徐衛(wèi)

近年來，江蘇深化重大涉法改革，切實提高建設(shè)質(zhì)量和制度執(zhí)行力，加強行政復(fù)議應(yīng)訴和仲裁，強化政府法治能力建設(shè)，進一步提高了政府工作法治化水平，使法治成為江蘇核心競爭力的重要標志。但縱觀2013～2015年江蘇行政復(fù)議糾錯、行政訴訟敗訴案件，可以發(fā)現(xiàn)，江蘇法治政府建設(shè)仍存在不少問題，法治政府建設(shè)任重而道遠。

一、江蘇行政復(fù)議、行政訴訟敗訴案件特點

敗訴案件總量和敗訴率呈“雙增長”態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，行政復(fù)議2013年全省案件總數(shù)6715件，糾錯163件，直接糾錯率3%；2014年總數(shù)7410件，糾錯240件，糾錯率4.08%；2015年總數(shù)9315件，糾錯505件，糾錯率6.59%；2016年上半年，江蘇省政府直接辦理的復(fù)議案件，糾錯率達14.4%。行政訴訟2013年案件總數(shù)8344件，一審敗訴262件，敗訴率4.53%；2014年總數(shù)14319件，一審敗訴520件，敗訴率6.13%；2015年總數(shù)23791件，一審敗訴951件，敗訴率7.15%。

土地、城建領(lǐng)域敗訴率較高。2014年，江蘇全年一審行政機關(guān)城建類敗訴158件，加上拆遷管理、國有土地上房屋征收補償?shù)扰c城建關(guān)聯(lián)案件，占一審敗訴案件總數(shù)的47.30%。2013、2014、2015年，全省行政復(fù)議糾錯案件中土地、房屋拆遷領(lǐng)域糾錯案件分別為69件、86件、115件，分別占當年糾錯案件的61.06%、35.83%、22.72%。

信息公開、行政強制和行政登記案件敗訴增多。2014年，信息公開、行政登記、行政強制占一審敗訴案件前三位，分別占26.63%、16.95%和13.97%。2015年，全省法院判決政府信息公開、行政強制和行政登記敗訴案件共計577件，占全部敗訴案件總數(shù)的60.67%；2013年、2014年、2015年，全省行政復(fù)議糾錯案件中政府信息公開糾錯案件分別達24件、46件、85件。

行政不作為案件敗訴率不斷上升。2013年，全省行政復(fù)議機關(guān)共收到行政不作為類案件891件，責令行政機關(guān)履行55件，敗訴率達6.17%；2014年不作為類案件595件，責令行政機關(guān)履行56件，敗訴率達9.41%；2015年不作為類案件538件，責令行政機關(guān)履行102件，敗訴率達18.96%。

縣鄉(xiāng)兩級行政機關(guān)敗訴案件占比較高。2014年，全省一審行政機關(guān)敗訴案件中，縣級政府和縣級政府職能部門敗訴361件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府敗訴95件，縣鄉(xiāng)兩級行政機關(guān)敗訴案件占全部敗訴案件的84.91%。

二、存在問題及原因分析

依法履職能力欠缺。依法履職是法治政府建設(shè)最基本的要求，也是最重要的內(nèi)容。但復(fù)議訴訟實踐中，因行政機關(guān)違反職權(quán)法定原則導(dǎo)致案件敗訴成為最主要原因。2014年，行政機關(guān)因違反職權(quán)法定原則被法院判決敗訴196件，占敗訴案件總數(shù)的36.56%；因違反職權(quán)法定原則被復(fù)議糾錯68件，占總數(shù)的28.33%。不作為、懶政庸政現(xiàn)象嚴重。同樣以2014年為例，行政機關(guān)因違反職權(quán)法定原則被法院判決敗訴196件，其中因不作為而敗訴的案件高達160件，占81.63%。主要表現(xiàn)形式有：第一，怠于履行法定職責。如政府信息公開領(lǐng)域，《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）對部分信息規(guī)定政府及其部門應(yīng)當主動公開。但《條例》實施至今，依然有些部門不予公開，一些政府網(wǎng)站公布的信息陳舊，甚至有“僵尸”網(wǎng)站或者“睡眠”網(wǎng)站。再如，部分行政機關(guān)拒不履行應(yīng)訴義務(wù)，2015年全省法院一審行政案件中，行政機關(guān)拒不出庭應(yīng)訴的有17件，因未舉證或逾期舉證被判決敗訴33件。第二，對行政相對人的請求置之不理。主要在一些投訴舉報領(lǐng)域，法律規(guī)定了相對人有投訴舉報的權(quán)利，也規(guī)定了具體的處理程序。但部分行政機關(guān)收到相對人投訴舉報申請后，置之不理或簡單當成信訪處理，導(dǎo)致案件敗訴。第三，拖延、逾期履行。亂作為現(xiàn)象依然普遍。主要表現(xiàn)形式有：一方面，超越職權(quán)。最為典型的就是《江蘇省經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理條例》只規(guī)定了開發(fā)區(qū)管委會享有十項管理職權(quán)，且主體為經(jīng)國務(wù)院批準的國家級開發(fā)區(qū)，但實踐中既存在未經(jīng)批準的開發(fā)區(qū)行使行政管理職權(quán)問題，也存在經(jīng)批準的開發(fā)區(qū)超出管理權(quán)限作為問題。行政機關(guān)越權(quán)實施行政強制行為較為普遍。另一方面，濫用職權(quán)。部分地方和部門為了創(chuàng)收，存在亂罰款、亂收費，部分執(zhí)法人員為了私利亂執(zhí)法等。

程序意識薄弱。2015年1月6日，江蘇省政府頒發(fā)《江蘇省行政程序規(guī)定》，對全省范圍內(nèi)重大行政決策、行政執(zhí)法、行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解等行為的程序做出了統(tǒng)一規(guī)定?？傮w而言，程序違法的情況有了一定轉(zhuǎn)變，但在行政強制、重大決策程序的執(zhí)行，以及土地征收、房屋拆遷、政府信息公開等領(lǐng)域程序違法現(xiàn)象還較嚴重。2014年，行政機關(guān)因程序違法被判決敗訴89件，占敗訴案件總數(shù)的16.57%。2015年，行政機關(guān)因程序違法被復(fù)議糾錯119件，占糾錯案件總數(shù)的23.56%。主要表現(xiàn)在：一是不遵守法定程序。如土地征收領(lǐng)域，老百姓對省政府的征收批文不服申請行政復(fù)議，在被復(fù)議糾錯的案件中，一半以上為程序違法。有的是征地前的告知確認程序不到位，侵犯被征地農(nóng)民的知情權(quán)，有的是征地補償程序不到位，即實施強制征地行為，違反先補償后征地的原則。二是程序缺失。如有些行政機關(guān)實施行政強制執(zhí)行前未依法履行催告程序，一些地方對違法建筑未進行查處認定即直接實施強制拆除。還如按照《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》規(guī)定，地、市級工商局收到消費者的投訴舉報后，應(yīng)當將投訴分送有權(quán)處理的工商行政管理部門處理，同時告知消費者分送情況。但個別工商機關(guān)接到投訴舉報后，沒有告知消費者投訴的分送情況，導(dǎo)致被確認違法等。三是未依法保障相對人的參與權(quán)、救濟權(quán)。許多行政機關(guān)在做出對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響的行政行為前未依法告知相對人享有陳述申辯權(quán)、聽證權(quán)，做出后也未依法告知相對人救濟權(quán)。四是違反法定期限。許多行政機關(guān)做出具體行政行為超出法律規(guī)定的期限。如《政府信息公開條例》規(guī)定，行政機關(guān)收到政府信息公開申請后15個工作日應(yīng)當做出答復(fù)，特殊情況延長不得超過30個工作日。但實踐中，行政機關(guān)超期答復(fù)或不答復(fù)的情況時常發(fā)生。2015年，因政府信息超期答復(fù)被復(fù)議確認違法案件6件。

法律適用水平不夠。由于法律適用錯誤導(dǎo)致行政訴訟案件敗訴占有相當比重。2014年，行政機關(guān)因法律適用錯誤而被判決敗訴的案件74件，占敗訴案件總數(shù)的13.78%；2015年82件，占總數(shù)的8.62%。在行政復(fù)議案件辦理中，因法律適用錯誤而被復(fù)議機關(guān)糾錯的案件也普遍存在，如某縣土地部門做出的《國有土地使用權(quán)收回決定》援引已失效的地方性法規(guī)作為法律依據(jù)；某區(qū)在拆除違法建筑專項活動中向申請人發(fā)出《自行拆除違法建筑告知書》，認為申請人的建筑“未取得合法手續(xù)，違反有關(guān)法律法規(guī)”，但不具體釋明違反哪一部法律的哪一個條款，而被復(fù)議機關(guān)認定法律適用不明確，確認該行政行為違法。

政府決策與實踐脫節(jié)。決策權(quán)是行政權(quán)的中心，實現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化是法治政府建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。從江蘇省敗訴案件看，行政決策與實踐脫節(jié)是引發(fā)行政糾紛及行政行為敗訴的一個重要原因。一方面，一些行政決策本身不符合廣大公眾的利益，有些是面子工程，有些甚至是為了個人私利，而得不到群眾的擁護。江蘇省政府近三年直接辦理的行政復(fù)議案件中有1/3案件為群體性案件，一些案件甚至引發(fā)整個村子幾百戶老百姓集體申請行政復(fù)議，說明決策沒有得到絕對多數(shù)群眾的認可。另一方面，在道路建設(shè)、環(huán)境整治、違章拆除、保障房建設(shè)等領(lǐng)域，其政策本身對老百姓有益，但由于政府決策事先的宣傳征求意見不夠，或者執(zhí)行過于急躁，而導(dǎo)致公眾的不滿或不信任，從而引發(fā)爭議。

依法化解社會矛盾能力不夠。一方面，法治在矛盾化解中作用發(fā)揮不充分。相當一部分行政爭議的處理仍然游離于法定渠道之外，一些案件在處理時只強調(diào)維穩(wěn)、擺平事態(tài)，嚴重削弱了法定機制在矛盾糾紛解決中的主渠道作用。另一方面，依法化解社會矛盾的力量不適應(yīng)當前需要。如基層行政復(fù)議人少案多矛盾長期存在。許多地方達不到《行政復(fù)議法》規(guī)定“行政復(fù)議兩人以上辦案”的要求。據(jù)統(tǒng)計，全省目前縣級政府法制機構(gòu)單獨設(shè)置的只有31家，其余為合署辦公或掛牌。全省專職復(fù)議人員626人，其中，縣級政府只有117人，平均每家1人，34家沒有專職復(fù)議人員。機構(gòu)人員的問題嚴重掣肘了行政復(fù)議功能的發(fā)揮。

產(chǎn)生以上問題的主要原因有以下幾方面：

相當一部分基層領(lǐng)導(dǎo)法律意識淡薄，沒有形成法治思維。從政府角度來說，部分政府官員沒有形成法律意識、法治思維，官本位、特權(quán)思想嚴重，對民眾基本權(quán)利的訴求缺乏足夠尊重和重視，同時又樂于行使手中的權(quán)力。契約精神缺乏，在土地、規(guī)劃等與民生密切相關(guān)的領(lǐng)域，依然朝令夕改、隨意用權(quán)。做決定不依據(jù)法律而是領(lǐng)導(dǎo)批示，遇到問題不是找法律，而是習(xí)慣使用行政權(quán)力，簡單粗暴。

獎懲機制作用缺失，起不到引領(lǐng)和警示效果。許多地方和部門至今尚未建立有效的行政執(zhí)法獎懲制度，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，干對干錯一個樣，直接影響執(zhí)法人員的工作積極性和責任心，導(dǎo)致懶政庸政，能不做則不做，甚至有部分行政機關(guān)因為害怕被訴或者被復(fù)議而放棄監(jiān)管職責，無原則地改變行政行為換取當事人的“滿意”撤訴，“懶得管，害怕管”的心態(tài)極其明顯。即使有獎懲制度，但未實際執(zhí)行，流于形式，以至于行政復(fù)議、訴訟產(chǎn)生屢敗屢訴、屢訴屢敗的情形，嚴重影響行政執(zhí)法的權(quán)威性和執(zhí)行力。

一線執(zhí)法人員水平不適應(yīng)法治政府建設(shè)的要求。第一，基層執(zhí)法力量不足?？h、鄉(xiāng)兩級行政執(zhí)法機關(guān)承擔了大部分的行政執(zhí)法任務(wù)，但由于基層執(zhí)法任務(wù)重、福利偏低等原因，人員流向選擇機關(guān)工作，不愿意下基層，導(dǎo)致一線執(zhí)法人員偏緊。第二，專業(yè)人才緊缺。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政執(zhí)法也早已由過去粗獷式執(zhí)法轉(zhuǎn)向精細化執(zhí)法，食品安全、環(huán)境資源、規(guī)劃建設(shè)等領(lǐng)域都要求專業(yè)型執(zhí)法人員，但目前專業(yè)型執(zhí)法人員緊缺，現(xiàn)有的選拔機制也無法滿足專業(yè)人才的引進。第三，執(zhí)法方式簡單粗暴，執(zhí)法動機不正確。行政執(zhí)法的目的應(yīng)當是通過對違法行為的查處，規(guī)范經(jīng)濟社會管理秩序，實現(xiàn)全社會的公平公正。但從敗訴案件看，選擇性執(zhí)法、釣魚式執(zhí)法，甚至暴力執(zhí)法時有存在，不僅不能有效實現(xiàn)執(zhí)法的目的，甚至?xí)斐擅苌?，影響政府形象?/p>

行政決策程序執(zhí)行不到位。一是將重大決策當成一般決策，拒絕履行決策程序。二是對涉及相對人權(quán)利義務(wù)的決策不執(zhí)行公眾參與程序，即使有公眾參與也是走過場，拒絕聽取相對人意見。三是專家論證、風(fēng)險評估流于形式，聽證會變?yōu)橥鈺?。四是合法性審查缺失?；鶎诱捎谡ㄖ屏α勘∪?，部分地方政府法律顧問制度尚未建立，合法性審查工作無法正常開展。

多元化矛盾糾紛解決機制銜接不順暢。十八屆三中全會明確提出要建立包括調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等機制相互銜接、相互協(xié)調(diào)的“多元化社會矛盾糾紛解決機制”。目前，江蘇各項制度已基本建立，但缺乏有效銜接，尚未形成完善的體系，影響了矛盾化解的效率。

三、提高江蘇法治政府建設(shè)水平

持續(xù)開展領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識的培育。重點是提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。要嚴格執(zhí)行“領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律考試”、“向憲法宣誓就職”、“年終述職述廉述法”三項制度。對法律知識不過關(guān)的不予任職或暫緩任職。要宣誓忠于憲法，并自覺維護憲法權(quán)威，保證憲法實施。要徹底摒棄人治思想和長官意識，決不搞以言代法、以權(quán)壓法，對非法干預(yù)正常的執(zhí)法活動、案件辦理的行為要堅決予以查處。

加強政府工作人員特別是一線執(zhí)法人員的法治意識培養(yǎng)。各地政府要承擔起本地區(qū)執(zhí)法人員法律教育的第一責任，制定系統(tǒng)的培訓(xùn)計劃，以提升法律適用能力為重點，科學(xué)設(shè)定培訓(xùn)內(nèi)容，注重培訓(xùn)實效。省政府法制部門要注意搜集研究行政執(zhí)法典型案例，并組織執(zhí)法人員學(xué)習(xí)討論，統(tǒng)一執(zhí)法標準、執(zhí)法尺度。各執(zhí)法部門要建立機制支持鼓勵執(zhí)法人員對法律知識的學(xué)習(xí)，為學(xué)法活動提供便利。

加強制度建設(shè)，確保法制統(tǒng)一。法律的滯后性是產(chǎn)生行政爭議的一個重要原因，實現(xiàn)法治政府目標，首先要建立優(yōu)良的依法行政制度體系。第一，加強重點領(lǐng)域立法。要加快保障和改善民生、強化生態(tài)環(huán)境保護、創(chuàng)新社會治理、保障民主政治權(quán)利等領(lǐng)域立法，從制度層面體現(xiàn)法律的公平正義。第二，建立法律適時修訂制度。各部門對一些過時和與上位法或改革相沖突的地方性法規(guī)、規(guī)章要及時提出修改意見，各級人大及法制部門要及時審核修訂，確保重大改革于法有據(jù)，從源頭減少行政爭議的發(fā)生。第三，全面清理規(guī)范性文件。規(guī)范性文件是行政機關(guān)履行職能的重要手段，也是對公眾權(quán)益產(chǎn)生影響的重要措施。但江蘇長期以來一直未能對規(guī)范性文件進行系統(tǒng)清理，既導(dǎo)致規(guī)范性文件自身混亂，也導(dǎo)致規(guī)范性文件適用混亂。因此，要根據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要》要求，抓緊開展規(guī)范性文件清理工作，各級政府及部門要組織精干力量，系統(tǒng)對本地區(qū)本部門的規(guī)范性文件進行清理，并向社會公布清理結(jié)果，特別是對清理后繼續(xù)有效和廢止失效的規(guī)范性文件目錄主動向社會公布。

嚴格執(zhí)行重大決策程序，確保決策科學(xué)、合理。確定重大決策的范圍。推行重大決策清單制度，各級政府及部門年初要確定全年重大決策事項并公布，且不得隨意增減。嚴格執(zhí)行重大決策程序。行政機關(guān)做出重大決策要嚴格按照行政程序規(guī)定，履行“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定”的程序，切忌走過場。要通過公開聽證、網(wǎng)上信箱、實地走訪等形式，真實聽取公眾和專家的意見建議，對公眾反映較多的意見要及時反饋，不采納的要說明理由。推行文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公用事業(yè)、征地拆遷等重大民生決策事項民意調(diào)查制度。有序引入社會組織和專業(yè)機構(gòu)對行政決策的風(fēng)險評估，客觀公正地評估風(fēng)險。要按照中共中央辦公廳《意見》全面實行政府法律顧問和公職律師制度，并真正發(fā)揮其作用，對法律顧問意見除非正當理由要予以采納。決策公開透明。涉及公眾重大權(quán)益的決策，除涉密事項，決策前要將決策內(nèi)容向社會公開，決策過程要規(guī)范透明，決策結(jié)果及時向社會發(fā)布，方便群眾監(jiān)督。嚴格決策責任追究。完善細化并切實落實重大決策責任追究制度，實施重大決策后評估，由第三方對決策實施效果、社會影響客觀評價。對違反法律規(guī)定或決策程序并造成較大損失的決策要嚴肅追究決策者及相關(guān)人員的法律責任。

以規(guī)范基層行政執(zhí)法為重點，切實提升行政執(zhí)法水平。第一，以實施相對集中行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)的綜合執(zhí)法體制改革為載體，大力推進行政執(zhí)法職能和行政執(zhí)法力量同步下移。省級部門原則上不設(shè)立獨立的執(zhí)法隊伍，市、縣要深入推進綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法隊伍，認真總結(jié)常熟鎮(zhèn)域相對集中行政處罰權(quán)的試點經(jīng)驗，有步驟地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道延伸，加大對鎮(zhèn)、街綜合執(zhí)法保障力度。按照中央編辦、國務(wù)院法制辦《關(guān)于進一步做好相對集中行政許可權(quán)改革試點工作的通知》，積極爭取試點，省編辦、省法制辦認真總結(jié)試點經(jīng)驗，及時研究解決試點問題，出臺指導(dǎo)意見。第二，嚴格行政執(zhí)法程序。行政執(zhí)法除履行國家規(guī)定的執(zhí)法程序外，要嚴格執(zhí)行《江蘇省行政程序規(guī)定》中的執(zhí)法程序。細化、量化行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，全面推行行政裁量基準制度。第三，加強行政執(zhí)法保障。嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，從事行政執(zhí)法活動一律領(lǐng)取統(tǒng)一的行政執(zhí)法證件，持證執(zhí)法。初次領(lǐng)證人員或換證人員一律參加執(zhí)法資格考試，考試未通過不得發(fā)證。改善行政執(zhí)法條件，特別是加強基層執(zhí)法經(jīng)費、執(zhí)法車輛及合理執(zhí)法設(shè)備的保障。嚴禁任何人、任何形式對執(zhí)法活動干預(yù)，嚴禁下達執(zhí)法指標或?qū)?zhí)法行為與部門利益或個人獎金掛鉤。建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺，實現(xiàn)執(zhí)法信息資源共享，增強執(zhí)法合力。第四，全面落實行政執(zhí)法責任制。強化執(zhí)法監(jiān)督和過錯責任追究，完善以行政首長為重點的行政問責制度。實施行政執(zhí)法績效考核制度，考核結(jié)果作為執(zhí)法人員獎勵懲處、晉職晉級的重要依據(jù)。

注重運用法律途徑化解爭議，構(gòu)建合理的行政糾紛解決機制。充分運用復(fù)議、訴訟等法律手段來解決各類行政爭議。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)各層次糾紛解決機制的合理協(xié)調(diào)與銜接，形成一個功能互補的糾紛解決系統(tǒng)。充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用。改革行政復(fù)議體制，縣級以上政府全面建立行政復(fù)議委員會，條件成熟的地方實行相對集中行政復(fù)議權(quán)，有效整合復(fù)議資源。健全行政復(fù)議審理機制，大力推行行政復(fù)議聽證方式審理案件，加大證據(jù)質(zhì)證力度，保持和司法審判同一標準。推進行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范行政復(fù)議案件受理、審理、決定和宣傳、培訓(xùn)、統(tǒng)計、檔案管理等各項基礎(chǔ)工作，落實行政復(fù)議經(jīng)費和辦案人員、場所、條件等各項保障措施。2018年底前，全省行政復(fù)議規(guī)范達標率100%。加強和改進行政應(yīng)訴工作。全面落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》，明確各行政機關(guān)的應(yīng)訴責任，加強行政應(yīng)訴隊伍建設(shè)，嚴格執(zhí)行行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度，積極履行人民法院生效判決。規(guī)范行政應(yīng)訴程序，制定行政應(yīng)訴工作規(guī)則。規(guī)范信訪秩序。把信訪納入法治化軌道，引導(dǎo)群眾正確履行公民權(quán)利和義務(wù)，以理性合法的形式表達利益訴求，對信訪活動中的違法行為要依法處理。要提高依法解決問題的能力，堅持依法按政策辦事，不能突破法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能為求得一時一事的解決而引起攀比和新的矛盾。嚴格實行訴訪分離，對依法應(yīng)當通過復(fù)議、訴訟等法定途徑解決的事項引導(dǎo)群眾通過法定途徑解決，完善涉訴涉法依法終結(jié)制度。

（作者系江蘇省人民政府法制辦副主任）

責任編輯：戴群英