馮序

一、監(jiān)管的界定

近年來(lái)，我國(guó)有關(guān)監(jiān)管研究的盛況，并沒有自動(dòng)帶來(lái)監(jiān)管理論研究的突破，其中一個(gè)重要原因在于因缺乏對(duì)西方監(jiān)管理論的系統(tǒng)清理而缺少參照體系。由于受到外來(lái)著作翻譯的影響，加之不同研究者的研究重點(diǎn)差異，對(duì)監(jiān)管有著不同的見解。早期的監(jiān)管研究主要限于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管（economic regulation）范疇，即主要指政府運(yùn)用一系列懲治性手段，采取強(qiáng)制性措施，以期達(dá)到修正個(gè)人與企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的目標(biāo)。有些學(xué)者看來(lái)，早期監(jiān)管型國(guó)家的雛形可以一直追溯到19世紀(jì)甚至更早的時(shí)期，例如學(xué)者安東尼，奧格斯就發(fā)現(xiàn)早在英國(guó)的都鐸王朝時(shí)期，當(dāng)時(shí)的王室就曾頒布了超過300部法令法規(guī)，對(duì)貿(mào)易、雇傭、農(nóng)業(yè)發(fā)展以及土地使用等經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理。這種有別于古典自由放任的經(jīng)濟(jì)治理模式已經(jīng)可以被視為現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家的濫觴。尼德爾認(rèn)為，“監(jiān)管是一個(gè)經(jīng)濟(jì)個(gè)體通過各種手段試圖有意識(shí)地影響另一個(gè)經(jīng)濟(jì)個(gè)體或者其他多個(gè)經(jīng)濟(jì)個(gè)體的活動(dòng)”。斯通（stone，1982）認(rèn)為“監(jiān)管是國(guó)家憑借政治權(quán)利對(duì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體自由決策所實(shí)施的強(qiáng)制性限制”。徐經(jīng)長(zhǎng)認(rèn)為：一般來(lái)說，在現(xiàn)代社會(huì)中，監(jiān)管主要是指政府及非政府機(jī)構(gòu)通過法律，法規(guī)，政策制度及方法等手段，對(duì)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，所實(shí)施的監(jiān)督和管理，其目標(biāo)是最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的公平和效率。

二、監(jiān)管主體

證券信息監(jiān)督的主體包括政府部門和自律組織兩大類。在英國(guó)，澳大利亞，新加坡等自律性監(jiān)管傳統(tǒng)比較濃厚的國(guó)家，自律組織的監(jiān)督職責(zé)較政府監(jiān)管部門更大一些，而在美國(guó)、加拿大、韓國(guó)、德國(guó)、日本等實(shí)行政府監(jiān)管體制的國(guó)家，政府部門則承擔(dān)更多的監(jiān)管職責(zé)。

我國(guó)與美國(guó)都是實(shí)行的集中性監(jiān)管體制，都設(shè)置了專門從事專業(yè)的證券監(jiān)管部門對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管。美國(guó)的證券監(jiān)管主體是美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC——the U.S.Securities and Exchange Commission）1934年根據(jù)證券交易法令而成立，是直屬美國(guó)聯(lián)邦的獨(dú)立準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)美國(guó)的證券監(jiān)督和管理工作，是美國(guó)證券行業(yè)的最高機(jī)構(gòu)。美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）管理和控制著聯(lián)邦級(jí)證券交易所（即經(jīng)申請(qǐng)?jiān)赟EC注冊(cè)，可以進(jìn)行全國(guó)性以及世界性證券交易的證券市場(chǎng)），這些交易所在管理和組織證券交易、制定各自的規(guī)章制度等方面，必須無(wú)條件地服從SEC的管理。SEC還通過對(duì)全國(guó)證券商協(xié)會(huì)的控制，監(jiān)督和管理場(chǎng)外證券市場(chǎng)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)為國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位，依照法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院授權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)證券期貨市場(chǎng)，維護(hù)證券期貨市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行。中國(guó)的證監(jiān)會(huì)是中國(guó)證券信息監(jiān)管的主體，對(duì)證券信息披露、傳遞、運(yùn)用的全過程進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，與此同時(shí)，在目前的監(jiān)管體制下，財(cái)政部，審計(jì)署，新聞出版署等國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)證券信息監(jiān)管也有一定的監(jiān)督職能，《會(huì)計(jì)法》第三十三條規(guī)定：財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，對(duì)有關(guān)單位的會(huì)計(jì)資料實(shí)施監(jiān)督檢查。

三、監(jiān)管對(duì)象及方式

政府部門實(shí)施的會(huì)計(jì)監(jiān)管，其內(nèi)容既包括會(huì)計(jì)行為，也包括會(huì)計(jì)信息，還包括從事會(huì)計(jì)工作的相關(guān)人員，比如是否按照規(guī)定取得會(huì)計(jì)憑證、設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，會(huì)計(jì)差錯(cuò)的更正方法是否符合規(guī)定，任用的會(huì)計(jì)人員是否具備會(huì)計(jì)從業(yè)資格等，都是政府部門的監(jiān)管對(duì)象。監(jiān)管中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)象是證券信息披露，傳遞與運(yùn)用過程中的所有參與者，他們包括上市公司，證券公司，會(huì)計(jì)師事務(wù)所，資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，證券律師事務(wù)所，還包括新聞媒體，證券投資咨詢機(jī)構(gòu)，內(nèi)幕人員，投資者等信息需求者。

四、監(jiān)管的主要內(nèi)容

上市公司信息披露的監(jiān)管包括政府對(duì)信息的監(jiān)管與市場(chǎng)對(duì)信息的監(jiān)管，政府通過強(qiáng)制性措施提高會(huì)計(jì)信息的供應(yīng)量。因?yàn)闀?huì)計(jì)信息的公共性，使許多企業(yè)從成本效益角度考慮，不愿提供詳細(xì)的會(huì)計(jì)資料。目前，政府對(duì)上市公司信息監(jiān)管比較重視，制定了許多有關(guān)上市公司會(huì)計(jì)信息披露的法規(guī)和規(guī)章，對(duì)提高上市公司信息質(zhì)量起到了非常重要的作用。但對(duì)于其他企業(yè)，監(jiān)管的力度要小得多。在實(shí)際生活中，很多企業(yè)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)薄弱，賬薄管理不嚴(yán)，會(huì)計(jì)人員本身素質(zhì)較低，很難提供客觀反映企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和盈利能力的基本會(huì)計(jì)信息，使外部相關(guān)單位無(wú)法通過會(huì)計(jì)資料了解企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，給國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理帶來(lái)不利影響。同時(shí)也使稅務(wù)部門無(wú)法根據(jù)真實(shí)、完整的會(huì)計(jì)資料進(jìn)行查賬征收，只能采用核定征收的簡(jiǎn)易征稅辦法；使金融等部門很難正確判斷這些企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和償債能力，不僅影響金融部門的正常運(yùn)行，也阻礙了企業(yè)融資的順利開展。政府介入了信息披露市場(chǎng)，通過強(qiáng)制性措施，提高這些企業(yè)提供會(huì)計(jì)資料的積極性，從宏觀角度對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到調(diào)控作用。針對(duì)會(huì)計(jì)信息的外在性和會(huì)計(jì)市場(chǎng)信息不對(duì)稱，政府加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)信息的監(jiān)控，提高會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，并使每一個(gè)會(huì)計(jì)信息的使用者都能平等地獲得所需的會(huì)計(jì)信息。

五、信息不對(duì)稱性下的監(jiān)管

在資本市場(chǎng)，存在信息不對(duì)稱，上市公司與投資者（股東）之間、投資者（股東）之間、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與上市公司之間、中介機(jī)構(gòu)與投資者之間等在信息來(lái)源、獲取信息的時(shí)間、獲得的信息數(shù)量以及質(zhì)量等方面均可能存在信息不對(duì)稱。例如，作為籌資者的上市公司總比投資者尤其是中小投資者以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加了解公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況（信息來(lái)源不對(duì)稱），大股東總比小股東能夠較早地獲得上市公司的信息（獲取信息的時(shí)間不對(duì)稱），機(jī)構(gòu)投資者往往能夠比較個(gè)人中小投資者獲得更多數(shù)量的上市公司信息（獲得的信息數(shù)量不對(duì)稱），大股東和機(jī)構(gòu)投資者經(jīng)常能比個(gè)人中小投資者獲得更真實(shí)、更準(zhǔn)確的信息（獲得的信息質(zhì)量不對(duì)稱）。

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