于志強(qiáng)+吳建峰+周偉林

編者按：

本期專(zhuān)題論壇的主題是“統(tǒng)籌兼顧的城市規(guī)劃管理與跨越式發(fā)展”，共有11位專(zhuān)家學(xué)者分別從大城市撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效、城市管理數(shù)據(jù)化的內(nèi)容體系、城市公共安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、未來(lái)都市圈發(fā)展的布局設(shè)想、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的模式路徑、建設(shè)兼具文化魅力的山水城市等角度，論證了城市管理過(guò)程中統(tǒng)籌兼顧、分類(lèi)施策的重要意義，并提供了助推未來(lái)城市管理如何提質(zhì)增效的跨越式路徑。

摘要：我國(guó)各地具有明顯的行政經(jīng)濟(jì)區(qū)特征，市場(chǎng)化進(jìn)程不斷推動(dòng)這種剛性制度發(fā)生調(diào)整，地方政府多順應(yīng)這一趨勢(shì)，將行政區(qū)劃調(diào)整作為調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，撤縣設(shè)區(qū)近年來(lái)成為最頻繁的調(diào)整形式之一。使用合成控制方法，利用杭州灣附近13個(gè)縣級(jí)行政單位1993～2012年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)余杭和蕭山進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)政策效果的識(shí)別和量化，并呈現(xiàn)出政策影響明顯的異質(zhì)性，為政策分析評(píng)估打下基礎(chǔ)。從城市規(guī)劃、工業(yè)集聚的角度考察異質(zhì)性的來(lái)源，有助于討論以區(qū)市兩級(jí)角色分工的視角審視撤縣設(shè)區(qū)政策的潛在影響，為加深理解撤縣設(shè)區(qū)政策提供一些補(bǔ)充和借鑒。

一、引言

在我國(guó)行政經(jīng)濟(jì)區(qū)特征比較明顯的現(xiàn)實(shí)背景下，行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)常成為地方政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的有形之手。[1]上世紀(jì)八十年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)掀起了幾次行政區(qū)劃調(diào)整的熱潮，不同時(shí)期的調(diào)整形式重點(diǎn)也有差異。[2-4]進(jìn)入二十一世紀(jì)，各個(gè)大中城市發(fā)展矛盾突出，城市地方政府將調(diào)整下轄的區(qū)縣行政區(qū)劃，作為應(yīng)對(duì)城市發(fā)展問(wèn)題、追求城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、整合城市資源、提高城市集聚功能和城市化水平的重要手段。[5]

區(qū)縣行政區(qū)劃調(diào)整，對(duì)自身和所在城市整體都可能帶來(lái)不同的影響，[6-8]對(duì)涉及主體的經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響也仍有需要厘清的地方，對(duì)區(qū)縣層級(jí)經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響進(jìn)行補(bǔ)充研究，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)政策影響的更多細(xì)節(jié)，有利于加深完善對(duì)這種重要行政區(qū)劃調(diào)整的認(rèn)識(shí)，為后續(xù)的政策運(yùn)用提供一些更清晰的借鑒。

撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整在區(qū)縣層面上經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響仍然存疑，一個(gè)重要原因是缺乏合理有效的技術(shù)手段分離和量化政策影響，影響的異質(zhì)性更難衡量，也就無(wú)法準(zhǔn)確地對(duì)政策提供效果評(píng)估，不利于政策的推進(jìn)或者調(diào)整。本文采用國(guó)際上擬實(shí)驗(yàn)分析中常用的合成控制技術(shù)，分離和量化行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響。從內(nèi)容上看，關(guān)注政策的異質(zhì)性影響，相較傳統(tǒng)計(jì)量研究所揭示的平均處理效應(yīng)，可以發(fā)現(xiàn)更多政策影響的細(xì)節(jié)?，F(xiàn)實(shí)意義上說(shuō)，撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整能否實(shí)現(xiàn)區(qū)市兩級(jí)單位的雙贏，還是對(duì)區(qū)縣層級(jí)帶來(lái)非理想的結(jié)果，可能通過(guò)哪些途徑產(chǎn)生影響，成功和失敗的比較給我們帶來(lái)哪些啟示？

本文以蕭山和余杭撤縣設(shè)區(qū)后的經(jīng)濟(jì)績(jī)效為考察內(nèi)容，以人均GDP等變量為主要考察指標(biāo)，通過(guò)合成控制手段，定量分析撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整對(duì)蕭山和余杭經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)城市總體規(guī)劃文件、微觀工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)和區(qū)市兩級(jí)角色分工的視角，對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響機(jī)制作出解釋。本文旨在對(duì)蕭山和余杭撤縣設(shè)區(qū)后的經(jīng)濟(jì)績(jī)效得到具體定量的分析和結(jié)論，并檢驗(yàn)結(jié)論的穩(wěn)健性，通過(guò)定性、定量手段對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)提供實(shí)證支持的明確解釋?zhuān)瑖L試給出一些政策建議。

二、研究方法和數(shù)據(jù)

（一）合成控制方法

本文采用合成控制方法分離政策效果，利用與研究對(duì)象比較相近的一組區(qū)縣作為余杭和蕭山的控制對(duì)象組，擬合撤縣設(shè)區(qū)之前的余杭和蕭山，在撤縣設(shè)區(qū)之后，利用合成余杭和合成蕭山與真實(shí)的余杭和蕭山對(duì)比，之間的差距可以認(rèn)為是撤縣設(shè)區(qū)之后余杭和蕭山對(duì)原有發(fā)展路徑的偏離，這個(gè)偏離就是政策所造成的影響。

（二）研究數(shù)據(jù)介紹

1.控制對(duì)象組的選擇

本文以地處杭州灣與研究對(duì)象相似的縣市組成控制對(duì)象組。這些控制對(duì)象與研究對(duì)象同屬一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域，盡量排除不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的巨大差異；相似的行政和政策環(huán)境，盡量減少本文研究變量以外的因素帶來(lái)干擾；各個(gè)對(duì)象的變量取值范圍盡量涵蓋研究對(duì)象的變量取值，保證合成可以實(shí)現(xiàn)。具體選取的縣和縣級(jí)市是：杭州下轄的桐廬縣、富陽(yáng)區(qū)、建德市、臨安市；紹興下轄的上虞區(qū)、柯橋區(qū)；寧波下轄的余姚市、慈溪市；嘉興下轄的桐鄉(xiāng)市、海寧市、平湖市。

2.時(shí)間區(qū)間

研究時(shí)間區(qū)間的選擇應(yīng)盡可能長(zhǎng)，以便進(jìn)行事前擬合和為政策識(shí)別留出足夠時(shí)間。結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可得性，本文選擇的事前起始時(shí)間為1993年；事后時(shí)期截至到2012年，因?yàn)樯嫌?、柯橋?013年，富陽(yáng)在2014年都發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)，這幾個(gè)控制對(duì)象在合成中可能會(huì)占據(jù)較大權(quán)重，從而對(duì)合成的“反事實(shí)”研究對(duì)象產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲。綜上，研究區(qū)間為1993～2012年。

3.預(yù)測(cè)變量

被解釋變量和預(yù)測(cè)變量的線性程度越高、預(yù)測(cè)變量對(duì)被解釋變量的解釋力越強(qiáng)，最終被解釋變量的擬合程度越高。本文被解釋變量是人均產(chǎn)出，參考余靜文、王賢斌的結(jié)論，[9，10]同時(shí)結(jié)合數(shù)據(jù)可得性和一致性，選取以下變量作為合成的解釋變量：（1）固定資產(chǎn)投資與GDP的比值；（2）社會(huì)消費(fèi)品零售總額與GDP的比值；（3）第二產(chǎn)業(yè)增加值與GDP的比值；（4）第三產(chǎn)業(yè)增加值與GDP的比值；（5）金融機(jī)構(gòu)本外幣存款余額與GDP的比值；（6）事前某些年份的人均產(chǎn)出。

4.數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)來(lái)源主要有三個(gè)，《浙江60年統(tǒng)計(jì)資料匯編》、各地年鑒、各地統(tǒng)計(jì)年鑒，三個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)源以各地的統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)為本源，數(shù)據(jù)一致性較好，對(duì)于部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，使用了《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》進(jìn)行了補(bǔ)充，并驗(yàn)證了數(shù)據(jù)的一致性，部分資料參考了各地政府網(wǎng)站和公開(kāi)資料。

為了緩解各個(gè)對(duì)象絕對(duì)規(guī)模差異和存量調(diào)整的影響，本文選取了各經(jīng)濟(jì)變量的比值和人均水平作為預(yù)測(cè)變量，利用各年的現(xiàn)價(jià)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)直接得到比值數(shù)據(jù)；利用各個(gè)對(duì)象每年可比價(jià)格增速或者生產(chǎn)總值指數(shù)，以1993年為基準(zhǔn)對(duì)人均產(chǎn)出進(jìn)行了價(jià)格調(diào)整。

三、余杭和蕭山撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效考察

（一）余杭撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響

余杭于2001年2月2日被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤縣設(shè)區(qū)，以2001年為事件沖擊年份，對(duì)余杭進(jìn)行模擬合成如表1。

可以看出，合成余杭與真實(shí)余杭各個(gè)預(yù)測(cè)變量都十分接近，合成余杭較好模擬了真實(shí)余杭的經(jīng)濟(jì)特征。在合成余杭中，上虞占據(jù)了最大權(quán)重，達(dá)到40.5%，其次是余姚和柯橋，分別占比23.6%和17.2%。

合成結(jié)果得到真實(shí)余杭與合成余杭各年人均GDP，我們以年份為橫坐標(biāo)，二者差值為縱坐標(biāo)做出演進(jìn)圖（圖1）。可以發(fā)現(xiàn)，在2001年之前，兩者之差一直在零坐標(biāo)軸附近震蕩，沒(méi)有出現(xiàn)方向性的偏離，整個(gè)事前時(shí)期二者差值的平均僅為-14元，可以說(shuō)事前的擬合狀態(tài)很好。

在2001年及以后，真實(shí)余杭和合成余杭的差值持續(xù)為負(fù)，而且呈現(xiàn)出三段明顯的趨勢(shì)，分別是2002～2004年差距擴(kuò)大的趨勢(shì)、2005～2008年差距減小的趨勢(shì)，2009～2012年差距再次快速擴(kuò)大的趨勢(shì)，到2012年余杭實(shí)際人均收入損失了2 656元，或者幅度下降了5%，可以認(rèn)為，撤縣設(shè)區(qū)對(duì)余杭的經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響是不利的。

（二）蕭山撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響

與余杭類(lèi)似，對(duì)蕭山合成結(jié)果如表2。

合成蕭山對(duì)真實(shí)蕭山各個(gè)預(yù)測(cè)變量的擬合程度同樣較好，從合成對(duì)象賦值權(quán)重來(lái)看，柯橋占比61%，桐鄉(xiāng)占比39%。同樣給出真實(shí)蕭山與合成蕭山的人均GDP差值來(lái)分析擬合效果和政策影響（圖2）。

撤縣設(shè)區(qū)對(duì)真實(shí)蕭山經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)生了明顯的正向影響。具體來(lái)看，2001～2002年蕭山快速拉開(kāi)與合成蕭山的收入差距；2003～2005年收入差距增長(zhǎng)速度有所放緩，但仍在擴(kuò)大；2006～2012年真實(shí)蕭山又進(jìn)入到快速發(fā)展時(shí)期，到2012年，蕭山的經(jīng)濟(jì)績(jī)效改善使得人均產(chǎn)出相對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)前提高了11 097元，或者說(shuō)幅度提高了16.36%，可以認(rèn)為撤縣設(shè)區(qū)對(duì)蕭山的經(jīng)濟(jì)績(jī)效影響是非常有利的。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

政策影響結(jié)論的穩(wěn)健性取決于研究對(duì)象“反事實(shí)”合成的穩(wěn)健性，合成對(duì)象對(duì)真實(shí)對(duì)象的模擬是否隨時(shí)間產(chǎn)生動(dòng)搖？我們采用兩個(gè)思路來(lái)檢驗(yàn)，沖擊時(shí)間穩(wěn)健性檢驗(yàn)：隨機(jī)選擇政策沖擊時(shí)間的前后某年作為虛擬沖擊時(shí)間，觀察合成的“反事實(shí)”對(duì)象是否有顯著差異；控制對(duì)象穩(wěn)健性檢驗(yàn)：檢驗(yàn)合成中占據(jù)較大權(quán)重的控制對(duì)象本身是否發(fā)生偏離。

1.沖擊時(shí)間穩(wěn)健性檢驗(yàn)

我們隨機(jī)選擇1998年和2004年為虛擬沖擊時(shí)間，分別對(duì)余杭和蕭山進(jìn)行虛擬沖擊合成，合成結(jié)果如圖3。

余杭選擇1998年或者2004年虛擬沖擊合成都沒(méi)有對(duì)政策影響的趨勢(shì)性結(jié)論產(chǎn)生動(dòng)搖，2001年后仍然形成三個(gè)發(fā)展階段，而且總體趨勢(shì)未發(fā)生改變，從細(xì)節(jié)來(lái)看，虛擬沖擊年份不同時(shí)，對(duì)人均GDP影響的具體數(shù)值表現(xiàn)出一定差異，但這種差異并不動(dòng)搖對(duì)撤縣設(shè)區(qū)政策的結(jié)論性判斷。對(duì)蕭山也是類(lèi)似情況，兩個(gè)虛擬沖擊合成并未改變蕭山在2001年之后的三個(gè)階段發(fā)展趨勢(shì)?？梢哉f(shuō)，對(duì)蕭山和余杭的合成在時(shí)間隨機(jī)性方面是穩(wěn)健的。

2.控制對(duì)象穩(wěn)健性檢驗(yàn)

蕭山的最大權(quán)重控制對(duì)象——柯橋經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在整個(gè)控制組中最好，無(wú)法對(duì)其實(shí)現(xiàn)有效合成，因此我們主要對(duì)余杭的控制對(duì)象進(jìn)行合成檢驗(yàn)。合成余杭中上虞占據(jù)了最大權(quán)重40.5%，我們采用同樣的預(yù)測(cè)變量和沖擊時(shí)間，利用其余10個(gè)控制對(duì)象合成上虞，合成檢驗(yàn)的結(jié)果顯示在2002年以后真實(shí)上虞經(jīng)濟(jì)績(jī)效持續(xù)性地弱于合成上虞（對(duì)上虞仍需進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，合成上虞中，富陽(yáng)權(quán)重最高，通過(guò)對(duì)富陽(yáng)的合成發(fā)現(xiàn)富陽(yáng)沒(méi)有趨勢(shì)性的結(jié)構(gòu)變化，因此上虞的趨勢(shì)性結(jié)構(gòu)變化是穩(wěn)健的）。上虞在2002年后的經(jīng)濟(jì)績(jī)效持續(xù)性惡化，將按照40.5%的權(quán)重帶動(dòng)合成余杭出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效惡化，從而使得政策的不利影響出現(xiàn)低估。

我們用排除上虞后的控制對(duì)象組重新合成余杭，如圖4所示。對(duì)比圖1在包括上虞的合成時(shí)，2012年合成余杭與真實(shí)余杭之差為2 656元，圖4排除上虞后的合成顯示二者之差為3 021元，影響量值為365元，低估幅度14%左右，所以上文得出的撤縣設(shè)區(qū)對(duì)余杭經(jīng)濟(jì)績(jī)效的不利影響結(jié)論并沒(méi)有發(fā)生改變。

同理對(duì)合成余杭權(quán)重第二的余姚進(jìn)行檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)余姚不存在趨勢(shì)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改變，同樣不改變對(duì)余杭的政策評(píng)估結(jié)論。無(wú)論是沖擊時(shí)間的檢驗(yàn)還是沖擊對(duì)象的檢驗(yàn)，可能會(huì)對(duì)具體數(shù)值產(chǎn)生影響，但都不改變明確的趨勢(shì)，可以說(shuō)合成控制方法得到的撤縣設(shè)區(qū)政策評(píng)估結(jié)果是穩(wěn)健的。

四、余杭、蕭山經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)異質(zhì)性的理解

（一）城市規(guī)劃的影響

2001年兩地撤縣設(shè)區(qū)后，杭州市府在該年4月下發(fā)文件，明確兩地撤縣設(shè)區(qū)后的管理權(quán)限等問(wèn)題（參見(jiàn)《中共杭州市委杭州市人民政府關(guān)于蕭山余杭撤市設(shè)區(qū)后管理權(quán)限等問(wèn)題的通知》），強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃的編制管理，其余經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限并未太多干預(yù)。

杭州于2001年1月開(kāi)始編制《杭州市城市總體規(guī)劃（2001-2020年）》，2002年9月完成。規(guī)劃明確杭州城市發(fā)展方向?yàn)槌鞘袞|擴(kuò)，旅游西進(jìn)，沿江開(kāi)發(fā)，跨江發(fā)展，實(shí)施南拓、北調(diào)、東擴(kuò)、西優(yōu)的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，形成以錢(qián)塘江為軸線的“跨江、沿江，網(wǎng)絡(luò)化組團(tuán)式布局”。很明顯，從2001年開(kāi)始杭州已經(jīng)明確了發(fā)展重點(diǎn)向錢(qián)塘江以東的蕭山進(jìn)行拓展，這是杭州所處區(qū)位特點(diǎn)所決定的，也客觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了明顯的方向指導(dǎo)。

2004年，杭州市府下發(fā)文件（參見(jiàn)《中共杭州市委杭州市人民政府關(guān)于加速蕭山、余杭區(qū)融入大都市的若干意見(jiàn)》），推動(dòng)加快余杭和蕭山融入大都市進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局等方面的融合，對(duì)蕭山的功能定位是先進(jìn)制造業(yè)集聚區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)吸納區(qū)、都市農(nóng)業(yè)示范區(qū)和現(xiàn)代化文明新城區(qū)；對(duì)余杭的功能要求是承擔(dān)老城區(qū)的生活生產(chǎn)、休閑、信息服務(wù)功能分流，與主城區(qū)形成合理的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。可以看出，余杭和蕭山在杭州城市總體規(guī)劃中所處的政策環(huán)境截然不同。

王偉武研究表明，余杭在1991～1999年、1999～2008年兩個(gè)時(shí)間段，城市用地拓展面積分別為31.05、58.85平方千米，拓展速度分別為3.88、6.54平方千米每年；蕭山在1991～1999年、1999～2008年兩個(gè)時(shí)間段，城市用地拓展面積分別為48.99、223.91平方千米，拓展速度分別為6.12平方千米每年、24.88平方千米每年。[11]二者用地拓展在兩個(gè)時(shí)間段表現(xiàn)出的差異，或可佐證規(guī)劃對(duì)二者發(fā)展產(chǎn)生的影響。

（二）工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)

考察撤縣設(shè)區(qū)對(duì)兩地工業(yè)產(chǎn)出和集聚可能產(chǎn)生的影響，所用模型如下：

其中，con為常數(shù)項(xiàng)；output為期末產(chǎn)出，取值為2000年和2003年產(chǎn)出值；initial為期初產(chǎn)出，取值為1998年和2001年產(chǎn)出值；t為時(shí)間啞變量，2001年前賦值為0，2001年后賦值為1；initial*t為交叉項(xiàng)；為滿足經(jīng)典假設(shè)的誤差項(xiàng)。、和為待估計(jì)系數(shù)，分別衡量集聚效應(yīng)、時(shí)間效應(yīng)和集聚效應(yīng)隨時(shí)間的變化。所用數(shù)據(jù)為余杭和蕭山1998～2007年的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)。

回歸結(jié)果顯示，1998～2003年，余杭和蕭山都表現(xiàn)出顯著的產(chǎn)業(yè)集聚特征，其中蕭山的集聚強(qiáng)度大于余杭。時(shí)間效應(yīng)上，時(shí)間演進(jìn)對(duì)余杭的工業(yè)產(chǎn)出作用統(tǒng)計(jì)不顯著，對(duì)蕭山工業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)具有顯著正效應(yīng)，與前文2001～2003年兩地的發(fā)展速度變化相一致。交叉項(xiàng)的系數(shù)在2001年前后，余杭和蕭山都不顯著，說(shuō)明2001年前后兩地的集聚效應(yīng)都沒(méi)有發(fā)生明顯變化。

余杭和蕭山經(jīng)過(guò)了撤縣設(shè)區(qū)后的三年“過(guò)渡期”，2004年杭州市府發(fā)布文件推動(dòng)兩地與杭州大都市融合加速，我們觀察這一變化帶來(lái)的影響。同樣的方法對(duì)2001～2003年、2004～2006年時(shí)段進(jìn)行回歸，結(jié)果顯示，兩地集聚效應(yīng)依舊顯著；時(shí)間效應(yīng)上，余杭顯著為正，蕭山顯著為負(fù)，與前文2005～2006年兩地發(fā)展速度的變化相一致；交叉項(xiàng)的系數(shù)，余杭在此回歸中該系數(shù)依然不顯著，說(shuō)明2004年前后集聚沒(méi)有發(fā)生顯著變化，而蕭山的系數(shù)顯著為正，說(shuō)明2004年之后蕭山的工業(yè)集聚效應(yīng)相對(duì)于2004年之前顯著增強(qiáng)，似乎可以佐證，杭州市府在推動(dòng)兩地加快與大都市融合后，蕭山開(kāi)始受益于城市東擴(kuò)和產(chǎn)業(yè)東進(jìn)，在與杭州融合和分工協(xié)調(diào)中獲得了更大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

（三）角色分工視角的解讀

我們提出以角色分工的視角來(lái)區(qū)分不同的撤縣設(shè)區(qū)行為。撤縣設(shè)區(qū)之后，余杭承擔(dān)老城區(qū)的生活生產(chǎn)、休閑、信息服務(wù)功能分流，角色定位與杭州主城有相當(dāng)大的重合，二者角色分工模式可視為協(xié)助共擔(dān)，杭州主城和余杭的經(jīng)濟(jì)資源完成一定程度的存量再分配。隨后，由于角色的同質(zhì)性，二者將呈現(xiàn)出伴生發(fā)展，而且這種伴生仍然以杭州主城為核心，這種角色協(xié)助共擔(dān)就決定了，余杭與杭州主城關(guān)系就是在從屬關(guān)系下的經(jīng)濟(jì)資源協(xié)調(diào)分配。

反觀蕭山，在杭州工業(yè)以錢(qián)塘江東為重點(diǎn)布局的背景下，承擔(dān)了工業(yè)集聚區(qū)的功能定位，杭州主城與蕭山體現(xiàn)為生產(chǎn)性服務(wù)過(guò)程與生產(chǎn)性過(guò)程分工的角色分配模式，二者的經(jīng)濟(jì)利益是協(xié)作關(guān)系下的經(jīng)濟(jì)資源協(xié)同創(chuàng)造，蕭山的生產(chǎn)過(guò)程增長(zhǎng)有助于杭州主城生產(chǎn)性服務(wù)過(guò)程增長(zhǎng)，增強(qiáng)主城的集聚輻射的功能，反過(guò)來(lái)進(jìn)一步促進(jìn)蕭山的生產(chǎn)過(guò)程，容易形成區(qū)市雙贏的局面。可見(jiàn)，余杭、蕭山與杭州主城角色分工和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的不同，影響著各自的發(fā)展前景路徑。

區(qū)市兩級(jí)的角色分工視角強(qiáng)調(diào)區(qū)市之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系對(duì)區(qū)市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)績(jī)效的重要影響，而且對(duì)處于弱勢(shì)地位的區(qū)縣政府影響更加關(guān)鍵。撤縣設(shè)區(qū)后，中心城市利用本身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造一種區(qū)市經(jīng)濟(jì)角色分工，則容易實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展、區(qū)市雙贏；反之，區(qū)市兩級(jí)僅存在行政上的支配從屬關(guān)系，缺少經(jīng)濟(jì)角色分工協(xié)調(diào)，則難以實(shí)現(xiàn)雙贏的局面，甚至可能出現(xiàn)犧牲區(qū)縣經(jīng)濟(jì)，發(fā)展中心城市的情況，這種情況在中心城市本身集聚效應(yīng)不強(qiáng)、短時(shí)間大量撤縣設(shè)區(qū)等情形下比較容易發(fā)生，對(duì)于這類(lèi)撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整，值得我們給予一定的關(guān)注研究和合理評(píng)價(jià)。

五、結(jié)論

本文采用合成控制方法識(shí)別了撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)余杭和蕭山經(jīng)濟(jì)績(jī)效分別帶來(lái)不利和有利的影響，并通過(guò)了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。分析表明，杭州城市總體規(guī)劃對(duì)二者的功能定位可能明顯影響了其發(fā)展進(jìn)程，城市用地信息支持這一判斷；利用工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行2001年和2004年的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)兩地工業(yè)產(chǎn)出和集聚的影響明顯不同，也支持了合成控制的評(píng)估結(jié)論；從區(qū)市兩級(jí)角色分工的視角分析了不同的角色分工模式對(duì)兩地發(fā)展可能的影響。

近幾年撤縣設(shè)區(qū)又在全國(guó)范圍遍地開(kāi)花，但撤縣設(shè)區(qū)不是包治城市百病的萬(wàn)能靈藥，盲目的撤縣設(shè)區(qū)有時(shí)并不會(huì)帶來(lái)區(qū)市兩地雙贏發(fā)展。本文的研究提醒我們，在城市規(guī)劃和工業(yè)產(chǎn)出方面要關(guān)注撤縣設(shè)區(qū)可能帶來(lái)的影響，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)區(qū)市兩級(jí)角色分工的把握。如果可以形成區(qū)市兩級(jí)經(jīng)濟(jì)主體的角色分工互補(bǔ)，則容易實(shí)現(xiàn)區(qū)市兩級(jí)雙贏，否則對(duì)于整體區(qū)域的持續(xù)發(fā)展可能是有害無(wú)益的，因此我們對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)應(yīng)當(dāng)以慎重理性的態(tài)度處理。

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