唐作斌 / 廣西柳州市城市管理行政執(zhí)法局

城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設的問題與對策探討
——以廣西柳州市為例

唐作斌 / 廣西柳州市城市管理行政執(zhí)法局

當前城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設存在諸多問題，要深入推進城市管理執(zhí)法體制改革，搭建固化執(zhí)法規(guī)范建設平臺；貫徹落實法治政府建設實施綱要，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；建立城市管理行政執(zhí)法監(jiān)督體系，提高執(zhí)法工作信息化建設水平。

城市管理；行政執(zhí)法；改革

黨的十八大報告指出，法治是治國理政的基本方式。要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。2015年12月24日中共中央、國務院發(fā)布《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，提出構建權責明晰、服務為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，推動城市管理走向城市治理。加強城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設，是城市管理部門貫徹落實依法治國方略的最重要的載體，也是建設法治政府的必然。2016年4月廣西明確南寧和柳州市作為設區(qū)市城管執(zhí)法體制改革的試點城市，改革的目標是理順城管執(zhí)法體制，重點是提高執(zhí)法隊伍素質，因此必須細化工作措施，狠抓工作落實，全面推進城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設。柳州市近年來狠抓城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設，思路不斷開拓，措施不斷創(chuàng)新，能力不斷提升。

一、當前城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設存在的突出問題

（一）城市管理行政執(zhí)法隊伍的執(zhí)法素質參差不一，教育培訓有待優(yōu)化改進

一是高層次專業(yè)培訓不足。據統計，全市城管執(zhí)法人員參加過住建部城鄉(xiāng)干部學院專業(yè)培訓的不超過30%，大多數一線城管執(zhí)法人員參加高層次專業(yè)培訓的機會較少。二是全員輪訓缺乏保障。由于市和縣、城區(qū)是兩級財政實行“分灶吃飯”的體制，全市城管執(zhí)法隊伍的培訓經費保障標準不一，投入也不平衡。經濟條件好的城區(qū)培訓經費相對可以傾斜，財政壓力大的縣、城區(qū)甚至無法保障。三是有針對性的培訓量少質弱。城管執(zhí)法領域的新形勢和新任務，對執(zhí)法隊伍職業(yè)素質、執(zhí)法技能、辦案水平都提出了更新的標準和要求，目前全市在城管執(zhí)法培訓上存在師資力量不足、課程更新不及時、教案教材不具備、案例教學不夠等問題，導致無法及時針對執(zhí)法隊伍存在問題進行有效的培訓，培訓質量仍有待努力提高。

（二）法律專業(yè)人才較為匱乏，法律人才流失嚴重

柳州市城管執(zhí)法局現有157項行政處罰權，管轄案件范圍涉及面廣，適用的法律、法規(guī)、規(guī)章多，不少案件案情復雜，調查取證難度大。而且由于工作任務繁重，行政執(zhí)法標準高，給執(zhí)法隊伍的法律素養(yǎng)、學法用法能力提出了新的更高要求。從城管執(zhí)法隊伍內部看，缺乏有效的激勵機制是導致法律人才錄用難、流失快的主要原因。一直以來，具有公務員或者參公事業(yè)編的法律專業(yè)人才受干部職數限制、干部任用導向等多種原因，提拔得少，獲得重用的更少。據調查，柳州市城市管理行政執(zhí)法機關（不含六縣）現有執(zhí)法資格的行政執(zhí)法人員1496人，進入城管執(zhí)法系統前已經獲得法學專業(yè)學歷及進入城管執(zhí)法系統后經在職學習獲得法學專業(yè)學歷的人員共計208人，占總人數13.9%。從受過系統正規(guī)法律教育的執(zhí)法人員情況看，具有法學或者法律碩士、法學學士學位的人員僅53人，占總人數3.54%。法學專業(yè)人才數量和比例遠遠低于公檢法等執(zhí)法部門，和司法機關相比差距很大。

（三）執(zhí)法監(jiān)督手段落后，執(zhí)法隊伍能力建設有待加強

一是執(zhí)法不嚴。少數執(zhí)法人員缺乏法律素養(yǎng)，嚴格執(zhí)法的理念根植不深，學法用法能力低下，不會辦案不懂執(zhí)法，憑個人感覺辦事，按照個人喜好執(zhí)法，難以做到理性執(zhí)法、文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，有些甚至不講文明，不講職業(yè)道德，憑意氣用事，缺乏耐心細致地做群眾工作，群眾意見較大。二是不守紀律。執(zhí)法隊伍代表國家執(zhí)法機關形象，是黨和政府聯系群眾的窗口，良好的紀律和隊伍風貌，是社會所盼、群眾所需。然而一些執(zhí)法人員缺乏軍事化管理和紀律約束，自由散漫，不遵守工作紀律，導致群眾認為執(zhí)法隊伍的整體形象不佳。三是懶政怠政。一些執(zhí)法人員價值觀偏離，理性信念缺失，慵懶散現象屢禁不止，不主動作為，不敢擔當，工作能躲就躲，推一推動一動，不推就不動。對群眾反映的問題麻木不仁，為民服務意識、能力較差，損害了執(zhí)法隊伍的形象，背離了執(zhí)法為民宗旨，影響極壞。四是執(zhí)法犯法。一些城區(qū)城管執(zhí)法局疏于隊伍管理，不敢抓隊伍不敢管隊伍，放任了極少數混入執(zhí)法隊伍的害群之馬胡作非為，助長了“靠山吃山、靠水吃水”的歪風邪氣，以致吃拿卡要、接受當事人好處甚至收受禮金、賄賂，形成不給好處不辦事、給了好處亂辦事，嚴重敗壞執(zhí)法隊伍的風氣和形象。五是執(zhí)法不公。城管執(zhí)法涉及面廣，處理的案件多，工作范圍涵蓋社會生活方方面面。不少執(zhí)法人員在執(zhí)法中礙于親戚、朋友、同學的情面，在人情面前不講執(zhí)法工作的嚴肅性，受托的電話、條子一到就放棄原則，接受請吃后也放棄原則，得到小恩小惠后更放棄原則，辦關系案、人情案、金錢案，降格處理案件，縱容違法行為，給違法當事人網開一面，損害了法律的權威和尊嚴。

二、加強城市管理執(zhí)法規(guī)范化建設的對策建議

（一）深入推進城市管理執(zhí)法體制改革，搭建固化執(zhí)法規(guī)范建設平臺

一是理順城市管理執(zhí)法體制。根據中共中央、國務院《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，城市管理行政執(zhí)法的體制框架已經確定，即推進綜合執(zhí)法，重點在與群眾生產、生活密切相關、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執(zhí)法。二是加強城市管理綜合執(zhí)法機構和隊伍建設。按照精簡統一效能的原則，城市管理綜合執(zhí)法機構設置應當整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關職能，納入政府機構序列。城管執(zhí)法隊伍建設應當在優(yōu)化執(zhí)法力量、嚴格隊伍管理、注重人才培養(yǎng)和規(guī)范協管隊伍四個方面下功夫。優(yōu)化執(zhí)法力量，既要科學合理設置崗位，統籌解決執(zhí)法人員身份編制問題，又要堅持執(zhí)法力量向基層傾斜，努力提高一線人員的比例，確保一線執(zhí)法工作的實際需要。嚴格隊伍管理，重點在建立符合職業(yè)特點的城市管理執(zhí)法人員管理制度，嚴格執(zhí)法人員素質要求，加強思想道德和素質教育，著力提升執(zhí)法人員業(yè)務能力，打造政治堅定、作風優(yōu)良、紀律嚴明、廉潔務實的執(zhí)法隊伍。三是提高執(zhí)法和服務水平。要依法建立城市管理和綜合執(zhí)法部門的權力和責任清單，向社會公開職能職責、執(zhí)法依據、處罰標準、運行流程、監(jiān)督途徑和問責機制，切實規(guī)范行政權力運行。要進一步規(guī)范執(zhí)法制度，完善執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，明確辦案時限，提高辦案效率。積極推行執(zhí)法辦案評議考核制度和執(zhí)法公示制度，健全行政處罰適用規(guī)則和裁量基準制度、執(zhí)法全過程記錄制度。嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。

（二）貫徹落實法治政府建設實施綱要，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

一是要在新的高度上積極貫徹落實法治政府建設綱要。2015年發(fā)布的 《中共中央、國務院印發(fā)法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，提出圍繞建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的全面推進依法治國總目標。城市管理執(zhí)法部門作為政府部門，必須按照執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的要求，建立健全權責統一、權威高效的行政執(zhí)法體制，嚴格實施法律法規(guī)規(guī)章，及時查處和制裁各類違法行為，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，有效維護經濟社會秩序，實現行政違法或不當行為明顯減少，對行政執(zhí)法的社會滿意度顯著提高的目標。二是在新的形勢下進一步完善行政執(zhí)法程序。要建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。建立執(zhí)法全過程記錄制度，制定行政執(zhí)法程序規(guī)范，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政處罰、行政強制、行政檢查等執(zhí)法行為。三是在新的起點上創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。推行行政執(zhí)法公示制度，加強行政執(zhí)法信息化建設和信息共享，積極推動建立統一的行政執(zhí)法信息平臺，完善網上執(zhí)法辦案及信息查詢系統。強化科技、裝備在行政執(zhí)法中的應用。推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導、行政獎勵等非強制性執(zhí)法手段。四是在新的條件下全面落實行政執(zhí)法責任制。嚴格確定執(zhí)法機構、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的執(zhí)法責任，建立健全常態(tài)化的責任追究機制。健全執(zhí)法監(jiān)督，加快建立統一的行政執(zhí)法監(jiān)督網絡平臺，建立健全投訴舉報、情況通報等制度，堅決排除對行政執(zhí)法活動的干預，防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅動，懲治執(zhí)法腐敗現象。五是在新的標準下健全行政執(zhí)法人員管理制度。對現有行政執(zhí)法人員進行一次嚴格清理，全面實現行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，健全紀律約束機制，加強職業(yè)道德教育，全面提高行政執(zhí)法人員素質。

（三）建立城市管理行政執(zhí)法監(jiān)督體系，提高執(zhí)法工作信息化建設水平

一是進一步完善執(zhí)法監(jiān)督機制。要切實強化外部監(jiān)督機制，暢通群眾監(jiān)督渠道、行政復議渠道，運用信訪和投訴舉報機制，主動接受法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督，著力破解監(jiān)督不力難題，增強在推進城管執(zhí)法體制改革新形勢下監(jiān)督工作的科學性、實效性。要強化內部監(jiān)督機制，全面落實行政執(zhí)法責任制，加強城市管理部門內部流程控制，健全責任追究機制、糾錯問責機制。二是強化執(zhí)法監(jiān)督工作。現代法治的突出特點是權責明晰、權責平衡，強化執(zhí)法監(jiān)督是實現城管執(zhí)法工作法治化的必然要求，要結合城管執(zhí)法部門的執(zhí)法工作實際，認真研究容易發(fā)生問題環(huán)節(jié)、崗位、部位，查找出執(zhí)法監(jiān)督的薄弱之處和改進加強措施，立足城管執(zhí)法部門的辦案執(zhí)法工作，形成事前預防、事中監(jiān)督、事后追責的全方位監(jiān)督管理體系。三是借力信息化推進執(zhí)法規(guī)范化。執(zhí)法規(guī)范化程度體現著國家法治文明程度，在現代信息技術高速發(fā)展的今天，執(zhí)法規(guī)范化建設與執(zhí)法工作信息化融合已經成為必然趨勢。特別是在社會各界對執(zhí)法工作要求越來越高的新形勢下，執(zhí)法是否規(guī)范，事關執(zhí)法質量、效率和公信力，事關社會主義法治權威。因此要立足執(zhí)法工作信息化建設，積極構建規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統的執(zhí)法管理體系。結合城管執(zhí)法工作實際，重點要圍繞容易發(fā)生執(zhí)法問題的立案、管轄、采取強制措施、調查取證、涉案財物處置等關鍵環(huán)節(jié)，加強規(guī)范化建設，完善執(zhí)法制度機制，進一步提高嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法水平。

[1]王楓云編著.城市管理學新編[M].中山大學出版社，2010-06.

[2]中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱同志2016 年1月22日在中央政法工作會議上的講話.

資金項目：

廣西法學會法學研究重點課題“城市管理行政案件調查實務研究”，項目編號：GFKT(2015)D08。

唐作斌，廣西柳州人，碩士，廣西柳州市城市管理行政執(zhí)法局局長。