符梅君

摘要：為了預(yù)防與化解行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，必須按照國家的戰(zhàn)略部署與財(cái)政部的具體要求有效構(gòu)建內(nèi)部控制體系。為此，就高職院校存在的問題進(jìn)行了簡要的分析，并有針對性的提出了提高內(nèi)控作用認(rèn)識、調(diào)整預(yù)算工作重心、構(gòu)建權(quán)威性的內(nèi)控體系與建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制等措施。

關(guān)鍵詞：內(nèi)控體系；全面預(yù)算；監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.050

職業(yè)教育已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)飛速發(fā)展的階段，為了預(yù)防與化解發(fā)展戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)上的風(fēng)險(xiǎn)，使資金得到更為合理有效的使用，高職院校必須盡快建立和完善內(nèi)部控制體系。

1高職院校內(nèi)部控制體系的現(xiàn)狀

1.1內(nèi)部控制概念與邊界模糊

當(dāng)前大部分的高職院校對于內(nèi)部控制這一觀念或多或少都有了一定的了解，但是這種了解往往存在一定的片面性。他們認(rèn)為，內(nèi)部控制僅僅只是針對財(cái)務(wù)工作而言，與其他的部門關(guān)系不大。因此，內(nèi)控體系的搭建和完善，完全是財(cái)務(wù)部門的工作，其他部門不需要參與。而財(cái)務(wù)部門內(nèi)部，在搭建內(nèi)控體系的過程中，由于缺乏其他部門的相關(guān)數(shù)據(jù)制度支撐，從而會(huì)導(dǎo)致內(nèi)控體系的搭建難以同實(shí)際工作緊密聯(lián)系，最終導(dǎo)致建立的內(nèi)控體系完全沒有實(shí)操性。其次，個(gè)別高職院校的財(cái)務(wù)部門對財(cái)務(wù)工作的定義往往還是停留在僅僅只是學(xué)院的報(bào)賬機(jī)構(gòu)這一過時(shí)的固化思維。同時(shí)，當(dāng)前很多的高職院校要求財(cái)務(wù)部門形成服務(wù)意識，為廣大師生員工提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)體驗(yàn)。從財(cái)務(wù)工作的基本職能而言，強(qiáng)化財(cái)務(wù)工作的服務(wù)質(zhì)量的確是對財(cái)務(wù)部門的一項(xiàng)外在要求。但同時(shí)我們應(yīng)該明確，管理才是學(xué)院財(cái)務(wù)控制的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。由于缺乏管理意識，財(cái)務(wù)人員的工作被動(dòng)，在考慮問題的角度上，對財(cái)務(wù)成本的管理與控制，難以站在學(xué)院未來發(fā)展戰(zhàn)略以及可持續(xù)發(fā)展的角度去思考。這樣建立的內(nèi)控體系過于主觀及片面，難以滿足實(shí)際工作的需要。

1.2內(nèi)控制度難以形成體系化的控制

由于對內(nèi)控體系缺乏一個(gè)統(tǒng)一性的認(rèn)識，高職院校各個(gè)行政部門雖然已就部門的本職工作設(shè)計(jì)并實(shí)行了內(nèi)部控制制度，但由于各部門之間在設(shè)計(jì)制度時(shí)，只考慮本部門的實(shí)際工作，而忽視了其他部門的實(shí)際需求，從而造成各部門制度間的銜接存在一定的隔閡，制度間的對接難以達(dá)到完全契合的程度。有的高職院校在針對固定資產(chǎn)管理制度的建設(shè)上，財(cái)務(wù)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)管理部門一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)部門還有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。這樣就造成在資產(chǎn)管理過程中，由于制度未統(tǒng)一，財(cái)務(wù)同資產(chǎn)管理部門在對資產(chǎn)的后續(xù)計(jì)量上存在一定的差異，從而在對固定資產(chǎn)進(jìn)行清查時(shí)，成本難以統(tǒng)一。在對一些金額價(jià)值不高但量大的設(shè)備進(jìn)行管理時(shí)，由于核算口徑的不一致，造成核算存在差異。比如在對電腦進(jìn)行核算時(shí)，財(cái)務(wù)部可能是以個(gè)別計(jì)價(jià)來進(jìn)行計(jì)量和核算，但資產(chǎn)管理部門可能又是通過種類、用途、使用部門、購買批次來進(jìn)行清算，無論是采用哪一種核算方式進(jìn)行核算都有一定的利弊，這需要結(jié)合學(xué)院的實(shí)際情況來確定，故制度上的統(tǒng)一這是建立內(nèi)部控制體系的前提。

1.3全面預(yù)算的內(nèi)控作用收效甚微

由于習(xí)慣集中型或松散型管理，大部分高職院校尤其是地方的高職院?；旧暇磳?shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理。隨著近幾年職業(yè)教育的發(fā)展，高職院校手中可供分配的資源越來越多，因此越來越多的高職院校開始進(jìn)行全面預(yù)算管理。然而在預(yù)算管理過程中，達(dá)到的內(nèi)控效果確與設(shè)想的完全不一致。一方面，由于高職院校的項(xiàng)目資金來源較少，預(yù)算編制時(shí)院級各個(gè)部門及教學(xué)系部的支出均只能在學(xué)院有限的資源內(nèi)尋求部門利益的最大化。因此部門負(fù)責(zé)人為能控制更多資金，往往會(huì)想方設(shè)法爭取項(xiàng)目，多報(bào)預(yù)算。雖然，在對部門預(yù)算進(jìn)行審核時(shí)，財(cái)務(wù)、審計(jì)等職能部門能對其進(jìn)行一定控制，但實(shí)際刪減部分的金額并不大。同時(shí)，由于高職院校處于發(fā)展階段，百廢待興，部門上報(bào)的各種預(yù)算項(xiàng)目實(shí)際上也是當(dāng)前高職院校發(fā)展的必須，因此增加了預(yù)算草案審核調(diào)整的難度，最終造成學(xué)院的預(yù)算管理在事前就產(chǎn)生了不必要的風(fēng)險(xiǎn)。而在預(yù)算的執(zhí)行過程中，各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)際管理職能基本上都是集中在對應(yīng)的職能部門，而財(cái)務(wù)對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，僅僅只是體現(xiàn)在部門項(xiàng)目預(yù)算是否有超支的情況出現(xiàn)，而對項(xiàng)目開展的具體事項(xiàng)，很少會(huì)進(jìn)行控制。也就是說，項(xiàng)目在具體執(zhí)行過程中，財(cái)務(wù)只管總數(shù)，各個(gè)部門自行對資金進(jìn)行分配。雖然在一定程度上，提高了部門工作的自主性，但這一模式下的支出，均以職能部門自己為中心，很難達(dá)到合理高效節(jié)約的成本支出效果。

1.4內(nèi)控體系搭建后缺乏剛性的約束

內(nèi)控體系的搭建從根本上是為了降低高職院校財(cái)務(wù)成本在產(chǎn)生過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)。但是，在當(dāng)前大部分的高職院校中，由于過往的辦學(xué)歷程中形成的各種陳規(guī)陋習(xí)以及固有的工作處理模式難以從根本上得到根除。歸根結(jié)底是由于大部分的人依然缺乏革新的意識，只管當(dāng)前自己工作是否順手，而難以從全局的角度來考慮問題。而在這部分人中處于管理層的還占多數(shù)。因此，在內(nèi)控體系搭建初期，基本上都保持著一份抵制的心態(tài)，在對內(nèi)控制度的審查和調(diào)整時(shí)，往往會(huì)結(jié)合自身及部門的利益來考慮問題。而當(dāng)內(nèi)控體系開始運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，由于缺乏剛性的約束，這部分墨守成規(guī)的人，馬上就會(huì)變成體系執(zhí)行對抗的壁壘。當(dāng)執(zhí)行與不執(zhí)行相互博弈后，往往在最后會(huì)形成一個(gè)居中的處理方案。而這項(xiàng)調(diào)整的方案從根本上就使得原有的制度體系形成不必要的漏洞，從而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。比如在對往來款項(xiàng)的清查過程中，一旦存在學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)的借款長期掛賬時(shí)，往往就會(huì)產(chǎn)生不同的處理意見和方法。要就不去進(jìn)行核實(shí)，要就在領(lǐng)導(dǎo)的授意下通過不符合財(cái)務(wù)要求的發(fā)票進(jìn)行報(bào)賬沖抵處理。因此很容易形成一種財(cái)務(wù)內(nèi)控體系只針對普通人員，領(lǐng)導(dǎo)處于控制外這一怪圈。

1.5內(nèi)控體系運(yùn)行的外部監(jiān)督缺失

內(nèi)控體系從根本上而言，只是單位內(nèi)部的一種管控風(fēng)險(xiǎn)的模式。內(nèi)控體系的制定和執(zhí)行第一責(zé)任人及受益人實(shí)際上為高職院校本身。因此，在內(nèi)控體系的實(shí)施過程中，往往只注重單位內(nèi)部的審計(jì)或稽核，而外部監(jiān)督體系基本上是處于缺位狀態(tài)，從而造成體系在實(shí)施過程中很難保證獨(dú)立性。近年來，雖然各級財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等職能部門對高職院校的內(nèi)控制度制定和實(shí)施情況在一定程度上進(jìn)行了監(jiān)督和把控。但這些外部監(jiān)督往往只監(jiān)督制度體系是否完整，對制度體系的具體執(zhí)行一般都不會(huì)過多的去審查。而作為高職院校而言，考慮到成本等因素影響，基本上不會(huì)外聘事務(wù)所等機(jī)構(gòu)來針對內(nèi)控體系執(zhí)行情況進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)，從而造成高職院校的內(nèi)控體系難以充分發(fā)揮其獨(dú)特的作用。

2內(nèi)控體系存在問題的解決對策

2.1提高對內(nèi)控作用的認(rèn)識

實(shí)施高職院校的內(nèi)部控制，其目的并非是為了削減支出，而是為了在學(xué)院戰(zhàn)略層次上更好的統(tǒng)籌利用現(xiàn)有資源，降低支出中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，從而使高職院校的可控資金在合理的項(xiàng)目之間進(jìn)行最優(yōu)化的配比。只有真正的理解內(nèi)控體系建立的意義，才能排除抵制與不屑一顧的情緒，才能從本質(zhì)上主動(dòng)的建立、完善及實(shí)施內(nèi)控體系。

強(qiáng)化對財(cái)務(wù)成本內(nèi)控體系的認(rèn)識主要應(yīng)當(dāng)從學(xué)院的各個(gè)層級的領(lǐng)導(dǎo)入手，因?yàn)樗麄兪钦麄€(gè)學(xué)院各項(xiàng)制度的具體制定者，同時(shí)也是內(nèi)控體系實(shí)施的直接監(jiān)管者。實(shí)際上大部分高職院校的領(lǐng)導(dǎo)層或多或少對內(nèi)控體系還是有一定理論基礎(chǔ)的，但是對實(shí)行內(nèi)控體系后，能給自身的工作帶來什么變化，能給學(xué)院發(fā)展達(dá)到一個(gè)什么樣的效果，還是心存疑慮的。同時(shí)，在實(shí)行內(nèi)控后，從一定程度上的確會(huì)觸動(dòng)到領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)利，大部分高職院校的領(lǐng)導(dǎo)還是存在抵觸的心理，從而造成內(nèi)控體系執(zhí)行困難。因此，在考慮到管理層對內(nèi)控還是有一定的了解的前提下，應(yīng)當(dāng)從效果層面讓管理層對內(nèi)控實(shí)施的效果有一個(gè)理性的認(rèn)識。首先，學(xué)院的管理層應(yīng)當(dāng)多去其他內(nèi)控體系完善的高校進(jìn)行考察，同其管理人員進(jìn)行深入的交流，了解內(nèi)控實(shí)施后對工作的影響，充分比較其內(nèi)控實(shí)施前后的效果。其次，在進(jìn)行充分的考察了解后，嘗試在學(xué)院內(nèi)進(jìn)行內(nèi)控體系建設(shè)試點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際反饋的效果，再逐步完善其內(nèi)控機(jī)制與全面進(jìn)行推開，最終形成一套完整的內(nèi)控體系。只有從實(shí)際出發(fā)，真切的感受到內(nèi)控的作用和重要性后，才能從根本上重視內(nèi)控。

2.2制定權(quán)威性的內(nèi)控體系

高職學(xué)院各部門之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聯(lián)系，共同參與并制定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的內(nèi)控體系。在此過程中，各部門必須以學(xué)院的發(fā)展戰(zhàn)略為統(tǒng)一思想，結(jié)合各部門實(shí)際工作情況，進(jìn)行制度體系的建設(shè)。在建立本部門的制度體系后，由財(cái)務(wù)部門及內(nèi)審部門牽頭對各部門已形成的制度體系進(jìn)行整合。整合過程中，各部門的負(fù)責(zé)人必須全程參與，對涉及到多部門重合的工作領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)當(dāng)對各部門的相應(yīng)的規(guī)章制度結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)致分析，選擇或整合出符合學(xué)院可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)控制度。整合完成后，應(yīng)當(dāng)交由學(xué)院的財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行審查，對不合理不完善的地方進(jìn)一步修改，最終形成統(tǒng)一的內(nèi)控體系。體系一旦形成，整個(gè)學(xué)院的內(nèi)控管理就應(yīng)當(dāng)以此為唯一標(biāo)準(zhǔn)，各部門必須以體系內(nèi)的規(guī)章制度來開展本職工作，對部門過去獨(dú)立形成的規(guī)章制度一律取締。

2.3調(diào)整全面預(yù)算工作重心

實(shí)施全面預(yù)算整體上可以從三個(gè)方面進(jìn)行控制：預(yù)算編制時(shí)的事情控制、預(yù)算執(zhí)行過程中的事中控制、對完成項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)的事后控制。而當(dāng)前大部分的高職院校在實(shí)施全面預(yù)算時(shí)，往往將控制重心放在預(yù)算的編制過程中。實(shí)際上，對編報(bào)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行控制，成效很難達(dá)到預(yù)期。因此，在執(zhí)行全面預(yù)算管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)將控制重心調(diào)整為對預(yù)算執(zhí)行過程中的事中控制以及對已完成預(yù)算項(xiàng)目科學(xué)的績效評價(jià)。通過事中和事后的預(yù)算控制，不僅能夠在很大程度上緩解高職院校資金壓力，同時(shí)，也能夠促使學(xué)院各部門在未來編報(bào)年初預(yù)算項(xiàng)目時(shí)更為謹(jǐn)慎及科學(xué)。

2.4建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制

高職院校內(nèi)控體系的健康運(yùn)行離不開剛性的約束。而這種約束行為應(yīng)當(dāng)是建立在內(nèi)外結(jié)合的基礎(chǔ)上，即以單位內(nèi)部審計(jì)為主，聘請?jiān)和鈱＜覍?nèi)控進(jìn)行評價(jià)反饋為輔。通過內(nèi)部審計(jì)部門對控制體系的執(zhí)行過程進(jìn)行全程的參與并科學(xué)的測算各項(xiàng)目是否能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。為了避免內(nèi)部審計(jì)過程存在的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)聘請?jiān)和鈱＜叶ㄆ诘膶W(xué)院內(nèi)控體系執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)性評價(jià)，針對反饋信息進(jìn)一步完善體制建設(shè)。只有通過內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，才能保障內(nèi)控體系執(zhí)行過程中的剛性約束。

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