王志剛

一、北京市公租房租金政策現(xiàn)狀

根據(jù)京政發(fā)﹝2011﹞61號文件要求，北京市公租房租金實行“市場定價、分檔補貼、租補分離”的原則。北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或北京市保障性住房投資中心委托第三方專業(yè)評估機構(gòu)，對單個公租房項目周邊市場租金價格進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果，考慮項目建設(shè)、運營和管理成本，按照略低于同地段、同類型住房的市場租金水平確定租金標(biāo)準(zhǔn)。

雖然，北京市在公租房租金政策的制定環(huán)節(jié)充分考慮租金定價效率與租戶可負(fù)擔(dān)能力間的平衡關(guān)系，但在實施過程中仍存在以下問題。

（一）公租房租金標(biāo)準(zhǔn)未能及時真實反映項目價值

北京市公租房建設(shè)呈現(xiàn)一定階段性和區(qū)域性特點。隨著北京市常住人口增加和建設(shè)用地減少，新籌集的公租房項目由近郊區(qū)逐漸向遠(yuǎn)郊區(qū)擴(kuò)展，與已配租老項目相比，新項目相對位置偏遠(yuǎn)，相關(guān)教育、醫(yī)療、交通、商業(yè)等配套也明顯不足。而已配租老項目周邊不斷成熟的配套設(shè)施及區(qū)位優(yōu)勢價值并沒有及時真實反映在租金價格中，有的新項目租金價格遠(yuǎn)高于老項目，比如北五環(huán)外文龍家園項目（47元/月·平方米）比西四環(huán)遠(yuǎn)洋項目（41元/月·平方米）租金高出15%，由此導(dǎo)致租金出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，即新的高于舊的、遠(yuǎn)的高于近的、配套不足的高于配套完善的，這種現(xiàn)象愈演愈烈。

（二）公租房租金政策未與準(zhǔn)入等相關(guān)政策形成聯(lián)動

北京市推行公租房政策以來，公租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)始終沒有調(diào)整，原有“三房”（廉租房、經(jīng)適房和限價房）輪候家庭成為公租房承租主體。而本應(yīng)成為公租房主體的新就業(yè)職工、穩(wěn)定就業(yè)外來務(wù)工人員等難以進(jìn)入體系。已入住家庭也存在部分收入增加導(dǎo)致喪失保障資格，逐步從公租房退出，公租房目標(biāo)群體的收入層次越來越低。同時，租金補貼政策調(diào)整幅度較小，即使對低收入家庭（收入也在逐年增加）來說，其覆蓋面也越來越小。由于租金政策同準(zhǔn)入、租金補貼政策等統(tǒng)籌考慮，租金沒有形成動態(tài)調(diào)整機制，客觀上導(dǎo)致公租房門檻越來越高，一方面低收入家庭對于房屋租金敏感度提高，偏遠(yuǎn)項目空置情況更加突出；另一方面，大量無法負(fù)擔(dān)市場租金的家庭被排斥在外。公共住房資源運營效率下降，住房保障壓力隨市場租金增長而不斷增大。

（三）公租房租金政策未能充分有效發(fā)揮資源配置作用

公租房租金標(biāo)準(zhǔn)作為價格信號，應(yīng)該充分反映公租房供求關(guān)系，并引導(dǎo)相關(guān)資源進(jìn)行優(yōu)化配置。目前，受公租房建設(shè)時序和布局影響，評估項目租金標(biāo)準(zhǔn)受制于周邊市場交易情況，因此北京市公租房項目未能形成有效的區(qū)域市場，租金標(biāo)準(zhǔn)分布同相關(guān)就業(yè)、公共服務(wù)配套、交通等脫節(jié)，無法有效發(fā)揮價格信號作用，引導(dǎo)承租家庭根據(jù)自身情況合理選擇項目。由此，導(dǎo)致位置較好、周邊配套設(shè)施完善但租金較低的公租房項目面臨“過度競爭”，而位置不佳、周邊配套設(shè)施不足但租金又不低的公租房項目出現(xiàn)空置。特別是目前的搖號配租方式，一定程度上又促使資源配置進(jìn)一步失衡。

二、公租房租金政策分析

（一）現(xiàn)行租金標(biāo)準(zhǔn)不能及時真實反映項目價值的主要原因

1.租金評估時點性與長期運營之間缺乏有效銜接

項目周邊市場租金價格作為確定公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)，是根據(jù)調(diào)查時點前一年內(nèi)所在區(qū)域的平均市場租賃價格水平測算所得，且有效期為一年。也就是說，在測算公租房周邊市場租金價格時，為了消減市場租金的季節(jié)性波動，其價格已遠(yuǎn)滯后于測算時點的市場價格。同時，公租房租賃合同有效期一般為3年，期間并未有有效機制保證再次評估。不同時點的租金標(biāo)準(zhǔn)，對市場租金水平、運營成本、管理成本等無法形成實時反應(yīng)機制，而只對建設(shè)成本有比較好的直接反映。公租房運營的長期性與評估時點性之間存在天然矛盾，導(dǎo)致公租房價值難以被真實體現(xiàn)。

2.現(xiàn)行租金評估的差異性不利于租金價格合理分布

無論是商品房還是公租房，住宅的租金價格從來不是一個固定的數(shù)字，而是合理區(qū)間內(nèi)的取值。就租賃市場而言，市場租金對應(yīng)的主要是不同居室類型的差異性。比如一居室同兩居室租金，建筑面積上的差異遠(yuǎn)小于居室功能上造成的租金差異。因此，每建筑平方米的價格只能是一個區(qū)間變動的價格。目前，北京市公租房項目周邊市場租金價格通過委托專業(yè)第三方評估機構(gòu)進(jìn)行評估確定的方法，由于不同評估機構(gòu)擁有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及評估方法之間存在細(xì)微差別，特別是按照每建筑平方米確定的租金差異，導(dǎo)致本來就已經(jīng)非常分散的公租房項目租金分布更不合理。加上產(chǎn)權(quán)單位定租下浮比例原則上沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，每個項目租金標(biāo)準(zhǔn)同市場租金價格相比，關(guān)聯(lián)度更低。由此，評估的差異性不可避免帶來公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的非正態(tài)分布，與項目價值嚴(yán)重疏離。

3.公租房租金定價的個體性與區(qū)域市場缺乏有效關(guān)聯(lián)

房地產(chǎn)市場的發(fā)展與成熟并非一蹴而就，而是漸進(jìn)性的發(fā)展，房屋價值主要是級差地租隨著周邊配套設(shè)施逐步完善呈上升趨勢。公租房同樣具備以上特征。由于公租房租金定價堅持按項目進(jìn)行，評估劃定的評估區(qū)域無法準(zhǔn)確界定。區(qū)域發(fā)生的變化，不能完全反映在租金評估當(dāng)中。特別是區(qū)域房屋交易活躍性直接決定了交易價格的合理性，因此對于交易不活躍的偏新項目，市場評估方法幾乎無法實行。區(qū)域環(huán)境的改善，直至地租變動，本身就具有范圍的模糊性，所以公租房價值只能從區(qū)域上反映出來，至于屋內(nèi)配置的差異并不是主要影響因素。同時，公租房項目租金標(biāo)準(zhǔn)本身也會影響周邊市場租金，隨著集中建設(shè)公租房項目增多，其規(guī)模體量對區(qū)域市場的影響也會逐漸增大。

（二）現(xiàn)行租金政策的孤立性是造成不能充分發(fā)揮公租房政策聯(lián)動效應(yīng)的客觀原因

1.公租房租金價格難以與承租家庭收入變化相匹配

隨著公租房保障家庭收入增加，租戶可負(fù)擔(dān)能力不斷提升，然而由于公租房租金調(diào)整政策的相對滯后，已入住公租房項目租金標(biāo)準(zhǔn)難以及時對收入變化作出反應(yīng)。從而導(dǎo)致已入住家庭住房支出相對減少，加之退出標(biāo)準(zhǔn)也沒有調(diào)整，出現(xiàn)過度保障現(xiàn)象，造成相對其他輪候家庭的不公平，影響后續(xù)公租房項目租金標(biāo)準(zhǔn)的確定，進(jìn)而影響整個公租房制度體系的有效性。

目前，北京市已入住的15901戶公開配租的公租房租戶，人均享受568.94元的月租金補貼，個人實際承擔(dān)平均房屋月租金為1252.15元。根據(jù)北京市統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)，2013年中低收入家庭平均月收入為2187.08元，人均生活類消費支出為950.80元/月。按照2年收入20%漲幅、消費類支出3.43%漲幅預(yù)估，目前北京市中低收入家庭平均月收入為2624.5元/月，人均生活類消費支出為983.41元/月。從收入余額角度計算，北京市中低收入家庭可用于住房消費的最大限額為1641.09元/月，高于目前公租房租戶承擔(dān)的租金水平。

2.公租房租金政策難以與準(zhǔn)入及分配政策相匹配

隨著北京市保障性住房逐步投入運營以及保障家庭收入水平不斷提高，公租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)具備上調(diào)的必要性。與低收入家庭比例將不斷縮減的同時，北京市戶籍的無房新就業(yè)職工、城市公共服務(wù)人員等新興住房困難家庭開始納入公租房保障范圍。但由于租金政策與準(zhǔn)入退出、審核分配等政策不匹配，項目租金仍舊根據(jù)輪候優(yōu)先原則考慮低收入的需求，適合職住平衡的新項目無法體現(xiàn)為更個性化的服務(wù)，難以滿足新對象群體的保障需求。同時，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的遲滯也導(dǎo)致一方面已入住家庭無法及時退出，擠占優(yōu)質(zhì)住房資源；另一方面輪候家庭覆蓋面縮小，符合條件的家庭更少。位置偏遠(yuǎn)的空置房屋無法及時吸納適宜人群入住，從而難以實現(xiàn)保障功能。

3.公租房租金政策影響保障家庭預(yù)期和行為選擇

租金標(biāo)準(zhǔn)與保障家庭的居住預(yù)期顯著相關(guān)。從實踐來看，已經(jīng)有部分家庭因為承受不起租金而選擇調(diào)換或是退租的現(xiàn)象。參照市場租金標(biāo)準(zhǔn)變化，保障家庭也對未來公租房租金調(diào)整有穩(wěn)定預(yù)期。但因為租金政策與相關(guān)政策不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致預(yù)期紊亂。已入住家庭趨向于不愿調(diào)整租金，超出標(biāo)準(zhǔn)不愿退出，甚至違規(guī)出租。輪候家庭對優(yōu)質(zhì)項目爭奪，而不考慮自己實際負(fù)擔(dān)能力，導(dǎo)致配套較差項目選擇不多，把住房保障壓力延后。特別是租金政策的不協(xié)調(diào)對持有公租房主體行為造成逆向選擇，盡量不再持有公租房。十二五期間，企業(yè)自持公租房的極為少見，即使持有的相關(guān)主體，也力主出售。這對于推進(jìn)公租房項目實施PPP模式，無疑是極為不利的。

（三）租金動態(tài)調(diào)整機制不完善是導(dǎo)致無法提高資源配置效率的直接原因

1.租金政策影響公租房整體需求和供應(yīng)規(guī)模

目前，租金政策問題已經(jīng)影響到公租房整體需求和供應(yīng)規(guī)摸。一方面，租金政策的實施效果對需求起到了壓抑作用。公租房目標(biāo)對象趨于低端化，覆蓋面日益縮小，公眾對公租房的高門檻失去信心，不再申請公租房。北京自2013年起實施“四房合一”保障房統(tǒng)一申請后，申請備案人數(shù)逐漸減少，無疑同租金政策有一定關(guān)系。另一方面，各區(qū)對公租房建設(shè)漸失興趣，與對公租房長期運營和投資回報信心不足有關(guān)。公眾對產(chǎn)權(quán)型保障房的興趣開始增加，自主型商品房一度出現(xiàn)個別項目有20多萬家庭輪候的現(xiàn)象。

2.租金政策不利于構(gòu)建善用公共住房資源的機制

租金作為價格信號，既是調(diào)整市場供需規(guī)模的手段，也是提高存量公租房資源利用效率的手段。目前，北京市公租房租金并沒有形成合理的區(qū)域結(jié)構(gòu)，租金標(biāo)準(zhǔn)的非正態(tài)分布租金政策對住戶行為的非理性引導(dǎo)，導(dǎo)致保障家庭不能根據(jù)家庭收入、就業(yè)、交通等情況合理選擇居住地，使公租房資源供需不匹配現(xiàn)象日益突出。盡管政府已經(jīng)出臺了交換交易政策，但實施效果不佳。客觀上，職住不平衡、人房不匹配等現(xiàn)象更加嚴(yán)重。違法出租、違法騙租等現(xiàn)象也時有發(fā)生，租金收繳率因為租金補貼政策調(diào)整不及時或該退出而不能退不愿退等因素，開始出現(xiàn)下降趨勢。特別是對于非政府財政資金全額投入的公租房項目，相關(guān)運營主體、金融支持單位等進(jìn)一步投入資源的意愿下降。諸如此類，讓相關(guān)方不易對公租房價值形成合理判斷，進(jìn)而難以形成公共住房資源得以充分合理利用的機制。

三、公租房租金政策調(diào)整方案

為充分提高公租房資源利用效率，建議租金政策實行“市場定租、定向補貼、區(qū)域平衡”原則。

（一）租金評估：由多個機構(gòu)分別評估轉(zhuǎn)為估價平臺統(tǒng)一監(jiān)測

隨著城市建設(shè)步伐加快，城市規(guī)模不斷加大，流動人口不斷增加，北京市住房租賃市場呈現(xiàn)出供求規(guī)模龐大、租金快速上漲、管理缺位等特征，單一評估機構(gòu)難以對異常龐雜的房屋租賃信息進(jìn)行全面、及時把握。可以考慮以第三方機構(gòu)如北京市房地產(chǎn)估價師和土地估價師協(xié)會作為估價平臺進(jìn)行綜合評估和監(jiān)測，從而代替多個評估機構(gòu)分別評估。

（二）租金定價：由單個項目分別定價轉(zhuǎn)為區(qū)域定價

1.首次配租的項目堅持“區(qū)域定價”原則

首次配租的公租房項目根據(jù)每年估價平臺公開發(fā)布的區(qū)域市場租金價格，按照“區(qū)域平衡”原則，確定公租房租金標(biāo)準(zhǔn)，并由產(chǎn)權(quán)單位報住房保障主管部門備案執(zhí)行。

2.已入住項目租金調(diào)整在堅持“區(qū)域定價”的原則下，適當(dāng)考慮供求關(guān)系與租戶可負(fù)擔(dān)能力

合同即將到期的公租房項目根據(jù)每年公開發(fā)布的區(qū)域市場租金價格，同時考慮到該項目已入住人群的可負(fù)擔(dān)能力及市場供求情況，在維持區(qū)域平衡的基礎(chǔ)上，租金標(biāo)準(zhǔn)適度增減。

（三）政策保障：相關(guān)政策聯(lián)動，合理引導(dǎo)保障家庭租賃行為

為了合理引導(dǎo)保障家庭租賃行為，租金政策需要與市場租賃補貼、公租房跨項目交換等相關(guān)政策有效聯(lián)動，降低跨項目調(diào)換的政策障礙，將公租房與市場租賃有效連接，保證保障人群自由選擇權(quán)，維持公租房市場的活力與效率。

四、政策建議

目前存在的公租房價格與價值不符、部分空置和過度競爭同時存在、價格信號作用缺失等問題，嚴(yán)重制約了住房保障體系的持續(xù)發(fā)展。租金政策可以通過“市場定租、定向補貼、區(qū)域平衡”的方式，實現(xiàn)公租房資源利用效率最大化與政府保障效果的最大化。

（一）堅持市場定租原則，健全法律法規(guī)

隨著北京市公租房體量的不斷增加，公租房租金應(yīng)繼續(xù)堅定市場定租原則，建立健全相關(guān)操作細(xì)則，并與準(zhǔn)入、補貼、跨項目調(diào)換、市場租賃補貼等相關(guān)政策有效銜接，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，通過釋放價格信號引導(dǎo)租賃行為，促進(jìn)職住平衡的空間布局，實現(xiàn)非首都功能的有效疏解。

（二）實施區(qū)域租金定價，有效引導(dǎo)預(yù)期

堅持區(qū)域租金定價的方式，保持區(qū)域內(nèi)各項目租金價格均衡以及各區(qū)域間的合理價差，建立合理有序的公租房價格體系。通過透明、穩(wěn)定的租金政策環(huán)境，釋放價格信號，有效影響預(yù)期，引導(dǎo)租戶自主選擇可承受租金。

（三）建立租金調(diào)整機制，提高實施效果

建立租金動態(tài)調(diào)整機制，引導(dǎo)公租房租戶的租賃行為，確保租金水平與租戶可負(fù)擔(dān)能力之間取得平衡。建立公租房供需長效機制，正確反映公租房作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的合理價格，避免出現(xiàn)過度保障和過度競爭，從而構(gòu)建有序的公租房租賃結(jié)構(gòu)，提高實施效果。

（四）完善租金補貼政策，體現(xiàn)保障特征

租金定價堅持“當(dāng)期可承受、未來可持續(xù)”原則，在注重市場定價保證效率的同時，充分發(fā)揮政府補貼作用，通過對保障家庭收入信息的持續(xù)掌握，考慮政府財政能力，適時更新補貼政策，彌補承租人的支付能力和市場租金之間的差距，更好體現(xiàn)公共政策的公平性。

陳品祿/責(zé)任編輯