王臘生

新修改的立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，我國(guó)的立法體制進(jìn)一步完善。在新的立法體制下，中央、省級(jí)、設(shè)區(qū)的市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及有關(guān)行政機(jī)關(guān)分別享有立法權(quán)，從立法主體數(shù)量上呈正金字塔形，從立法權(quán)限上呈倒金字塔形，適應(yīng)了國(guó)家和地方治理的需要，是我國(guó)立法體制的一大特色。在新的現(xiàn)行立法體制下，如何有效發(fā)揮地方省、設(shè)區(qū)的市兩級(jí)立法機(jī)關(guān)的職能作用，調(diào)動(dòng)地方立法的積極性、主動(dòng)性，保證地方立法質(zhì)量，還必須進(jìn)一步厘清地方立法權(quán)限，規(guī)范地方立法行為。

一、關(guān)于中央和地方立法權(quán)限的配置

厘清地方立法權(quán)限，需要研究探討立法權(quán)在中央和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)間的縱向配置問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)中央和地方立法權(quán)限劃分做了基本的界定，確立了具有中國(guó)特色的立法體制。應(yīng)該充分肯定的是，根據(jù)憲法和立法法等法律的規(guī)定，中央和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限行使立法權(quán)是卓有成效的，取得了很大成績(jī)，為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和依法治國(guó)的順利推進(jìn)做出了重大貢獻(xiàn)。中央和地方立法權(quán)限雖然有了較為明確的劃分，但有以下幾個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步研究探討：

全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法事項(xiàng)中有些規(guī)定需要進(jìn)一步明確界定。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，關(guān)于人民政府的職權(quán)。立法法規(guī)定，人民政府的產(chǎn)生、組成和職權(quán)只能由法律規(guī)定。人民政府的產(chǎn)生和組成由法律規(guī)定是合理且可行的，我國(guó)憲法和相關(guān)組織法對(duì)此做了明確規(guī)定。但對(duì)于人民政府的職權(quán)，一概要求由法律規(guī)定，則是不可行的。從憲法的規(guī)定和精神看，地方各級(jí)人民政府由地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，地方人大及其常委會(huì)當(dāng)然可以賦予同級(jí)人民政府一定的職權(quán)。從立法實(shí)踐看，各地制定的大量地方性法規(guī)都規(guī)定了地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)的職責(zé)，這幾乎涉及每一部地方性法規(guī)，而有些職責(zé)是根據(jù)地方的實(shí)際情況和需要賦予的，并沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)。我們認(rèn)為，人民政府的性質(zhì)、地位和基本的職權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定，但不能要求人民政府的一切職權(quán)都要法律授予，因?yàn)檫@既不合理也行不通。事實(shí)上，憲法和地方組織法關(guān)于地方人民政府職權(quán)的規(guī)定，是總體上的要求，是對(duì)地方人民政府基本職權(quán)的概括性規(guī)定。第二，關(guān)于民事、經(jīng)濟(jì)等方面的基本制度。中央和地方立法權(quán)限的配置，不僅涉及政治權(quán)力的劃分，還涉及經(jīng)濟(jì)利益的分配。民事、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)等制度在當(dāng)代各國(guó)中央和地方立法關(guān)系中均占據(jù)重要地位。立法法規(guī)定，稅收基本制度、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)。但是，立法法對(duì)于究竟什么是“基本”，哪些內(nèi)容屬于“基本”的范圍，并沒(méi)有給予明確的界定，很容易將這種“基本”理解為“全部”。從立法實(shí)踐看，地方立法越來(lái)越多涉及這些領(lǐng)域。因此，對(duì)法律在民事、經(jīng)濟(jì)等方面基本制度的一些專(zhuān)屬立法權(quán)事項(xiàng)還需做進(jìn)一步的明確界定。第三，必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)如何把握界定。立法法在列舉全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)時(shí)有個(gè)“兜底性”規(guī)定，即“必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”?！捌渌马?xiàng)”的規(guī)定在理論和實(shí)踐中都不好把握，不利于準(zhǔn)確理解地方立法權(quán)限的范圍。當(dāng)然，從立法技術(shù)上講，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)限完全做出明確清楚和排他性的列舉是比較困難的。但是，這一“兜底性”的規(guī)定，很容易在主觀上產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的偏差，不利于中央和地方立法的進(jìn)行。我們認(rèn)為，必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的“其他事項(xiàng)”應(yīng)當(dāng)限定在兩個(gè)范圍：一方面，憲法明確規(guī)定的應(yīng)當(dāng)制定法律的事項(xiàng)。在憲法明確的45處應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)中，除已經(jīng)被明確列舉為專(zhuān)屬立法權(quán)事項(xiàng)以外的事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)屬于“其他事項(xiàng)”范圍。如憲法規(guī)定“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度”，等等。另一方面，有關(guān)法律規(guī)定該事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的，這一事項(xiàng)就屬于法律專(zhuān)屬立法權(quán)中的“其他事項(xiàng)”范圍。

全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法事項(xiàng)能否授權(quán)地方制定規(guī)定。這涉及兩個(gè)問(wèn)題：第一，對(duì)專(zhuān)屬立法事項(xiàng)尚未制定法律的，可否授予地方先行制定地方性法規(guī)。立法法第九條規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)其專(zhuān)屬立法事項(xiàng)尚未制定法律的，可以授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要對(duì)其中的部分事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)。并沒(méi)有規(guī)定可以授權(quán)地方人大及其常委會(huì)先行制定地方性法規(guī)?？墒?，全國(guó)人大及其常委會(huì)除了1984年和1985年決定對(duì)國(guó)務(wù)院兩次授權(quán)外，還先后多次決定授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的省、市人大及其常委會(huì)進(jìn)行立法。只是將國(guó)務(wù)院作為被授權(quán)主體作為一種基本制度確定下來(lái)，并不排除因?yàn)閭€(gè)別地方特殊情況的需要，可以對(duì)該地方進(jìn)行授權(quán)。這也就是說(shuō)，從立法的原意上，并不排斥對(duì)地方授權(quán)，只是作為一種基本制度不適合將地方作為被授權(quán)主體寫(xiě)進(jìn)法律當(dāng)中。授權(quán)地方先行立法，實(shí)踐中是緊迫需要和可行的。第二，全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法事項(xiàng)能否授權(quán)地方制定具體的實(shí)施辦法。我們認(rèn)為，具體實(shí)施辦法地方是可以制定的，地方立法一項(xiàng)十分重要的任務(wù)就是根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際狀況和需要，將法律的規(guī)定具體化，保證法律在本地區(qū)貫徹實(shí)施。這里爭(zhēng)議的問(wèn)題是，地方制定具體實(shí)施辦法是否需要有法律的授權(quán)規(guī)定。我們認(rèn)為，法律有授權(quán)規(guī)定的，地方當(dāng)然應(yīng)當(dāng)制定具體的實(shí)施辦法，這是一項(xiàng)法定要求；法律沒(méi)有授權(quán)規(guī)定的，地方也可以根據(jù)實(shí)際情況和需要制定相應(yīng)的實(shí)施辦法，以保證法律的有效實(shí)施。事實(shí)上，在立法實(shí)踐中，各地制定了不少未經(jīng)法律授權(quán)的涉及法律保留事項(xiàng)的地方性法規(guī)。比如，全國(guó)有十多個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)制定了合同管理和保護(hù)方面的地方性法規(guī)，而合同法并未授權(quán)地方制定這方面的規(guī)定。

中央和地方均可立法的事項(xiàng)怎樣區(qū)分各自的重點(diǎn)。立法法規(guī)定，在法律專(zhuān)屬立法事項(xiàng)之外，地方性法規(guī)在國(guó)家沒(méi)有立法之前可以先行立法。同時(shí)，中央除了專(zhuān)屬立法事項(xiàng)外，其他方面的事項(xiàng)也均可以立法，中央立法事項(xiàng)可以說(shuō)涵蓋各個(gè)方面。這是中國(guó)立法體制的一大特色，但也正是這一特色產(chǎn)生了中央和地方立法的大量重合，重復(fù)立法、照搬照抄的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。解決這一問(wèn)題，除了完善地方立法技術(shù)，提高地方立法水平外，更重要的是，要從立法體制上研究明確中央和地方均可立法的事項(xiàng)怎樣區(qū)分各自的重點(diǎn)。我們認(rèn)為，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)其專(zhuān)屬立法權(quán)的事項(xiàng)，制定法律時(shí)應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性，一般情況下不要做授權(quán)性規(guī)定；對(duì)專(zhuān)屬立法權(quán)之外的其他方面的事項(xiàng)，一般針對(duì)涵蓋全局的、基本的問(wèn)題進(jìn)行立法規(guī)范，充分調(diào)動(dòng)地方立法的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，如果確實(shí)需要制定法律，只著重明確基本原則、基本制度、基本標(biāo)準(zhǔn)，也就是定一個(gè)大框框，具體的辦法、措施等，盡可能由地方結(jié)合本地實(shí)際情況加以具體規(guī)定，為地方立法留下廣闊的空間。

二、省和設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍及各自立法的重點(diǎn)

根據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在地方性法規(guī)的制定依據(jù)（根據(jù)本地區(qū)具體情況和實(shí)際需要）、制定原則（不同上位法相抵觸）、制定范圍（執(zhí)行性、地方事務(wù)性、先行性三個(gè)方面）是完全一樣的，所不同的是立法事項(xiàng)的范圍不同。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，而省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法事項(xiàng)則不受這三方面事項(xiàng)范圍的限制。這是省級(jí)地方性法規(guī)與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法權(quán)限劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。但是，這一標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)有以下兩個(gè)方面的問(wèn)題需要進(jìn)一步研究明確：

設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法事項(xiàng)范圍的具體邊界。首先，“等方面的事項(xiàng)”，是“等內(nèi)等”，還是“等外等”？在立法法修改過(guò)程中，對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限是否要進(jìn)行特定的限定，一直是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題。較大的市大都不贊成限定，有的專(zhuān)家學(xué)者也提出了質(zhì)疑：“如果把已積累了多年豐富立法經(jīng)驗(yàn)的所有較大市的立法權(quán)限都進(jìn)行縮減，顯然需要做出令人信服的解釋。”[1]但是，為了既依法賦予設(shè)區(qū)的地方立法權(quán)，以適應(yīng)地方實(shí)際需要，又相應(yīng)明確其地方立法權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，經(jīng)反復(fù)研究，立法法修改決定將設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。這里“等方面的事項(xiàng)”，從立法本意上講不應(yīng)當(dāng)作“等外等”理解，如果再擴(kuò)大范圍，就不能起到避免較大的市與省級(jí)立法的重復(fù)，以致上下一般粗，且更加難以界定設(shè)區(qū)的市立法范圍，實(shí)踐中更加難以把握和操作。為此，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)在2015年9月全國(guó)第二十一次地方立法研討會(huì)上就明確提出，這里的“等”，從立法原意講，應(yīng)該是“等內(nèi)”，不宜再作更加寬泛的理解。其次，如何理解把握“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”。這是設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍中爭(zhēng)議最大的一個(gè)問(wèn)題。第十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)在《關(guān)于中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）審議結(jié)果的報(bào)告》中做了相應(yīng)說(shuō)明：“法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等?！边@應(yīng)當(dāng)是立法者確定設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的最初主觀意圖，也應(yīng)當(dāng)是我們理解和把握“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”內(nèi)涵的基本依據(jù)。如果脫離了這些說(shuō)明去解釋條文，也就違背了法律解釋的目標(biāo)，背離了法律規(guī)定的本來(lái)意義。據(jù)此，我們應(yīng)當(dāng)將“地鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍理解為主要包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理三個(gè)方面，另外還有一個(gè)“等”，這個(gè)“等”應(yīng)當(dāng)理解為與三個(gè)方面事項(xiàng)相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)。在第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)對(duì)這個(gè)“等”做了闡釋?zhuān)褪恰俺青l(xiāng)建設(shè)”還包括醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)，“城鄉(xiāng)管理”還包括對(duì)城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理以及對(duì)行政管理事項(xiàng)的規(guī)范。最后，關(guān)于環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)范圍。根據(jù)環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，結(jié)合全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于立法法修正案草案審議結(jié)果報(bào)告中的有關(guān)說(shuō)明，環(huán)境保護(hù)的范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生動(dòng)物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等。有的學(xué)者主張將環(huán)境保護(hù)法中列舉的“城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村”也納入其中，我們認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)?。環(huán)境保護(hù)法只是將“城市和鄉(xiāng)村”作為影響人類(lèi)生存和發(fā)展的整體構(gòu)成物來(lái)考慮的，并非是城市和鄉(xiāng)村活動(dòng)的全部。關(guān)于歷史文化保護(hù)的事項(xiàng)范圍，立法法及相關(guān)說(shuō)明都未予明確。其具體范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)《文物保護(hù)法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，以及國(guó)務(wù)院《歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》等法律、行政法規(guī)來(lái)確定。當(dāng)然，《文物保護(hù)法》和《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》規(guī)定的文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)之外的具有保護(hù)價(jià)值的歷史文化形態(tài)（如古跡、傳統(tǒng)工藝、傳統(tǒng)藝術(shù)及習(xí)俗等），也應(yīng)當(dāng)納入“歷史文化保護(hù)”的范圍。

在設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法范圍內(nèi)的事項(xiàng)，省級(jí)與設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)當(dāng)側(cè)重之處。盡管立法法對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限進(jìn)行了限定，但設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍還是比較寬的。在設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍內(nèi)，省級(jí)人大及其常委會(huì)可以立法，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)也可以立法。這樣在地方省級(jí)和設(shè)區(qū)的市之間就會(huì)產(chǎn)生立法的重合，容易形成立法資源的浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)立法沖突。因此，為了實(shí)現(xiàn)“避免重復(fù)立法，維護(hù)法制統(tǒng)一”的目的，發(fā)揮好省級(jí)與設(shè)區(qū)的市立法各自的作用，有必要進(jìn)一步研究明確省級(jí)與設(shè)區(qū)的市立法的各自側(cè)重點(diǎn)。第一，省級(jí)立法側(cè)重“面”，設(shè)區(qū)的市立法側(cè)重“點(diǎn)”。對(duì)某一領(lǐng)域各方面的關(guān)系進(jìn)行全方位的規(guī)范和調(diào)整，宜由省級(jí)立法；對(duì)某一領(lǐng)域某個(gè)具體方面關(guān)系的規(guī)范和調(diào)整，宜由設(shè)區(qū)的市立法。比如，綠化，既包括城市立法，又包括農(nóng)村綠化；既有公共綠化，也有單位綠化；既有山林田地綠化，又有建筑物內(nèi)綠化，涉及各個(gè)方面和各種關(guān)系。這類(lèi)綜合性的立法，適合省級(jí)統(tǒng)一制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市可以根據(jù)國(guó)家和省級(jí)綠化立法的要求，針對(duì)綠化的某一個(gè)具體方面進(jìn)行立法。再比如，目前，國(guó)務(wù)院和很多省都制定了物業(yè)條例，作為設(shè)區(qū)的市來(lái)說(shuō)，就不適宜再制定一個(gè)綜合性的物業(yè)管理地方性法規(guī)，但可以針對(duì)住宅物業(yè)、商業(yè)物業(yè)、老舊小區(qū)物業(yè)管理等某個(gè)具體方面立法。只有將省級(jí)和設(shè)區(qū)的市立法的“面”與“點(diǎn)”有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，才能發(fā)揮好省級(jí)立法管全局基本、設(shè)區(qū)的市立法管具體落實(shí)的作用。第二，省級(jí)立法側(cè)重“共性”，設(shè)區(qū)的市立法側(cè)重“個(gè)性”。省級(jí)立法在全省范圍內(nèi)適用，在所轄各個(gè)市都需要普遍遵守的行為規(guī)范，適宜由省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。水資源管理?xiàng)l例、河道管理?xiàng)l例、風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例、歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例、城鄉(xiāng)規(guī)劃條例、公路管理?xiàng)l例、航道管理?xiàng)l例、義務(wù)教育條例等，對(duì)這一類(lèi)“共性”事項(xiàng)，省級(jí)立法主要確定基本原則、基本標(biāo)準(zhǔn)和主要制度等。設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家和省級(jí)立法確定的基本要求和主要制度，針對(duì)本地區(qū)的特殊需求進(jìn)行立法。這個(gè)特殊需求一般為本地區(qū)所獨(dú)有，省級(jí)不可能專(zhuān)門(mén)進(jìn)行立法。也就是說(shuō)，要充分體現(xiàn)本地特色。第三，省級(jí)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限劃分還需要遵守“法定性”，適應(yīng)“變革性”。這里講的“法定性”，是指除立法法之外，其他法律中對(duì)地方立法的要求。這又分兩種情況，一種情況是有關(guān)法律授權(quán)省可以就某一事項(xiàng)制定具體辦法，如《食品安全法》第三十六條規(guī)定，食品攤販和食品生產(chǎn)加工小作坊的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定，對(duì)這類(lèi)事項(xiàng)設(shè)區(qū)的市就不能進(jìn)行立法。另一種情況是有關(guān)法律規(guī)定只有省級(jí)享有對(duì)某類(lèi)事項(xiàng)的決定權(quán)和管理權(quán)，在這種情況下，設(shè)區(qū)的市就不能對(duì)這類(lèi)事項(xiàng)進(jìn)行立法規(guī)范。除了遵守“法定性”外，省級(jí)和設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)還要適應(yīng)“變革性”，即體現(xiàn)改革發(fā)展對(duì)地方立法權(quán)限配置的要求。

三、關(guān)于地方性法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限劃分問(wèn)題

這次修改立法法，根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)《決定》精神，特別增加了對(duì)規(guī)章制定權(quán)限的限制性規(guī)定。這些限制性規(guī)定，對(duì)我們準(zhǔn)確理解和把握地方性法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限范圍，具有重要的指導(dǎo)意義。但是，有些問(wèn)題還需要進(jìn)一步研究明確。

地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章立法權(quán)限劃分。在地方立法中如何對(duì)部門(mén)規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行取舍，發(fā)生沖突如何適用等，都是必須予以回答的問(wèn)題。第一，地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章立法權(quán)限的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。立法法第八十條規(guī)定：“部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒(méi)有法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)。”立法法的這一規(guī)定，說(shuō)明部門(mén)規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而作為省級(jí)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)可以設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。部門(mén)規(guī)章設(shè)定權(quán)利義務(wù)，沒(méi)有基于自身職權(quán)而來(lái)的創(chuàng)制權(quán)，除非有法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的明確授權(quán)。立法法的這一規(guī)定是行政機(jī)關(guān)“法無(wú)授權(quán)不可為”、“法律授權(quán)必須為”依法行政的要求的直接體現(xiàn)，對(duì)于約束國(guó)務(wù)院各部門(mén)權(quán)力的任意行使、防止部門(mén)規(guī)章“爭(zhēng)權(quán)打架”，具有十分重要的作用。第二，地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章的效力等級(jí)。我們認(rèn)為，地方性法規(guī)的效力應(yīng)當(dāng)高于部門(mén)規(guī)章的效力。有三點(diǎn)理由：一是從制定主體看，地方性法規(guī)是由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，代表一個(gè)地區(qū)全體人民的共同意志和利益；部門(mén)規(guī)章是政府部門(mén)制定的，民意性、代表性、權(quán)威性都不及地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。二是從立法權(quán)限看，地方性法規(guī)具有權(quán)利義務(wù)創(chuàng)制權(quán)，部門(mén)規(guī)章只有執(zhí)行權(quán)，不能設(shè)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，權(quán)限不一樣。三是從司法適用看，《行政訴訟法》規(guī)定，行政訴訟適用法律、法規(guī)，參照規(guī)章。地方性法規(guī)是司法機(jī)關(guān)審理案件必須遵循的依據(jù)，司法機(jī)關(guān)不能對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查，而對(duì)規(guī)章司法機(jī)關(guān)只是參照，參照時(shí)可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮戏ㄐ詫彶椤Ｒ虼?，地方性法?guī)與部門(mén)規(guī)章的效力等級(jí)不是一樣的。第三，地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章發(fā)生沖突時(shí)的適用處理。立法法第九十五條規(guī)定，地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。依據(jù)立法法對(duì)部門(mén)規(guī)章權(quán)限的限定，加上前面論及的地方性法規(guī)的效力高于部門(mén)規(guī)章，當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與部門(mén)規(guī)章的具體規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用地方性法規(guī)。如果部門(mén)規(guī)章規(guī)定的行政措施和管理辦法是直接來(lái)自法律或國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令的規(guī)定，屬于執(zhí)行性規(guī)定，地方性法規(guī)與之不相一致時(shí)，則可優(yōu)先適用部門(mén)規(guī)章。當(dāng)然，這種情況下的不一致，不是地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章不一致，而是地方性法規(guī)與法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令不一致。

地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的權(quán)限劃分。立法法這次修改對(duì)政府規(guī)章的限權(quán)和賦權(quán)，在明確了有關(guān)問(wèn)題的同時(shí)，又產(chǎn)生了需要進(jìn)一步研究確定的問(wèn)題。第一，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)立法法的規(guī)定，劃分的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)方面：一是制定地方政府規(guī)章要根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)（設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章還要根據(jù)本市的地方性法規(guī)）。也就是說(shuō)，沒(méi)有上位法依據(jù)，不得制定政府規(guī)章，這一點(diǎn)與制定地方性法規(guī)采用的“不抵觸”原則有明顯區(qū)別。制定地方性法規(guī)無(wú)需有上位法依據(jù)，只要不與上位法相抵觸。二是沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織的權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。這是立法法修改時(shí)新增加的內(nèi)容，充分體現(xiàn)了黨的十八屆四中全會(huì)提出的“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力”的要求。這一規(guī)定十分重要。可以說(shuō)，對(duì)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限劃了一道杠杠。即在地方立法中，如果涉及設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范且無(wú)上位法依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)定地方性法規(guī)。以上兩個(gè)方面，是地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章權(quán)限的關(guān)鍵區(qū)別。第二，如何理解授權(quán)地方政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性行政措施。立法法在對(duì)地方政府規(guī)章限權(quán)的同時(shí)，又考慮到地方行政管理的實(shí)際需要，對(duì)制定地方政府規(guī)章又做出授權(quán)性規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿(mǎn)兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。”這實(shí)際上為地方政府規(guī)章創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)開(kāi)了一個(gè)小口子，目的是“考慮到地方行政管理的實(shí)際需要”，這是地方政府規(guī)章與國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章權(quán)限的最大區(qū)別所在。如何正確實(shí)施這一規(guī)定，有以下三個(gè)具體問(wèn)題需要研究明確：一是先制定地方政府規(guī)章的條件。我們認(rèn)為，因?yàn)樾姓芾淼钠惹行枰?，在不能及時(shí)制定地方性法規(guī)的情況下，可以先行制定地方政府規(guī)章，設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)有效的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理。二是先行制定政府規(guī)章的溝通協(xié)商機(jī)制和事后報(bào)告制度。為了防止地方政府濫用政府規(guī)章制定權(quán)，正確實(shí)施立法法的規(guī)定，我們認(rèn)為，在具體的立法工作中，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的溝通協(xié)商機(jī)制和事后報(bào)告制度。就溝通協(xié)商機(jī)制來(lái)說(shuō)，政府法制機(jī)構(gòu)和政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將需要先行制定政府規(guī)章的必要性和具體適用的迫切需要行政管理的事項(xiàng)及相應(yīng)的措施，與人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，使人大及時(shí)了解掌握相關(guān)情況。就事后報(bào)告制度來(lái)說(shuō)，地方政府向人大常委會(huì)在報(bào)備此類(lèi)地方性政府規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)就先行制定的必要性和創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)的合理性、可行性做出專(zhuān)門(mén)說(shuō)明，以便人大常委會(huì)及時(shí)備案審查監(jiān)督。三是關(guān)于先行制定的政府規(guī)章中臨時(shí)行政措施的繼續(xù)執(zhí)行問(wèn)題。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)在全國(guó)第二十一次地方立法研討會(huì)上專(zhuān)門(mén)做了說(shuō)明。根據(jù)立法法規(guī)定，規(guī)章實(shí)施滿(mǎn)兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大或者其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。如果地方政府未在兩年內(nèi)提出議案，規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政措施即相應(yīng)失效；如果地方政府規(guī)章實(shí)施滿(mǎn)兩年，需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章規(guī)定的行政措施的，不宜由人大常委會(huì)授權(quán)其繼續(xù)實(shí)施，而應(yīng)當(dāng)在滿(mǎn)兩年時(shí)限前提請(qǐng)同級(jí)人大或其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，在審議階段如果超過(guò)兩年的，該行政措施可以繼續(xù)實(shí)施，以保證行政管理的連續(xù)性。在這種情況下，地方人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)和政府法制工作機(jī)構(gòu)等有關(guān)方面要提前做好相應(yīng)的工作，將需要制定的地方性法規(guī)列入立法計(jì)劃，及時(shí)起草法案，適時(shí)安排審議。

參考文獻(xiàn)：

[1]苗連營(yíng).立法法重心的位移：從權(quán)限劃分到立法監(jiān)督[J].學(xué)術(shù)交流，2015（1）.

（作者系江蘇省人大法制委員會(huì)副主任）

責(zé)任編輯：戴群英