)聯(lián)貸款需獨(dú)立董事批準(zhǔn)并履行公開披露程序等，均為目前銀行預(yù)防和制約關(guān)聯(lián)貸款時(shí)使用較多的措施。

在將來的立法和監(jiān)管中，立法者和監(jiān)管者主要應(yīng)從以下方面規(guī)制股東關(guān)聯(lián)貸款：（1）將股東與其關(guān)聯(lián)方、所在集團(tuán)作一體化處理，股東須定期報(bào)告、更新其關(guān)聯(lián)方、所在集團(tuán)主體名單；（2）股東與其關(guān)聯(lián)方、所在集團(tuán)的總貸款余額不得超過銀行資本凈額和總貸款余額、其對銀行投資總額的一定比例；（3）不得對股東及其關(guān)聯(lián)方、所在集團(tuán)發(fā)放信用貸款，發(fā)放擔(dān)保貸款的條件不得優(yōu)于其他貸款人同類貸款的條件；（4）關(guān)聯(lián)貸款須經(jīng)獨(dú)立董事審批并向社會(huì)公開披露；（5）股東在關(guān)聯(lián)貸款逾期未還期間，其表決權(quán)等股東權(quán)利應(yīng)受限制或被完全剝奪。

此外，為增強(qiáng)市場和公眾對銀行的信心、完全避免關(guān)聯(lián)貸款可能帶來的負(fù)面影響，股東可以作出不從所投資民營銀行貸款的承諾，該種承諾一經(jīng)作出即產(chǎn)生法律效力，對銀行和股東雙方具有約束力。國家對此類做法是持鼓勵(lì)和支持態(tài)度的，如 《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于促進(jìn)民營銀行發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》就表明 “鼓勵(lì)將股東承諾作為重大事項(xiàng)納入信息披露范圍”，不向所投資銀行申請關(guān)聯(lián)貸款的承諾屬于股東承諾的一種，向社會(huì)公開披露后對增強(qiáng)市場和公眾的信心、提升銀行信譽(yù)和形象有積極作用。

（責(zé)任編輯：鐘婉曼）

*廣東警官學(xué)院法律系教師，法學(xué)博士。