吳銳

摘要：從1994年的分稅制改革開始，我國已經(jīng)進行了多次稅制改革，而在2015年召開的十八屆五中全會中稅制改革又再一次成為了熱點。在1994年的分稅制改革后，國家財政上逐漸顯現(xiàn)出中央和地方政府間事權與財權的不匹配。事權與財權的不匹配的具體表現(xiàn)是財權上移，事權下移，最終導致地方政府財政收支缺口巨大。隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，地方政府的財政壓力愈加突出。本文以吉林省為例，重點描述義務教育以及社會保障和就業(yè)方面的事權與財權不匹配現(xiàn)象。

關鍵詞：事權；財權；吉林?。涣x務教育；社會保障

中圖分類號：F810.42 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）025-0000-02

一、事權與財權不匹配的現(xiàn)象

1994年的分稅制改革的指導思想是，“統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權、理順分配關系，保證財政收入，最終建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的稅制體系”，并將原有的32的稅種減少到了23個。就當時的經(jīng)濟形勢來看，分稅制改革后的稅種設置以及財權劃分都是比較合理的。以此同時，我國的稅制結構也逐漸趨于合理和簡化。

1994年進行的分稅制改革，在將財權上收至中央的同時，即沒有明確劃分中央與地方兩級政府之間的事權范圍，也基本沒有對中央與地方政府間的事權作出調整。在這樣的措施下，盡管中央財力不足等問題得到了有效解決。但是隨著時間的推移，新的問題層出不窮，其中最突出的是：中央下放給地方政府的財權難以覆蓋其逐漸擴大的事權范圍。

自1994年國家推行的分稅制改革，到如今已有22年。分稅制改革的成功推行，使國家財政收入不但持續(xù)增長，而且在GDP中所占的比重也逐年增加。但與此同時，我國財政上也存在著事權與財權所不相匹配的詬病。這種詬病具體表現(xiàn)在地方用占小頭的財力承擔著占大頭的任務，地方政府的財力不能覆蓋，它的權利范圍。這就導致了地方政府的嚴重財政壓力，部分地區(qū)甚至因為事權與財權的不匹配而出現(xiàn)了“放權不放錢”的現(xiàn)象。

中央財政支出在全國總支出所占的比例在1994年分稅制改革后逐年下降。相比之下，地方政府的財政支出卻呈現(xiàn)上升的趨勢。根據(jù)中央和地方政府財政支出占全國總支出比例的變化，我們可以看出在1994年分稅制改革后，我國出現(xiàn)了事權下移，財權上移的現(xiàn)象。

我國地方政府承擔著許多本應屬于中央承擔的公共服務責任，例如基礎教育以及為公民提供社會保障等。但是，由于“事權下移和財權上移”。導致地方政府所獲得的財權，與他所擔當?shù)氖聶鄧乐夭黄ヅ?。直接表現(xiàn)為地方政府所獲得的收入已經(jīng)擔不起他所負的責任，最終呈現(xiàn)出了公共服務水平產(chǎn)生了巨大的差異。

二、地方政府——吉林省政府事權與財權不匹配現(xiàn)象

由于目前我國政府的事權界定不夠明確，因此存在著一定的越位與缺位現(xiàn)象。一方面，政府繼續(xù)實行企業(yè)虧損補貼以及價格補貼。另一方面，對義務教育方面的投入則稍顯不足。

根據(jù)《中華人民共和國義務教育法》關于適齡“兒童和少年”接受9年義務教育的法律規(guī)定，地方政府需要運用其公共資源，確保義務教育的正常進行。同時由于義務教育是我國進行科教興國的基本，致使它成為地方政府所必須為民眾提供的公共服務。

與義務教育對應的公共財政得以保障，是實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展，保證義務教育服務有效供給的前提條件。但是目前階段我國義務教育上的事權與財權還不是很統(tǒng)一，因為義務教育的財權是由地方財政來負責的。而地方政府作為我國義務教育的主體，正在以微弱的財政實力支撐重大的事權責任。

以吉林省為例，通過查找其2015年財政支出數(shù)據(jù)。我們可以看出，當年財政總支出為3217.10億元，其中義務教育的支出就達到了477.57億元，增長了17.3%。義務教育支出在2015年的吉林省財政總支出中所占的比重最大。同時吉林省在教育上的財政支出還在持續(xù)增長，這表明吉林省政府在義務教育上的事權范圍不斷擴大。義務教育事權范圍的擴大，直接體現(xiàn)在了地方政府在財政上的支出比例。

吉林省政府的事權范圍，隨著吉林省義務教育支出的增加，而不斷擴大。但是，中央?yún)s并沒有因為事權范圍的擴大，就下放更多的財權給吉林省政府。一旦財權范圍不能及時覆蓋其事權范圍，就會導致地方政府事權與財權不匹配。吉林省政府代表的是目前大多數(shù)地方政府的財政狀況，隨著政策的不斷更改，地方政府所承擔的義務教育的事權范圍正在逐步擴大。但是如果中央下放的財權不能及時跟上，地方政府事權與財權的不匹配最終就會體現(xiàn)在義務教育水平的下降。

現(xiàn)階段中國財政收入中中央與地方所占比例為55比45，而支出比例為30比70，其中公共服務支出的比例為46：54。事權與財權不匹配最突出表現(xiàn)在地方政府的收入和支出嚴重不匹配。

1994年分稅制改革時，也正是社會保障制度進行改革時。當時的社會保障改革僅從養(yǎng)老、失業(yè)和保險三個方面進行改革。因此難以劃分中央和地方政府之間社會保障方面的事權。盡管隨著社會保障改革的不斷推進，社會保障體系逐漸完善，國家也沒有明確劃分事權。

我國社會保障系統(tǒng)是在中央政府出政策，地方政府具體落實下運行的。因此從目前社會保障制度的實施來看，中央和地方兩級政府間事權范圍的不明確，是我國所面臨的最突出問題。由于社會保障系統(tǒng)的事權劃分不明確，地方政府往往以財權難以覆蓋事權拒絕承擔社會保障的補償責任，導致社會保障系統(tǒng)運行存在風險。

以2015年吉林省的財政支出數(shù)據(jù)為例，全省一般公共預算財政支出3217.10億元，增長10.4%。全省財政民生投入超過2500億元，占全部財政支出的80.3%，社會保障和就業(yè)支出462.28億元，增長18.5%。

從吉林省的財政數(shù)據(jù)中，我們可以看出，社會保障和就業(yè)支出占全省一般公共預算財政的比重是較大的，僅次于在教育方面的支出。而且呈增長趨勢，這表明社會保障和就業(yè)的事權范圍也在不斷擴大。近年來，中央出臺政策使養(yǎng)老保險金等社會保障不斷上調，這在一定程度上增加了地方政府的支出，加大了地方政府的財政壓力。社會保障和就業(yè)同義務教育一樣，中央并沒有因為事權范圍的擴大而下放與之相匹配的財權。

另外，各級政府事權的分配存在著很多不合理之處，中央政府在事權的分配上存在著輕基本重高端的特點，尤其是在公共產(chǎn)品的提供上。財權被中央政府牢牢抓在手中，事權卻大幅度的下放給地方政府。部分公共產(chǎn)品如義務教育由地方政府承擔，但卻沒有及時下放財權，導致地方政府隱性債務越來越大。這就可能造成義務教育等基礎性公共服務供給不充分、不穩(wěn)定。

三、結論

通過比較吉林省政府的財政支出數(shù)據(jù)，可以看出義務教育事權與財權的不匹配，是地方政府所面臨的最大問題。其次是社會保障和就業(yè)方面的事權財權不匹配。目前，義務教育、社會保障和就業(yè)問題是我國地方政府的通病。造成這種困境的根本問題是地方政府事權與財權的不匹配，因此中央政府首先需要做的是明確合理的劃分事權范圍。然后，中央政府通過上收事權，下放財權，以財權保事權，以事權促財權，使地方政府的財權能夠覆蓋其事權范圍。最后國家應建立嚴格的法律制度，從而使事權與財權的相匹配能夠有序的進行。只有這樣才能拯救地方政府財政上面臨的困境，實現(xiàn)事權與財權的匹配。

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