徐鵬程

摘要：近年來，地方政府債務(wù)風(fēng)險問題一直是社會關(guān)注的焦點，加強地方政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險已成為政府治理的一項重要課題。從地方政府債務(wù)現(xiàn)狀和成因出發(fā)，分析當(dāng)前地方政府債務(wù)管理所存在的問題，并分別從債務(wù)規(guī)?？刂?，風(fēng)險預(yù)警和債務(wù)監(jiān)督等方面提出政策建議。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；債務(wù)管理；債務(wù)風(fēng)險

中圖分類號：D9

文獻標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.075

1地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及成因

1.1地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

在地方政府債務(wù)規(guī)模方面，截止至2014年，政府負(fù)有償還責(zé)任的地方政府債務(wù)規(guī)模高達15.4萬億元，這一數(shù)字將在2015年達到16萬億，債務(wù)率將上升至86%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為3.1萬億，承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額為5.5萬億元。與2013年6月份的數(shù)據(jù)相比，地方政府債務(wù)規(guī)模增加了4.5萬億元，增長高達41%；地方政府或有債務(wù)增長1.6萬億元，增長23%。由此可見，當(dāng)前地方政府債務(wù)仍處于較高的擴張速度，控制債務(wù)規(guī)模增長仍面臨著較大的壓力。

在政府債務(wù)結(jié)構(gòu)方面。截止至2014年末，從舉債主體層級來看，省、市、縣三級政府負(fù)債規(guī)模分別為2.1萬億、6.6萬億、6.7萬億，占比分別為：14%、42%和44%；從區(qū)域來看，東、中、西部地區(qū)分別占總規(guī)模的44%、25%和31%；從債務(wù)人的構(gòu)成性質(zhì)來看，主要是融資平臺、政府部門和機構(gòu)、事業(yè)單位及國有企業(yè)，分別占39%、24%、22%和15%；從債務(wù)資金來源看，銀行貸款占比51%、地方政府債券占8%，其余為企業(yè)債券、應(yīng)付款、信托等。

從地方政府債務(wù)資金的用途來看，債務(wù)資金主要被用來改善市政設(shè)施，加強交通運輸建設(shè)，保障性住房建設(shè)，收儲土地以及民生領(lǐng)域，這幾方面所用債務(wù)資金分別占總債務(wù)資金的31%、12%、12%、11%、19%。從實踐經(jīng)驗來看，地方政府債務(wù)在地方經(jīng)濟發(fā)展、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。特別是在2008年國際金融危機后，國際及國內(nèi)經(jīng)濟都面臨著嚴(yán)峻的形勢，地方政府債務(wù)在各地區(qū)穩(wěn)定經(jīng)濟增長的工作中發(fā)揮了重要作用，避免經(jīng)濟硬著陸。

1.2地方政府債務(wù)的成因

在經(jīng)濟增長進入“新常態(tài)”，過去的高速增長將一去不復(fù)返的背景下，地方政府債務(wù)規(guī)模的快速擴張使得地方政府債務(wù)風(fēng)險迅速增高，給經(jīng)濟健康發(fā)展埋下了隱患。造成地方政府債務(wù)大幅增長的原因主要有以下幾方面：

第一，政府間財權(quán)和支出責(zé)任嚴(yán)重錯位是地方政府大規(guī)模舉債的根本原因。在1994年實行分稅制改革后，出現(xiàn)了財權(quán)不斷上移，而支出責(zé)任不斷下移的趨勢，使得地方政府的財政缺口不斷擴大，收支狀況惡化。尤其是近年實行的“營改增”斷掉了地方政府最大的財政收入來源，使財權(quán)進一步上移。因此，在面對地方經(jīng)濟發(fā)展的資金需求時，各地方政府越來越顯得力不從心，靠借債籌集資金來滿足社會民生需求自然成為了最有效的途徑了。

第二，“唯GDP論”發(fā)展觀念下的產(chǎn)物。GDP作為各地方政府政績考核的重要指標(biāo)，對地方長官的升遷有著重要的影響。在這種激勵機制下，各地推動GDP增長的沖動不斷膨脹，而提高GDP最直接、最有效的手段莫過于大規(guī)模的政府投資，通過大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來拉動GDP增長，在財政收入有限且缺乏有效的監(jiān)管制度的情況下，地方政府債務(wù)出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長。因此，2008年金融危機后，國內(nèi)經(jīng)濟增長面臨巨大的壓力，各地方政府融資平臺如雨后春筍般的出現(xiàn)也就不足為奇。

第三，地方政府的“道德風(fēng)險”也是債務(wù)規(guī)模擴張的一大原因。我國是單一制國家，上級政府在某種程度上充當(dāng)著下級政府的保證人，當(dāng)下級政府出現(xiàn)債務(wù)違約時，上級政府不得不幫助其償還。因此，各地方政府債務(wù)風(fēng)險最后均會轉(zhuǎn)移到中央政府，造成系統(tǒng)性風(fēng)險。這使得地方政府在舉債問題上顯得更加輕率，缺乏對債務(wù)風(fēng)險足夠的警惕。

2地方政府債務(wù)管理存在的問題

近年來，地方政府債務(wù)風(fēng)險問題得到了社會的廣泛關(guān)注，政府也在不斷加強債務(wù)管理制度的建設(shè)并取得了一些成績。如2014年通過的新預(yù)算法對地方債務(wù)做出了制度性的安排。9月份，國務(wù)院依據(jù)新預(yù)算法的精神，頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，對地方政府債務(wù)舉債機制、規(guī)?？刂埔约帮L(fēng)險防范等方面做出更細(xì)致的規(guī)定。但由于一些體制機制上的問題尚未得到根本解決，地方政府債務(wù)管理仍存在一些突出問題：

2.1債務(wù)規(guī)模擴張難以有效控制

當(dāng)前，為降低債務(wù)規(guī)模增長速度，新預(yù)算法中已規(guī)定了對地方政府債務(wù)余額實行限額管理，卻并沒有具體說明如何確定限額，如何在控制債務(wù)風(fēng)險的同時，能最大限度的滿足地方政府的債務(wù)融資需求，仍需更進一步的研究。且我國對地方政府的政績考核體制過于強調(diào)GDP的做法仍未改變，地方政府在舉債時缺乏風(fēng)險意識，只重視眼前利益，輕視長期規(guī)劃，前任政府舉債后任還的現(xiàn)象已成為常態(tài)。因此，地方舉債的沖動尤在。同時，各地在今后一短時期內(nèi)仍有較大的舉債需求。當(dāng)前，我國經(jīng)濟已告別高速增長時代，各地區(qū)均承受著較大的經(jīng)濟增長壓力，尤其是中西部欠發(fā)達地區(qū)仍需要通過舉債融資來滿足經(jīng)濟發(fā)展需求。另一方面，少數(shù)地方政府存在違規(guī)或變相舉債。部分地區(qū)仍存在通過融資平臺借款的現(xiàn)象，或違規(guī)提供債務(wù)擔(dān)保。

2.2缺乏完善的債務(wù)風(fēng)險管理機制

第一，在地方政府債務(wù)的舉債機制存在“道德風(fēng)險”。新預(yù)算法已允許省級政府在規(guī)定的限額內(nèi)代地方政府舉債，這實質(zhì)是由省級政府為地方政府提供信用擔(dān)保，造成了債務(wù)的使用和償還錯位。若地方債務(wù)無力償還債務(wù)，省級政府將不得不代為償債，這必將助長地方政府“重借輕還”的心理，增加債務(wù)違約風(fēng)險。

第二，缺乏相關(guān)的問責(zé)機制。各地方官員出于政績考核的壓力和個人政治前途的考慮，在發(fā)展經(jīng)濟的相關(guān)決策中過于急功近利，貪功冒進，在負(fù)債時缺乏應(yīng)有的謹(jǐn)慎和風(fēng)險意識，為追求短期利益，過度舉債，給未來政府增加巨大的償債壓力，并增加了財政風(fēng)險。

第三，尚無完善的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。當(dāng)前我國的政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)大多借鑒發(fā)達國家標(biāo)準(zhǔn)，而我國在政治體制上與西方發(fā)達國家存在加大差異，且我國地方政府債務(wù)的產(chǎn)生、用途和作用機制與西方國家都有不同之處。因此，我國急需建立起符合我國國情的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。同時，我國政府會計制度也需要改革，相關(guān)的指標(biāo)的統(tǒng)計或存在一定偏差，這也會影響風(fēng)險評估效果。

2.3各級人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督有待加強

一是人大地方債務(wù)的審查機制有待完善。在此之前，地方政府債務(wù)沒有納入預(yù)算管理，其舉債行為及債務(wù)資金的使用均在人大監(jiān)管之外。2014年新通過的預(yù)算法規(guī)定，地方存量債務(wù)將逐步分類納入預(yù)算管理。因此，地方各級人大如何貫徹新預(yù)算法的精神，按照新預(yù)算法的要求，建立和完善對地方政府債務(wù)的“借、用、還”等各環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督制度，遏制地方盲目舉債、輕率舉債的行為，是地方人大急需解決的問題。

二是政府報送債務(wù)信息不夠詳細(xì)。完善詳細(xì)的信息是人大開展審查監(jiān)督工作的前提。當(dāng)前，政府報送給人大的債務(wù)信息大多只有債務(wù)規(guī)模總量信息，缺乏諸如債務(wù)資金使用計劃、使用進度、使用效益、償債計劃、風(fēng)險控制等方面的信息，使得人大方面難以對地方債務(wù)進行實質(zhì)性審查。

3完善地方債務(wù)管理的政策建議

當(dāng)前，世界經(jīng)濟發(fā)展前景不明，國內(nèi)經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的新階段、新常態(tài)。經(jīng)濟增速放緩，地方政府為防止經(jīng)濟下滑過快，擴大財政赤字，通過舉債來穩(wěn)定地方經(jīng)濟發(fā)展是一項合理的選擇，但在發(fā)展經(jīng)濟的同時也應(yīng)當(dāng)增強風(fēng)險意識，加強對地方政府債務(wù)的管理，避免形成系統(tǒng)性風(fēng)險。

3.1平衡好防風(fēng)險和穩(wěn)增長的關(guān)系

當(dāng)前，我國仍處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵階段，發(fā)展是解決各種問題的重要手段。各地方政府一方面面臨著經(jīng)濟發(fā)展的需求，另一方面又面臨著地方債務(wù)規(guī)模急劇擴大所來了的違約風(fēng)險。因此，如何在經(jīng)濟增長和控制債務(wù)風(fēng)險之間取得平衡成為關(guān)鍵。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身實際，以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向，合理估計適合自己的最優(yōu)地方政府債務(wù)規(guī)模，并以此指導(dǎo)地方舉債行為，控制債務(wù)規(guī)模，使地方政府債務(wù)最大程度主力各地經(jīng)濟增長。

3.2從嚴(yán)控制債務(wù)規(guī)模

第一，推進財政體制改革，盡快建立財權(quán)和支出責(zé)任相匹配的財政體制，從根源上減少地方政府的舉債需求。必須科學(xué)界定政府間的支出責(zé)任，理清政府與市場的邊界，盡快制定政府責(zé)任清單，并在此基礎(chǔ)上合理劃分中央與地方的收入分成，減少地方政府的財政支出壓力。第二，完善地方政績考核制度，將地方政府債務(wù)風(fēng)險納入考核指標(biāo)，遏制地方官員過度舉債的沖動。盲目舉債的一大原因就是地方官員唯GDP論的政績觀，為追求個人政治前途而大規(guī)模舉債，通過大量政府投資刺激GDP，忽視舉債造成的長期風(fēng)險，并且造成大量無效投資，給地方經(jīng)濟健康發(fā)展帶來了不小的隱患。因此，應(yīng)將地方債務(wù)風(fēng)險納入政績考核中，建立責(zé)任追究制度，遏制官員舉債沖動。第三，嚴(yán)格貫徹新預(yù)算法的精神，實施地方政府債務(wù)限額管理，清理地方融資平臺，規(guī)范地方政府舉債機制，防止地方債務(wù)規(guī)模過快增長。

3.3建立符合地方實際的風(fēng)險控制體系

第一，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。由于我國的經(jīng)濟發(fā)展差異較大，東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展均存在較大差距，這也決定了各地償債能力和風(fēng)險承受能力也會存在較大差異。因此，各地應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的實際情況科學(xué)設(shè)置風(fēng)險指標(biāo)，建立方法和化解債務(wù)風(fēng)險的手段和措施。第二，建立償債準(zhǔn)備金制度。按照一定比例提取債務(wù)資金劃入財政專戶管理，在出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險時，可用于償還債務(wù)或利息，防止引起違約風(fēng)險。

3.4強化人大監(jiān)督，提高監(jiān)督質(zhì)量

第一，應(yīng)規(guī)范各地方政府報送人大的債務(wù)信息規(guī)格，包括地方債務(wù)種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、債權(quán)人等信息，為人大的監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的條件。第二，明確人大審查監(jiān)督地方債務(wù)的程序和內(nèi)容。在地方債務(wù)納入預(yù)算管理后，人大可參照預(yù)算審查監(jiān)督程序，建立對地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督制度。并并且人大對政府債務(wù)審查的主要內(nèi)容、參考指標(biāo)和統(tǒng)計口徑，督促地方政府定期向人大匯報政府債務(wù)情況，以便于人大開展監(jiān)督工作。

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