畢夫

作為財稅體制改革的最大看點之一，中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分隨著國務(wù)院《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）的落地而變得清晰和明朗起來。特別是在《意見》明確劃定了路線圖與時間表的基礎(chǔ)上，未來圍繞著央地財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的系統(tǒng)性改革還會縱向深入。

財政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。由于歷史原因，我國長期存在著中央與地方之間“財權(quán)”與“事權(quán)”的錯配，其不僅表現(xiàn)為中央財政本級支出占全國總支出比重偏小，一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，同時一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多支出責(zé)任。另外，在公共事務(wù)的管理上，中央和地方還存在職責(zé)交叉重疊以及共同管理事項過多的結(jié)構(gòu)性缺陷。

鑒于財政“包干制”（存量收入歸中央，增量收入地方）之下地方政府頻現(xiàn)隱瞞財稅收入的道德風(fēng)險以及“諸侯經(jīng)濟”可能削弱中央經(jīng)濟控制力的現(xiàn)狀，1994年中央毅然啟動了“分稅制”改革，常年性的兩大主要稅種各得其所——增值稅歸中央，營業(yè)稅歸地方，由此形成了所謂的“分灶吃飯”財政體制。體制的變革迅速帶來了中央財政狀況的改善以及中央調(diào)劑財源力量的加強，但同時也立馬引起了地方財政的逆轉(zhuǎn)。資料表明，“分稅制”落地當(dāng)年，地方財政收入占全國財政收入的比重由上一年77.98%劇降到44.30%，同時，地方財政自給率也發(fā)生猛烈沉降，從前一年的1.02迅速降為1994年的0.59，后來一直在0.59左右徘徊。

問題的關(guān)鍵在于，“財權(quán)上移”的同時，有關(guān)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的“事權(quán)”卻在下放，這樣，盡管地方財政收入出現(xiàn)劇烈收縮，但同期財政支出占全國財政支出的比重卻并未出現(xiàn)大幅度下降。數(shù)據(jù)顯示，與上一年相比，“分稅制”啟動當(dāng)年地方財政支出僅僅回落了2.02%，而且盡管后來隨著國有企業(yè)公司制改革引起的“企業(yè)辦社會”職能大批量轉(zhuǎn)移到了地方，但地方的財權(quán)也并沒有相應(yīng)擴張，事權(quán)和財權(quán)的倒掛現(xiàn)狀一直延續(xù)至今。統(tǒng)計結(jié)果表明，去年地方財政收入占全國財政收入的54.52%，而支出占全國的85.46%，全年地方財政收支缺口高達67236億元。

不過，面對著財權(quán)和事權(quán)的倒掛之壓，在“跑部錢進”爭取更多的中央財政轉(zhuǎn)移支付的同時，還紛紛開辟各種生財之道，除了各種亂收費、亂罰款、亂創(chuàng)收滋生蔓延外，各類還越權(quán)設(shè)立了五花八門的地方政府基金，僅行政性亂收費一項，最多時全國超過2000余種，企業(yè)和百姓因此怨聲載道，經(jīng)濟與社會矛盾逐漸暴露。問題是，地方政府廣辟的財源并非全部用于公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給之上，而是相當(dāng)一部分落入了一些小團體和個人的腰包，權(quán)力尋租肆無忌憚。

特別值得注意的是，在將營業(yè)稅交給地方政府征收的同時，“分稅制”改革之后，中央政府不再參與土地出讓權(quán)益的分配，土地出讓金于是全部納入地方政府收入，地方政府和土地的關(guān)聯(lián)突飛猛進，最終由土地出讓、房地產(chǎn)相關(guān)稅收形成的收入成為了地方財政進賬的最主要部分，貢獻占比高達50%以上。另外，在通過土地斂財?shù)耐瑫r，地方政府還成立了大大小小且遍布全國各地的1000多家城投公司，并通過這一平臺發(fā)行了5萬億元的信用債、2.7萬億元的信托融資以及取得了10余萬億的銀行信貸。統(tǒng)計顯示，目前地方政府債務(wù)總量高達18萬億元。

問題是，土地財政在推高房價的同時，也淪為了腐敗高發(fā)的溫床，社會對此詬病甚囂塵上。而且受制于經(jīng)濟下行的壓力和一、二線城市土地供應(yīng)剛性的增強以及三、四線城市房產(chǎn)庫存的增加，賣地收入空間愈來愈窄，加之相關(guān)政策關(guān)閉了地方政府在城投平臺的融資職能，土地財政顯然難以為繼。分析發(fā)現(xiàn)，最近三年，地方政府所取得的土地出讓收入實際上呈現(xiàn)逐年遞減狀態(tài)，從2013年的4.37萬億減少到2014年的3.44萬億以及2015年3.25萬億元，年度回落幅度都在20%以上。受到影響，同期地方財政收入的增幅迅速放緩，三年幅度分別為12.9%、9.9%和9.4%，及至今年1-7月，再度放緩至5.4%。

今年全面推開的“營改增”更令地方財政忐忑不安，雖然出臺的過渡方案將增值稅的分享比例從75：25調(diào)整為50：50，但對改善地方財政杯水車薪；另外，為了緩解地方政府的債務(wù)壓力，財政部賦予了地方政府的發(fā)債資格，僅今年1-8月，地方政府的發(fā)債規(guī)模就達到4.43萬億元。不過，地方政府的舉債所得主要還是用來進行債務(wù)置換，而且這種“以長換短”的方式也只是將償債時限延長罷了，巨額的債務(wù)如同一柄達摩克利斯劍依然高懸在地方政府的頭上。

顯然，地方財政如履薄冰的窘境倒逼著頂層設(shè)計必須加快央地財政事權(quán)與責(zé)任的重構(gòu)，通過改革解決兩級事權(quán)與財權(quán)失衡的歷史遺留。從《意見》可以看出，未來中央事權(quán)或有所加強，而為了保證地方政府能夠切實履行本級事權(quán)，地方政府財權(quán)也會相應(yīng)加強，一個可能的趨勢是，財政體制改革會在擴展消費稅、房產(chǎn)稅等方面為地方政府創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定、持續(xù)的主體稅源。但需要明確的是，既然中央事權(quán)有了加強，等于是原來屬于地方政府的事權(quán)轉(zhuǎn)移給了中央，那么地方政府所獲得的財權(quán)擴充空間不會很大。

比厘清央地各自事權(quán)與財權(quán)更棘手的還有中央與地方共同財政事權(quán)的責(zé)任分割問題。對于公眾普遍關(guān)注的義務(wù)教育、高等教育、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、就業(yè)等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省（區(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)，《意見》確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。但究竟中央與地方職責(zé)各占多大比例，則是今后財稅改革推進的重點和難點。我們認(rèn)為，在共同財政事權(quán)中，為了加強統(tǒng)籌與投資效益，基本養(yǎng)老保險會以中央為主，而其他幾個方面或者采取央地均擔(dān)或以地方為主的方式。

也許正是估計到了央地財政事權(quán)與責(zé)任劃分實際推進的難度以及可能會遇到的變數(shù)，《意見》特別強調(diào)建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制，同時采取了由點到面和漸進式改革方式：2016年選取國防、外交等領(lǐng)域率先啟動中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革；2017-2018年爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進展；2019-2020年基本完成主要領(lǐng)域改革。在此基礎(chǔ)上，全國人大將起草《政府間財政關(guān)系法》，并適時修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，推動形成保障中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系。可以預(yù)見，以央地財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分為樣本，未來的財稅體制改革的成果都會以法律的形式規(guī)范與固定下來。