【摘要】所謂市內(nèi)直升機低空旅游是指游客借助飛行器在低空空域進行的以空中觀光為主要目的高端旅游產(chǎn)品。國外早已開展的低空旅游項目及經(jīng)營業(yè)績良好的現(xiàn)象，促使我國在公布《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》開放低空領(lǐng)域管制后，各地也掀起了直升機旅游開發(fā)熱鬧。在有關(guān)直升機低空旅游的法律處于空白的情形下，結(jié)合權(quán)利保護規(guī)則以及財政措施，通過權(quán)力的分配、稅收的構(gòu)想上來提高直升機低空旅游產(chǎn)業(yè)的自我約束力顯然具有十分重要意義。

【關(guān)鍵詞】低空旅游；噪聲污染；權(quán)利保護規(guī)則；財政措施

直升機市內(nèi)低空旅游最大的優(yōu)勢是以整體化的視野一覽城市全貌，且經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)之間具有直接或間接的刺激作用，低空旅游的開展會需要相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、需要更多的飛行器、需要更多的服務(wù)人員等，這種“蝴蝶效應(yīng)”的影響最終會被無限擴大。對于現(xiàn)在這樣一個隨著社會發(fā)展而興起的新產(chǎn)業(yè)，一是因為它是與當代社會背景相適應(yīng)的，正解游客疲憊于水上、陸上審美的現(xiàn)實而被獲得高端消費者的青睞；一方面該產(chǎn)業(yè)刻意的遏制可能促使高端消費者轉(zhuǎn)向自購飛機或者轉(zhuǎn)向其它國家旅游，反而會造成更多的環(huán)境污染或者喪失新的經(jīng)濟推動力；另一方面，現(xiàn)在低空旅游項目發(fā)展成熟具有其他功能擴展的可期待性，如轉(zhuǎn)向空中觀光與近距離運輸并行等。

但不可忽視是低空旅游使用的飛行器經(jīng)過油料燃燒會產(chǎn)生大量的污染氣體。如美國某研究機構(gòu)所報道：“一個飛機每英里耗費的能量和其排放導(dǎo)致氣候變化的二氧化碳，相當于每位乘客獨自駕駛一輛汽車。”；低空旅游的機場本身也會造成環(huán)境污染，如拖行李車、食品服務(wù)供給車以及大量汽車的進入等都會造成對當?shù)丨h(huán)境的破壞，其中交通擁堵問題與對當?shù)乜諝赓|(zhì)量的影響都是低空旅游公司在游客增多的情況下所要面臨的問題。且從噪聲污染方面看，正如美國審計署所說：“飛機引擎的噪音是機場現(xiàn)在與將來面臨的最重大的環(huán)境問題”。但是，從外界因素的控制上，是可以降低噪聲污染的影響力，比如低空旅游公司的飛機場選址、航線的規(guī)劃、飛行的頻率、飛行的高度等。因此，從現(xiàn)有的社會背景看，我們面對低空旅游項目興起的現(xiàn)狀，應(yīng)該遵循社會發(fā)展規(guī)律，以規(guī)范其發(fā)展為指導(dǎo)，通過法律規(guī)范來限制其對生態(tài)環(huán)境以及居民的影響力度，其中最重要的就是如何解決市內(nèi)低空旅游對居民的噪聲污染問題。

一、從權(quán)利保護規(guī)則分析市內(nèi)低空旅游的噪聲污染問題

觀光直升機的高度限于低空200米，若提高直升機高度可能會和民航飛行高度產(chǎn)生沖突，也會影響到游客的觀光感受。因此，對于附近居民免于噪聲污染的權(quán)利保護結(jié)合科斯定理中的交易費用理論觀點提出權(quán)利的分配方式：即財產(chǎn)權(quán)利規(guī)則、責任規(guī)則、不可讓渡性規(guī)則。

所謂的財產(chǎn)權(quán)利規(guī)則，就是指權(quán)利人可以自愿地放棄這一權(quán)利，但是前提條件是獲得價格補償其權(quán)利的損失。對于市內(nèi)低空旅游項目，在此種保護方式指導(dǎo)下，就意味著市內(nèi)低空旅游機場的建設(shè)和航線的規(guī)劃交于附近居民決定。而市內(nèi)低空旅游噪聲污染的解決方式只能由低空旅游公司與附近居民進行協(xié)商，然后通過議價的方式獲得附近居民免于噪聲污染權(quán)的讓渡，從而可以在居民區(qū)附近建造飛機場或者將其航線穿過。這樣的話，對低空旅游開發(fā)公司就提出了更加嚴格的要求標準。低空旅游公司獲得行政機關(guān)許可使用低空區(qū)域前，還需要先獲得機場及航線居民的同意，否則受影響的居民可以憑借自己免于噪聲污染權(quán)而向法院請求低空旅游公司停止侵害，那么法院作出的強制執(zhí)行裁決會使得低空旅游公司先前的經(jīng)濟投入毀于一旦。同時，居民免于噪聲污染權(quán)若置于低空旅游公司使用低空區(qū)域權(quán)之前，那么低空旅游項目開發(fā)公司首先需要支付居民內(nèi)心中的價格，那樣一方面會出現(xiàn)機場與航線附近居民“待價而沽”的情形，另一方面可能因為個別用戶的不同意而致使低空旅游項目“胎死腹中”，且從社會影響上來看，許多以噪聲污染為消極結(jié)果的企業(yè)都會被關(guān)閉。因此通過議價的方式，將居民免受噪聲污染權(quán)置于企業(yè)經(jīng)營權(quán)之前，其產(chǎn)生的社會經(jīng)濟效益虧損力度要大于所保護的社會利益，故而完全將低空旅游項目是否能繼續(xù)進行交于附近受影響居民決定是不合適的。

所謂的責任規(guī)則，是指權(quán)利人的權(quán)利可以非自愿地被他人占取，但是前提需要由一個第三方來確定損失的價值。在此種規(guī)則下，市內(nèi)低空旅游項目是否能繼續(xù)開展，就是通過“第三方”確定沿線居民的損失價值，然后由低空旅游項目開發(fā)公司支付相對應(yīng)的價格，就能夠獲得沿線居民短暫時間內(nèi)免受噪聲污染權(quán)的讓渡。因為低空旅游項目的噪聲污染并不是持久性的，而且噪聲污染的影響力度是可以通過外部限制的，從社會發(fā)展的整體經(jīng)濟效益上看，責任規(guī)則顯然更適合于解決市內(nèi)低空旅游項目的噪聲污染問題。但是“第三方”的確定，對于雙方的權(quán)利保護顯然都具有至關(guān)重要性?；蛟S我們可以嘗試建立由沿線居民代表、低空旅游公司董事、環(huán)保部行政人員共同組成的“市內(nèi)空中旅游協(xié)會”，由市空中旅游協(xié)會統(tǒng)一后公布每次低空旅游飛機起飛的時間、停留在居民休息及工作建筑上的時間，以及對于沿線居民的補償價值。比如考量低空旅游沿線學(xué)校下課休息的時間，盡量將經(jīng)過的時間段調(diào)整到課間休息時，并盡量避免將學(xué)校納入航線范圍內(nèi)；盡量減少晚上觀光的次數(shù)，以免影響周圍居民的生活休息；規(guī)劃航線時盡量采用多條航線，避免同一個地方多次經(jīng)過而造成持續(xù)噪聲。觀光景點停留時間的短暫性，再加上航線、航行次數(shù)的規(guī)范，會降低低空旅游的噪聲污染。在責任規(guī)則中，最大的難題就是噪聲污染居民范圍的確定，如果使用統(tǒng)計個人法顯然是個難題，畢竟低空旅游公司也無法統(tǒng)計多少居民受到影響，我們可以采取“建筑法”計算法。比如根據(jù)《中華人民共和國城市區(qū)域環(huán)境噪聲標準》的規(guī)定，假設(shè)市內(nèi)低空旅游A航線上的商業(yè)建筑和或社區(qū)地面上受到的噪聲分貝超過60分貝的共有20個建筑，每天飛行器需要經(jīng)過n次，每一百平方米橫截面面積建筑補償C元，則低空旅游公司每天應(yīng)該給每個商業(yè)建筑或社區(qū)的管理人{n×（總橫截面面積/100平方米）×C}元，再由商業(yè)建筑和管理人分發(fā)給商業(yè)建筑內(nèi)辦公的人或者社區(qū)內(nèi)居住的人。通過市空中旅游協(xié)會協(xié)商C的數(shù)額，這樣既能夠保證市內(nèi)低空旅游項目的正常開展，另一方面也能夠補償航線附近居民部分讓渡其免受噪聲污染權(quán)利的損失，從而做到經(jīng)濟發(fā)展的同時也保障社會和諧。

所謂的不可讓渡性規(guī)則，是在確定權(quán)利歸屬后明確禁止權(quán)利的讓渡，因為權(quán)利轉(zhuǎn)讓中雙方地位的不對等，會造成強者對弱者利益的一種侵略，因此不可讓渡性規(guī)則不僅可以視為對法授權(quán)利的保護，也可以看做對法授權(quán)利授予本身的限制和規(guī)制。從不可讓渡性規(guī)則看，完全禁止居民免受噪聲污染權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以保護附近居民的生存環(huán)境，看著似乎挺合理。但是若我們從整體上看，法律具有普遍適用性，若是法律完全禁止，在某些情形下顯然是違背帕累托最優(yōu)原則的。如海南省海岸線漫長、空氣透明度高、島上環(huán)境優(yōu)美，開展市內(nèi)低空旅游一方面方便限制噪聲污染，另一方面會為海南省的經(jīng)濟發(fā)展注入新動力，帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從海南省現(xiàn)有低空旅游的狀況，也可以發(fā)現(xiàn)低空旅游對海南的經(jīng)濟效益要高于所保護的部分居民權(quán)益，且提高了當?shù)氐木蜆I(yè)率。因此，允許居民免受噪聲污染權(quán)的讓渡要比完全禁止讓渡更具有意義。

因此，對于市內(nèi)低空旅游項目所呈現(xiàn)出的噪聲問題，可以從以下兩方面進行解決：一是通過責任規(guī)則獲得居民免受噪聲污染權(quán)的短時間讓渡；二是由低空旅游公司采取相應(yīng)的措施降低噪聲污染的影響，如機場的空間設(shè)計、機型的選擇、航線的設(shè)計、飛行的時間等。

二、從財政措施上構(gòu)想市內(nèi)低空旅游的污染解決方式

除了通過給予居民部分補償獲得居民權(quán)利讓渡外，現(xiàn)在更重要的是對低空旅游公司在項目規(guī)劃前就進行嚴格規(guī)范，以免因過低的標準而致使低空旅游公司的投入最后因為權(quán)利的沖突而毀于一旦，造成社會資源的大量浪費，其中稅收措施是調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的最好杠桿。

第一，“環(huán)境保護稅”的構(gòu)想。鑒于低空旅游中飛行器會產(chǎn)生大量的氣體污染和噪聲污染，首先從購機上進行規(guī)范。參照歐盟組織現(xiàn)有的飛機廢氣排放限制法規(guī)，制作中國飛機廢棄排放法規(guī)，并根據(jù)一里程尾氣排放量劃分等級，當?shù)涂章糜喂驹谙蛟S可管理機關(guān)申請許可時，按照不同的等級收取“環(huán)境保護稅”，從而促使低空旅游公司在購機時選擇排放量較小的飛機，減少對環(huán)境污染的保護。

第二，“超額里程稅收”的構(gòu)想。許可管理機關(guān)在對飛機頒發(fā)低空區(qū)域使用許可的同時，應(yīng)根據(jù)企業(yè)正常的飛行頻率，計算一艘飛機正常運營時其一年的實際里程數(shù)，賦予飛機在一年實際里程數(shù)內(nèi)自由航行的權(quán)利，對超過一年實際里程數(shù)標準的飛機，按照適當比率由低空旅游公司繳納“超額里程稅收”?？紤]到低空旅游公司各個飛機航線的不同，允許低空旅游公司交換內(nèi)部各個飛機之間一年內(nèi)的里程限額，并對未使用達到一年里程限額的飛機允許下一年繼續(xù)使用，采用此種“交換并累計”里程限額的方法，除了能夠減少環(huán)境和噪聲污染外，又避免對低空旅游公司的過分控制而影響此行業(yè)的發(fā)展，也能夠避免低空旅游公司為謀利益而頻繁飛行，以至于飛行員休息、飛行器適航性等都難以得到保障，造成對游客生命安全的潛在危險。其中，允許低空旅游公司對內(nèi)部飛機實行“交換并累計”里程，而不考慮各個飛機的尾氣排放量不同，主要是基于飛機在申請許可時已經(jīng)繳納“環(huán)境保護稅”，若在許可機關(guān)已賦予飛機一年有權(quán)的航行里程時，再將飛機排放量也考慮在內(nèi)，一方面會給低空旅游企業(yè)造成極大的成本負擔，另一方面對行政許可機關(guān)換算抵消的里程也是耗時的事情，所以應(yīng)該允許低空旅游公司對內(nèi)部各個飛機的實際里程可以進行直接抵消。

第三，“營業(yè)稅減免”的構(gòu)想。低空旅游公司的建址對周邊環(huán)境具有極大的影響，尤其對周圍居民的生活休息權(quán)造成極大的損害。計算低空旅游公司飛機起飛時的聲音分貝（其中低空旅游公司飛機類型可能不同，應(yīng)該根據(jù)起飛時所有飛機聲音分貝值的平均標準確定游公司的聲音分貝），根據(jù)低空旅游公司飛機場建址與居民區(qū)的距離，結(jié)合《中華人民共和國噪聲污染防治法》和《中華人民共和國城市區(qū)域環(huán)境噪聲標準》確定相適應(yīng)的噪聲污染標準，不同的標準對應(yīng)不同的稅收優(yōu)惠率，如“0類”標準的可以免除營業(yè)稅收的1%；“1類”標準可以免除營業(yè)稅收的0.5%等。通過稅收優(yōu)惠不僅可以鼓勵新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且會促使低空旅游公司在飛機場選址時能夠盡量避開居民區(qū)，減少對居民生活的困擾。

三、總結(jié)

隨著低空旅游的發(fā)展趨勢，我們國家有必要調(diào)整現(xiàn)有環(huán)境、民航等方面的法律，并且為了規(guī)范低空旅游項目的發(fā)展，各個地區(qū)有必要單獨制定部門規(guī)章，為低空旅游公司的發(fā)展提供指引，如在規(guī)章中明確申請低空區(qū)域使用許可的程序、低空區(qū)域中責任承擔方式、航線設(shè)計的原則等。

參考文獻：

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作者簡介：

李怡勃（1991-），男，廣西桂林人，上海大學(xué)法學(xué)院2014級法律碩士。研究方向：國際商法。