田寶新

(1.西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,四川省成都市,610031; 2.國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),北京市西城區(qū),100053)

中國(guó)煤炭企業(yè)兼并重組政策回顧與評(píng)價(jià)

田寶新1,2

(1.西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,四川省成都市,610031; 2.國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),北京市西城區(qū),100053)

以我國(guó)煤炭企業(yè)為背景,分三個(gè)階段進(jìn)行回顧,客觀評(píng)價(jià)了新中國(guó)成立后我國(guó)煤炭企業(yè)兼并重組的政策背景、階段性特征、政策內(nèi)容、政策成效和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),最后提出未來(lái)煤炭企業(yè)兼并重組的政策建議,對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下化解過(guò)剩產(chǎn)能、提高行業(yè)集中度具有重要意義.

煤炭企業(yè) 兼并重組 政策背景 階段性特征 政策建議

我國(guó)從新中國(guó)成立后到1993年,煤炭工業(yè)一直處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,這一時(shí)期制定了一系列加快煤炭增長(zhǎng)的政策措施,如:投資向煤炭產(chǎn)業(yè)傾斜、全民大辦煤礦、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦等,促進(jìn)了煤炭產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展,但是煤炭產(chǎn)業(yè)總規(guī)模惡性膨脹,小煤礦對(duì)煤炭資源進(jìn)行掠奪式的開(kāi)采,資源浪費(fèi)極其嚴(yán)重.1993年后國(guó)家決定放開(kāi)部分煤炭?jī)r(jià)格,實(shí)行電煤指導(dǎo)價(jià),使企業(yè)擁有了一定的經(jīng)營(yíng)權(quán)和定價(jià)權(quán),標(biāo)志著煤炭工業(yè)開(kāi)始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡,為煤炭企業(yè)兼并重組創(chuàng)造了良好的環(huán)境.

1 政策回顧與評(píng)價(jià)

在不同的政策背景和市場(chǎng)調(diào)控下,我國(guó)煤炭行業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn),大體分三個(gè)階段對(duì)我國(guó)過(guò)去的煤炭企業(yè)兼并重組政策進(jìn)行回顧和評(píng)價(jià),即第一階段1993-1997年、第二階段1998-2001年、第三階段2002-2011年.

1.1 第一階段(1993-1997年)

1992年,鄧小平的南巡講話和黨的十四大勝利召開(kāi)確立了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo).隨著市場(chǎng)化改革的逐步推進(jìn),國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,對(duì)煤炭資源的需求快速增長(zhǎng).國(guó)家在鼓勵(lì)煤炭行業(yè)發(fā)展的同時(shí),開(kāi)始對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整.

1.1.1 政策內(nèi)容

1995年,我國(guó)煤炭行業(yè)開(kāi)始股份制試點(diǎn),鼓勵(lì)組建和發(fā)展大型煤炭企業(yè)集團(tuán),神華集團(tuán)和中國(guó)煤炭進(jìn)出口集團(tuán)公司應(yīng)運(yùn)而生,拉開(kāi)了中國(guó)煤炭企業(yè)兼并重組的序幕.截至1997年底,包括兗礦集團(tuán)在內(nèi)的32家國(guó)有重點(diǎn)煤礦先后整合礦務(wù)局行政建制下的煤礦,實(shí)現(xiàn)了公司化和集團(tuán)化.

1996年12月1日,《中華人民共和國(guó)煤炭法》開(kāi)始施行,1997年1月1日頒布了《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法(修正)》等多項(xiàng)法規(guī)和規(guī)章,為煤炭企業(yè)的并購(gòu)重組提供了法律上的保障.

1.1.2 政策成效

這一時(shí)期,國(guó)家制定了一系列的政策全力支持煤炭的超常增長(zhǎng),滿足了國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)能源的迫切需求,徹底改變了中國(guó)煤炭長(zhǎng)達(dá)30多年供不應(yīng)求的局面,全國(guó)煤炭產(chǎn)量從1992年的11.15億t增長(zhǎng)到1997年的13.25億t.

1.1.3 政策評(píng)價(jià)

在推進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的同時(shí),建立了煤炭產(chǎn)業(yè)的法制體系,這在煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上具有里程碑式的重大意義.特別是國(guó)家提出鼓勵(lì)建設(shè)大型煤炭企業(yè)(集團(tuán))的政策,煤炭企業(yè)兼并重組的理念開(kāi)始逐步形成,煤炭生產(chǎn)開(kāi)始向集約化、高效化的方向發(fā)展.但是小煤礦的快速發(fā)展也帶來(lái)了許多安全、環(huán)境等方面的問(wèn)題,導(dǎo)致國(guó)有大礦能力大量閑置,其技術(shù)裝備優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)能力不能得到有效的發(fā)揮,造成了落后的生產(chǎn)力快速發(fā)展而先進(jìn)的生產(chǎn)力停滯不前.

1.2 第二階段(1998-2001年)

1997年下半年,亞洲金融危機(jī)爆發(fā),中國(guó)經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重影響.煤炭作為基礎(chǔ)能源,受到了很大的沖擊,前一階段小煤礦盲目發(fā)展成為了煤炭供大于求的主要根源.這一時(shí)期國(guó)家制定了強(qiáng)有力的政策措施關(guān)閉非法和布局不合理煤礦,加快了煤炭企業(yè)的資源整合和兼并重組,調(diào)整了煤炭產(chǎn)業(yè)的總規(guī)模.

1.2.1 政策內(nèi)容

1999年,山西陽(yáng)煤集團(tuán)提出新井建設(shè)、技改挖潛、聯(lián)營(yíng)兼并小煤礦的思路,開(kāi)始了購(gòu)并重組; 2001年,山西省西山、霍州、汾西三家大型煤炭企業(yè)聯(lián)合組建成立了山西焦煤集團(tuán)公司;2002年,同煤集團(tuán)出資收購(gòu)了原軒崗礦務(wù)局資產(chǎn),之后又收購(gòu)了增子坊煤礦和南陽(yáng)坡煤礦等.

2001年8月,國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《煤炭工業(yè)“十五”規(guī)劃》,提出“按照市場(chǎng)取向和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原則,組建大型煤炭公司和企業(yè)集團(tuán);通過(guò)兼并、聯(lián)合、參股等方式推動(dòng)資產(chǎn)重組.”

1.2.2 政策成效

按照中央的部署,國(guó)家和地方政府也采取了強(qiáng)有力的行政手段和組織措施,取得了明顯成效.產(chǎn)量結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化,2002年國(guó)有重點(diǎn)、國(guó)有地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦三大類煤礦總產(chǎn)量占全國(guó)原煤產(chǎn)量的比重分別為51%、19%和30%,國(guó)有重點(diǎn)和國(guó)有地方煤礦的比重分別比1996年上升了12%、4%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦下降了16%;小煤礦數(shù)量由1997年的8萬(wàn)處減少到2001年底的2.5萬(wàn)處,下降了68.8%.

1.2.3 政策評(píng)價(jià)

國(guó)家在這一階段對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的對(duì)象和目標(biāo)是清晰的、明確的,調(diào)整的措施和手段是多角度、全方位的.在產(chǎn)業(yè)總規(guī)模方面,大量壓減,保持煤炭市場(chǎng)供需平衡;在產(chǎn)業(yè)集中度方面,大量關(guān)閉小煤礦,提高平均單井規(guī)模;在技術(shù)結(jié)構(gòu)方面,大量淘汰落后生產(chǎn)技術(shù)和落后設(shè)備;在企業(yè)組織結(jié)構(gòu)方面,對(duì)大中型煤礦企業(yè)進(jìn)行公司化改造,促使企業(yè)大型化、集團(tuán)化.雖然這一輪兼并重組使我國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)畸形結(jié)構(gòu)有所緩解,但這主要是量的變化,在質(zhì)的方面,許多深層次的結(jié)構(gòu)矛盾還沒(méi)有得到根本上的解決.與國(guó)內(nèi)石油、電力等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)對(duì)比,無(wú)論從產(chǎn)業(yè)集中度還是勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、企業(yè)發(fā)展?jié)摿ι?差距都很大.這一輪的結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然是以行政手段為主,只是低層次的“適應(yīng)型”甚至是“補(bǔ)牢型”調(diào)整,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是高層次的“升級(jí)型”調(diào)整.

1.3 第三階段(2002-2011年)

2002-2011年,在克服了亞洲金融危機(jī)的不利影響后,我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)以年均超過(guò)10%的速度高速增長(zhǎng),在2010年成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體.煤炭作為我國(guó)第一大能源,成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大的受益者.這一輪兼并重組是針對(duì)新形勢(shì)下煤礦安全事故多發(fā)、開(kāi)發(fā)布局不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分散等問(wèn)題提出來(lái)的,相繼出臺(tái)了一系列政策措施.

1.3.1 政策內(nèi)容

(1)中央政府出臺(tái)的政策.2003年,國(guó)務(wù)院第149次總理辦公會(huì)議提出“利用國(guó)債資金重點(diǎn)支持大型煤炭基地建設(shè),促進(jìn)煤電聯(lián)營(yíng),形成若干個(gè)億噸級(jí)煤炭骨干企業(yè)”,揭開(kāi)了這一輪資源整合、兼并重組的序幕.

2005年9月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》,提出“鼓勵(lì)大型煤炭企業(yè)兼并改造中小型煤礦,鼓勵(lì)資源/儲(chǔ)量可靠的中小型煤礦通過(guò)資產(chǎn)重組實(shí)行聯(lián)合改造.”

2007年1月,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《煤炭工業(yè)“十一五”規(guī)劃》,提出“以市場(chǎng)運(yùn)作為主,強(qiáng)化政府推動(dòng)和政策引導(dǎo),打破區(qū)域界線,發(fā)展跨區(qū)域企業(yè)集團(tuán);打破所有制界線,發(fā)展各類資本參與的混合所有制企業(yè)集團(tuán).”

2010年10月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于加快推進(jìn)煤炭企業(yè)兼并重組若干意見(jiàn)的通知》,提出“通過(guò)兼并重組形成一批年產(chǎn)5000萬(wàn)t以上的特大型煤礦企業(yè)集團(tuán),煤礦企業(yè)年均產(chǎn)能提高到80萬(wàn)t/a以上.”

2012年3月,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《煤炭工業(yè)“十二五”規(guī)劃》,提出“大力推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組,淘汰落后產(chǎn)能,提高產(chǎn)業(yè)集中度,培育發(fā)展大型企業(yè)集團(tuán).”

(2)地方政府出臺(tái)的政策.從2006年開(kāi)始,山西省率先開(kāi)始了煤炭資源整合、企業(yè)兼并重組試點(diǎn),接著河南、內(nèi)蒙古、貴州等省份也相繼出臺(tái)了一系列促進(jìn)煤炭企業(yè)兼并重組的政策措施.以山西省為例,該省兼并重組政策見(jiàn)表1.

表1 山西省煤炭企業(yè)兼并重組政策

1.3.2 政策成效

(1)企業(yè)集團(tuán)化取得較大進(jìn)展.2011年,我國(guó)主要產(chǎn)煤省區(qū)已基本完成煤炭企業(yè)兼并重組工作,神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)、大同煤礦集團(tuán)、山東能源集團(tuán)等十多家大型煤炭集團(tuán)相繼完成整合重組,規(guī)模不斷擴(kuò)大.

(2)集中度大幅度提升.全國(guó)煤炭企業(yè)數(shù)量從2002年底的2.4萬(wàn)處減少到了2011年底的9000處,集中度提高了62.5%.2011年,億噸級(jí)以上大型煤炭企業(yè)7處,5000萬(wàn)噸級(jí)以上大型煤炭企業(yè)17處.

(3)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)好轉(zhuǎn).百萬(wàn)噸死亡率從2002年的4.64減少到2011年的0.56,職業(yè)危害防治明顯改善,職業(yè)衛(wèi)生狀況明顯好轉(zhuǎn),職業(yè)病危害得到有效控制.

(4)行業(yè)影響力進(jìn)一步提升.2012年進(jìn)入世界500強(qiáng)的煤炭企業(yè)有6家,分別是神華集團(tuán)、冀中能源集團(tuán)、河南煤化集團(tuán)、山西煤炭運(yùn)銷集團(tuán)、山東能源集團(tuán)、開(kāi)灤集團(tuán),煤炭行業(yè)影響力不斷增強(qiáng).

1.3.3 政策評(píng)價(jià)

這一輪煤炭企業(yè)兼并重組政策頒布數(shù)量之多、頻率之高是罕見(jiàn)的,在國(guó)家加大兼并重組、資源整合力度、加快推進(jìn)大企業(yè)集團(tuán)建設(shè)的方針政策指引下,在地方政府的強(qiáng)力主導(dǎo)推動(dòng)下,依托國(guó)有大型煤炭企業(yè)和地方民營(yíng)骨干企業(yè)以及電力、冶金、化工等與煤炭相關(guān)聯(lián)的企業(yè),通過(guò)資本聯(lián)合、扶優(yōu)汰劣,以先進(jìn)生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)代化企業(yè)制度理念對(duì)相對(duì)分散、落后的煤炭企業(yè)進(jìn)行規(guī)范整合,實(shí)施專業(yè)化管理,煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了顯著成效.資源利用更趨合理,辦礦機(jī)制明顯優(yōu)化,煤炭工業(yè)的規(guī)模化、機(jī)械化、信息化、現(xiàn)代化水平明顯提高,“多、小、散、亂”的發(fā)展格局正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變.但是這一輪兼并重組仍然存在一些問(wèn)題.

(1)法律法規(guī)不健全.一是新中國(guó)成立后,我國(guó)有過(guò)多次關(guān)于資源整合、兼并重組的成功政策,但沒(méi)有及時(shí)上升到法律法規(guī)層面,始終沒(méi)有形成穩(wěn)定的法治環(huán)境;二是有些兼并重組政策措施跟國(guó)家有些法律不相符,導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)不充分.

(2)有些政策不合理(以山西省為例).國(guó)務(wù)院出臺(tái)的政策存在一定的模糊和歧義,行政指導(dǎo)性色彩較大.而山西省在落實(shí)國(guó)務(wù)院政策文件的同時(shí),手段和目標(biāo)更為嚴(yán)格,被兼并重組礦井存在一刀切、強(qiáng)制退出產(chǎn)能,一些地方對(duì)兼并重組的中、小合法煤礦不給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或只給很少補(bǔ)償.

(3)政策障礙較大.一是融資難、成本高、手段相對(duì)單一;二是涉及企業(yè)兼并重組的體制機(jī)制并不完善,設(shè)置兼并重組壁壘較大,跨地區(qū)、跨所有制企業(yè)兼并重組難;三是企業(yè)兼并重組涉及的審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng).

2 政策建議

以2004年世界煤炭大國(guó)大型煤炭企業(yè)占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額來(lái)看,德國(guó)硬煤公司占100%、俄羅斯煤炭公司占96%、澳大利亞必和必拓公司占24%、美國(guó)皮博迪公司占19%.2011年底,我國(guó)煤炭產(chǎn)量排名前四位的神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)、大同煤業(yè)和山東能源,產(chǎn)量之和為7.96億t,僅占國(guó)內(nèi)煤炭總產(chǎn)量的22.6%,差距較大.隨著2012年11月國(guó)家全面放開(kāi)煤炭?jī)r(jià)格和取消煤價(jià)雙軌制,黨的十八大三中、四中、五中全會(huì)召開(kāi),《國(guó)家能源戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布等標(biāo)志性事件,把我國(guó)煤炭工業(yè)發(fā)展帶入了一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期.在新常態(tài)下,應(yīng)繼續(xù)加大煤炭企業(yè)兼并重組力度,增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,為此提出幾點(diǎn)政策建議.

2.1 將煤炭兼并重組政策以法律的形式確定下來(lái)

一是建議全國(guó)人大常委會(huì)把兼并重組的成功政策以法律法規(guī)的形式確定下來(lái);二是對(duì)《中華人民共和國(guó)煤炭法》和相關(guān)法中不適合現(xiàn)實(shí)情況的部分條款或者法規(guī)進(jìn)行修訂或者廢止;三是建議制定出臺(tái)我國(guó)的企業(yè)購(gòu)并法;四是完善國(guó)家法律法規(guī),對(duì)國(guó)家和地方政府出臺(tái)的兼并重組政策的合理性和合法性進(jìn)行評(píng)判.

2.2 健全兼并重組體制機(jī)制

建議深入推進(jìn)大型煤炭企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革,完善公司治理結(jié)構(gòu),建立企業(yè)兼并重組考核評(píng)價(jià)體系.完善煤炭企業(yè)兼并重組的資源、財(cái)稅、金融、土地、職工安置等政策,逐步解決煤炭企業(yè)兼并重組中融資難、融資貴、負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題,不斷健全兼并重組服務(wù)體系.

2.3 鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)優(yōu)強(qiáng)企業(yè)兼并重組

發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,建議制定和實(shí)施強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)政策,消除地方、所有制等壁壘,鼓勵(lì)大型煤炭企業(yè)兼并中小煤礦、支持合法中小煤礦改造、重組等方式.支持與煤炭產(chǎn)業(yè)相關(guān)的下游大中小企業(yè)主動(dòng)參與整合,規(guī)范整合行為,推進(jìn)優(yōu)勢(shì)企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合.

2.4 加強(qiáng)企業(yè)兼并重組后的再整合

建議支持煤炭企業(yè)對(duì)兼并重組后企業(yè)資金、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化配置,壓縮過(guò)剩產(chǎn)能,淘汰落后產(chǎn)能.同時(shí),推進(jìn)管理創(chuàng)新,加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程再造和技術(shù)改造升級(jí),實(shí)現(xiàn)企業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ).

2.5 放寬非公資本市場(chǎng)準(zhǔn)入

建議支持國(guó)有煤炭企業(yè)對(duì)兼并重組煤礦通過(guò)增資擴(kuò)股、出讓股份、合資合作等形式引入非公資本,推動(dòng)國(guó)有煤炭企業(yè)股份制改革,發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì),充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性,加快推進(jìn)煤炭企業(yè)進(jìn)一步做優(yōu)做強(qiáng).

[1] 潘克西,濮津,向濤.中國(guó)煤炭市場(chǎng)集中度研究[J].管理世界,2002(12)

[2] 潘偉爾.中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整分析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2002(11)

[3] 王暉.我國(guó)煤炭企業(yè)兼并重組的難點(diǎn)分析及對(duì)策思考[J].中國(guó)煤炭,2011(6)

[4] 岳福斌,崔濤,李豪峰.中國(guó)煤炭工業(yè)發(fā)展報(bào)告(2009)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009

[5] 潘偉爾,張蓓.2002年中國(guó)煤炭經(jīng)濟(jì)運(yùn)行評(píng)析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2003(44)

[6] 岳福斌,崔濤,李豪峰.中國(guó)煤炭工業(yè)發(fā)展報(bào)告(2006～2010)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2008

(責(zé)任編輯 熊志軍)

Policy review and evaluation of merger and reorganization on China coal enterprises

Tian Baoxin1,2
(1.School of Economics and Management,Southwest Jiaotong University,Chengdu,Sichuan 610031,China; 2.State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council,Xicheng,Beijing 100053,China)

Taking the coal enterprises for the background,the paper divided into three phases to review carefully and evaluate objectively the policy background,stage characteristic,policy content,policy effect,experience and lessons of China coal enterprises merger and reorganization after 1949.Finally proposed the policy suggestions of merger and reorganization on coal enterprises in the future,having important significance for defusing excess capacity,improving industry concentration ratio for the current new normal economy.

coal enterprises,merger and reorganization,policy background,stage characteristic,policy suggestion

TD-9

A

田寶新(1978-),男,吉林東豐人,博士研究生,經(jīng)濟(jì)師,西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院管理科學(xué)與工程專業(yè)。