王凱++李盼盼+曾祥瑞

摘要：以PPP項目失敗的實踐背景為視角，闡述PPP項目失敗理論，梳理PPP項目失敗風險因素，從6個方面歸納導致PPP項目失敗的主要風險因素。借助系統(tǒng)動力學分析方法對各因素之間的關系進行分析，分別針對政府部門、私營部門和第三方建立三個子系統(tǒng)并進行分析，找出反饋回路，進一步明確因素之間的關系。分析表明風險分配是PPP項目失敗的關鍵風險因素，處于最核心的位置。在此基礎上，深入分析其風險動態(tài)反饋系統(tǒng)特征，明確各系統(tǒng)內PPP項目失敗風險因素之間的動態(tài)關系，為降低PPP項目的失敗率和制定有效的風險控制策略提供理論支撐。

Abstract： Based on the perspective of the PPP project failure， this paper expounds the theory of PPP project failure and PPP project failure risk factors， and summarizes main risk factors leading to the failure of PPP project from 6 aspects. By means of system dynamics method to analyze the relationships between the factors， according to government departments， the private sector and third parties， this paper builds and analyzes three subsystems， identifies feedback loops to further clarify the relationship between factors. Analysis shows that the allocation of risk is a key risk factor of PPP project failures， in the most central position. On this basis， it analyzes risk characteristics of dynamic feedback system， clears the dynamic relationship between the risk factors of PPP project failure in each system， to provide theoretical support for reducing PPP project failure rates and developing effective risk control strategy.

關鍵詞：PPP項目失??；風險因素；動態(tài)反饋

Key words： PPP project failure；risk factors；dynamic feedback

中圖分類號：N941.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）32-0098-04

0 引言

PPP模式即政府和社會資本合作模式，起源于20世紀八十年代的英國水務行業(yè)。此種模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新。在“十三五”規(guī)劃加快供給側結構性改革背景下，PPP（政府和社會資本合作）改革作為一項重要的供給側結構性改革措施，對于加快政府職能轉變、化解地方政府債務起著積極的牽引作用。近年來國家陸續(xù)出臺系列政策文件，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎設施建設形成可持續(xù)的資金投入機制，調動市場積極性，充分挖掘市場潛力，大大提高公共產品或服務的質量和供給有效性，發(fā)展空間廣闊。

據(jù)統(tǒng)計，目前我國實施的PPP項目已經(jīng)多達8000多個，領域涉及水廠、電廠等能源類，橋梁、隧道、道路等交通類，醫(yī)院、污水垃圾處理、住房民生類，體育館等娛樂類。2015年5月國家發(fā)改委，向社會公開推介了1043個項目，總投資達1.97萬億元。每年有這么多的資金投入到公共項目中，并且有大量的PPP項目在開工、建設、運營、收益。因此，如何控制PPP項目失敗的風險成為一個重要的研究課題。為保證PPP項目的順利實施，采取一些措施提高項目績效，從而減少失敗，這是一個正反饋回路。另一方面，PPP項目失敗的一系列風險因素會在一定程度上限制目標達成，從而形成一個抑制性的負反饋回路。項目投資系統(tǒng)的復雜性及其交互的動態(tài)特征十分符合系統(tǒng)動力學結構關系、時間信息等對系統(tǒng)行為的影響[1]。因此，利用系統(tǒng)動力學方法深入研究PPP項目失敗的關鍵風險因素，對于找出失敗關鍵風險因素，規(guī)避風險提出合理的建議具有適切性。

1 理論分析

1.1 PPP項目失敗理論

PPP（public-private-partnerships）即政府和社會資本合作，指政府通過財政補貼、特許經(jīng)營權、合理定價等合同規(guī)則，引入社會資本參與基礎設施建設為社會公眾提供公共產品或服務的合作模式[2]。

畑村洋太郎教授將失敗定義為：“失敗是指人們參與一個行為后，出現(xiàn)了不希望見到的結果，或者沒有達到預期的結果”[3]。PPP項目涉及的利益相關者之間的整體利益雖然一致，然而由于主體之間存在著差異性，各個體所站的角度不一樣，對于PPP項目失敗的理解也不一樣。根據(jù)失敗的定義以及PPP項目本身屬性，我們認為PPP項目的失敗指在PPP項目開展的過程中，在人的作用下，出現(xiàn)了不希望出現(xiàn)的結果或沒有達到項目預期的目標，這些結果或者目標的未達成是人為而非自然因素，導致了PPP項目的合作破裂。PPP項目的預期目標是公私雙方的權利和義務明確及配置合理，使PPP項目產品按照預定的設想得以實現(xiàn)，公私雙方都能在合作中實現(xiàn)各自利益以及共同利益最大化的統(tǒng)一，滿足大眾對PPP項目的需求，并且在預期中，沒有出現(xiàn)人們不希望出現(xiàn)的安全事故和環(huán)境損害、合作破裂等事件[4]。

1.2 系統(tǒng)動力學基本原理

系統(tǒng)動力學是基于系統(tǒng)論，綜合控制論、信息論和協(xié)同論，研究信息反饋系統(tǒng)的一門學科。系統(tǒng)動力學以系統(tǒng)結構為研究基礎，把系統(tǒng)看成一個具有多重信息因果反饋機制[5]。因此系統(tǒng)動力學先是經(jīng)過剖析系統(tǒng)，建立因果關系反饋圖分析系統(tǒng)各要素之間邏輯關系，之后再轉變?yōu)橄到y(tǒng)流圖，用于描述系統(tǒng)要素的性質和整體框架。通過對整體系統(tǒng)各個影響因素之間信息的傳遞與反饋過程的分析，建立系統(tǒng)動態(tài)反饋系統(tǒng)，其反饋系統(tǒng)包括正反饋和負反饋兩種[6]。

系統(tǒng)動力學分析及解決問題的方法是定性與定量的統(tǒng)一，以定性分析為先導、定量分析為支持，兩者相輔相承。它從系統(tǒng)內部結構與其動態(tài)行為的關系入手，剖析系統(tǒng)，進行建模，借助計算機模擬技術來分析研究系統(tǒng)內部結構與其動態(tài)行為的關系，并尋求解決的途徑。系統(tǒng)動力學認為，系統(tǒng)的行為主要是由內因決定的，外部因素不能起到?jīng)Q定性的作用[7]。

2 PPP項目失敗風險因素分析

本文在總結PPP項目失敗的潛在因素過程中，對其進行匯總，通過文獻研究+專家訪談，識別出PPP項目失敗風險因素。文獻研究法識別PPP項目失敗因素主要借助中國知網(wǎng)搜集與PPP項目失敗風險相關的中外文獻資料，然后對文獻分類，提取、整理文獻中涉及到的失敗風險因素。最后按照研究需要，將提取、整理出的失敗因素有邏輯有條理地陳述出來。通過文獻綜述識別出的因素，雖有一定的說服力，但對象比較籠統(tǒng)，缺乏針對性。因此，考慮中國的國情和PPP項目的特點，又通過訪談、討論，對失敗風險因素進行了修正、調整和補充。最終確定了6大方面共23個導致PPP項目失敗的風險因素，見表1。

3 PPP項目失敗風險因素的動力學分析

在以上導致PPP項目失敗的風險因素中，依照與PPP項目本身的相關性可以分為內部和外部環(huán)境兩個方面。作為外部環(huán)境，盡管與PPP項目相關聯(lián)度相對較弱，概率相對較小，但是它所發(fā)揮出的能量卻是巨大的，它所導致的失敗影響也是不容小覷的。外部環(huán)境的可控性不大，甚至容易失控，它不由系統(tǒng)的結構所決定和改變，如果把重點放在外部環(huán)境上，那么不但花費的時間長而且效果也不理想，會因為因素較多而產生混亂。所以運用系統(tǒng)動力學分析時，重要的還是從內部出發(fā)，研究內部因素之間的相互關系和作用，所有內部因素相互運動和作用的結果決定了PPP項目的整體行為的發(fā)展方向。

PPP項目失敗不是一簇而就的，它是一系列因素的共同作用，各個因素之間存在著一定的相關性，他們相互作用[8]。下面將用系統(tǒng)動力學對23個因素進行進一步的分析。系統(tǒng)動力學的子系統(tǒng)之間的關系也是相互作用的，為了研究因素之間的關聯(lián)性和其相互關聯(lián)關系，就要對6大類因素放在一個系統(tǒng)中進行動力分析。政府方面、建設方面、法律及合約方面、金融方面、組織方面、運營方面都從不同的角度進行了歸類，這6個方面涉及到的子系統(tǒng)有3個，分別是政府、私營部門和第三方。PPP項目的失敗一般都是從政府部門、私營部門和第三方開始的。所以研究他們的動力機制就要從這三個方面著手進行綜合分析。

3.1 失敗風險因素反饋總系統(tǒng)

政府部門和私營部門在信息不對稱下，會加劇PPP項目的失敗，但是二者又是相互作用和依賴的。政府借助私營部門的資金、管理和技術等優(yōu)勢促進PPP項目的順利開展，私營部門借助政府手中的政策資源為PPP項目保駕護航，發(fā)揮出雙方的最大效用。公私合作中，在共贏中實現(xiàn)效益的最大化，風險分配的最優(yōu)化，當達到最優(yōu)平衡點時，私營部門就會積極的應對風險，從而避免風險的轉移，提高運營效率[9]。作為第三方，主要是社會公眾、社會的監(jiān)督機構、民間組織的力量，由于PPP項目一般都是作為公共基礎設施而出現(xiàn)的，其運營的好壞直接關系著社會大眾的切身利益、關乎社會的發(fā)展和穩(wěn)定，因此第三方在與政府和私營部門的交流與合作中，更多的扮演了監(jiān)督者和輿論者的身份，PPP項目基礎設施建設的好壞很大程度上也是受第三方所影響的[10]。在這三個利益相關者之間，他們又是直接和PPP項目的失敗相關關聯(lián)，發(fā)生著交互的作用，如圖1所示。

通過以上分析可知，構成這6大類的因素分別是政治方面、建設方面、法律及合約方面、金融方面、組織方面、運營方面。因果關系圖以反饋回路為其組成要素，反饋回路為一系列原因和結果的閉合路徑。反饋回路的多少是系統(tǒng)復雜程度的標志。下面通過系統(tǒng)動力學對這23個因素之間的關系加以動力分析，從而找出反饋路徑，如圖2所示。

在這個動力模型中，各個因素之間是相互作用的，有些因素沒有直接的聯(lián)系，但是通過反饋環(huán)，是可以聯(lián)系在一起的，他們構成了作用與反作用的關系。在這個系統(tǒng)動力模型中，系統(tǒng)的演化決定了系統(tǒng)行為模式的變化，無論是哪一條反饋路徑，都可以找到導致PPP項目失敗的回路。從PPP項目失敗的演化過程入手，揭示系統(tǒng)的行為模式，進而揭示系統(tǒng)的結構。在這個反饋系統(tǒng)中，用箭線來表示各導致PPP項目失敗的各風險要素之間關系的圖。這其中有正因果關系和負因果關系，“+”號表示促進作用，是正作用，“-”號表示抑制，是負作用。當兩個因素過程正因果關系時，他們的變化方向一致，都是會導致PPP項目失敗的因素。正反饋環(huán)有自我加強的功能，負反饋環(huán)有自我減弱的功能。在這個系統(tǒng)總圖中，風險分配處于最核心的位置，它也是個系統(tǒng)功能圖交匯的一個重要節(jié)點。

3.2 失敗風險因素反饋子系統(tǒng)

PPP項目失敗反饋子系統(tǒng)包括三個，分別是政府部門子反饋系統(tǒng)、私營部門子反饋系統(tǒng)和第三方反饋子系統(tǒng)。

政府角度子反饋系統(tǒng)有3條回路，如圖3所示。

反饋回路一：政府信用→政治、政策匱乏→合約合理性→建設變更→審批和許可→政府信用。

反饋回路二：政府信用→政治、政策匱乏→法律體系完善性→建設變更→審批和許可→政府信用。

反饋回路三：政府信用→政治、政策匱乏→風險分配→建設不可抗力→建設變更→審批和許可→政府信用。

私營部門方面，有3條反饋回路，如圖4所示。

反饋回路一：運營管理→組織協(xié)調→回購→建設不可抗力→建設變更→風險分配→私人投資者變更→運營管理；

反饋回路二：運營管理→組織協(xié)調→回購→資源管理→技術能力→風險分配→私人投資者變更→運營管理；

反饋回路三：運營管理→組織協(xié)調→回購→資源管理→環(huán)境保護→建設變更→風險分配→私人投資者變更→運營管理。

第三方子系統(tǒng)共有4條反饋回路，如圖5所示。

反饋回路一：公共需求→風險分配→私人投資者變更→融資能力→審批和許可→政府信用→政治和政策匱乏→政治不可抗力→影響宏觀經(jīng)濟事件→公共需求；

反饋回路二：公共需求→風險分析→私人投資者變更→融資能力→審批和許可→政府信用→政治和政策匱乏→合約合理性→運營管理→環(huán)境保護→公共需求；

反饋回路三：公共需求→風險分配→建設不可抗力→審批和許可→政府信用→政治和政策匱乏→政治不可抗力→影響宏觀經(jīng)濟事件→公共需求；

反饋回路四：公共需求→風險分配→建設不可抗力→審批和許可→政府信用→政治和政策匱乏→合約合理性→運營管理→環(huán)境保護→公共需求。

從以上分析可知，影響PPP項目失敗的這個因素，有相互很強的促進和抑制的互動反饋關系的。系統(tǒng)動力學從動力學的角度分析了各因素之間的相互關系，為結構方程進一步研究因素之間的關系打下了一定的基礎。反饋回路的產生也為結構方程的應用提供了一定的思路。

3.3 PPP項目失敗動態(tài)反饋系統(tǒng)特征

基于PPP項目失敗動力系統(tǒng)的動態(tài)反饋分析，PPP項目失敗有如下特征：

風險分配在PPP項目失敗的項目中占用重要的地位，處于失敗因素的核心位置，這對于研究PPP項目的失敗有著很強的指導作用。政府部門子系統(tǒng)、私營部門子系統(tǒng)、第三方子系統(tǒng)這三個子系統(tǒng)都有各自的反饋回路，他們的反饋回路的起點分別是政府信用、運營管理和公共需求。從反饋圖中可以看出，每一個反饋路徑都是一個完整的閉合回路，在總系統(tǒng)中，政府信用和運營管理、公共需求又通過因素之間的傳導，最終回歸到風險分配。

合理的風險分擔和合理的公共產品定價機制對于避免PPP項目失敗至關重要[11]。風險分擔越合理，對私營部門的激勵作用越大，再談判就會相應的越少。PPP項目中的私營部門，在項目的運營過程中，如何把風險降低在可控的范圍內，盡可能的降低和較少風險是他們比較關心的問題。風險的分配是否合理，風險的分配是否有效，對于私營部門來說都有著很強的吸引力。在很多的PPP項目中，政府政策的不穩(wěn)定性對于私營部門的積極性是有著負相關作用的，阻礙了民間資本參與PPP建設的進程，削弱了私營部門的信心[12]。為了使雙方達到利益最大化，政府部門就應當制定出一系列的政策，將繁瑣的審批簡單化，兌現(xiàn)對于私營部門的承諾，主動承擔起私營部門無法承擔而政府卻可以承擔的風險，將風險的分配更加的合理。

4 結語

本文運用系統(tǒng)動力學原理構建PPP項目失敗動態(tài)反饋系統(tǒng)動力模型，全面系統(tǒng)分析了引起PPP項目失敗的各種風險之間的相互關系和相互作用。通過系統(tǒng)流程圖，可以明確PPP失敗風險動態(tài)反饋系統(tǒng)是一個負反饋系統(tǒng)。系統(tǒng)中每一個風險因素的變化都將引起其他風險因素的變化，PPP項目失敗的各風險因素之間有著直接和間接的聯(lián)系，任何一種風險經(jīng)過傳遞和影響都有可能導致項目的失敗，因此對于PPP項目失敗風險應需要從多維度和多角度進行有效合理控制，才能保證項目成功運行。

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