李坤軒+馬玉麗

【摘要】我國(guó)法治政府建設(shè)已有積極的實(shí)踐，也積累了較多的經(jīng)驗(yàn)。但是目前仍然存在較多的問(wèn)題，包括職權(quán)法定化程度不高、行政立法的法治性不充分、行政執(zhí)法尚未形成制度體系、權(quán)利救濟(jì)制度不健全等。未來(lái)要持續(xù)推進(jìn)法治政府建設(shè)，必須對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深刻的反思，結(jié)合國(guó)家關(guān)于法治政府建設(shè)的相關(guān)精神，探尋有效的解決之道。

【關(guān)鍵詞】法治政府 國(guó)家治理 行政立法 【中圖分類號(hào)】D920.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)在建設(shè)法治政府方面做出了積極實(shí)踐，也從中取得了較多的經(jīng)驗(yàn)，法治政府建設(shè)邁出了重要的步伐。但是，我國(guó)的法治政府建設(shè)仍然暴露出較多弊端，行政職權(quán)模糊、責(zé)任追究不嚴(yán)格、政府公信力不高等成為我國(guó)政府法治化進(jìn)程的重要瓶頸?；诖嬖诘姆N種弊端，我國(guó)法治政府建設(shè)必須進(jìn)行深刻反思，從而得到有效的解決之道。

我國(guó)法治政府建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題

在我國(guó)法治政府建設(shè)過(guò)程中，存在著一系列較棘手的問(wèn)題，出現(xiàn)這些問(wèn)題的主要原因在于我國(guó)目前的政府體制環(huán)境存在一定的缺陷?？傮w而言，我國(guó)法治政府在職權(quán)、立法、執(zhí)法和權(quán)利救濟(jì)等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家法治政府建設(shè)仍然存在較大的差距。

職權(quán)法定化程度不高。雖然在改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直在探索處理政府同市場(chǎng)之間的關(guān)系，積極推動(dòng)政府改革，但是至今尚未從根本上扭轉(zhuǎn)“大政府”格局?？梢哉f(shuō)，我國(guó)政府的職權(quán)法定化程度明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。從行政機(jī)構(gòu)法定化來(lái)看，我國(guó)政府的行政組織法律體系不夠健全，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒(méi)有形成合理的規(guī)則，導(dǎo)致職能分配上存在明顯弊端，一些公共職能的職權(quán)歸屬仍然較為模糊。

行政立法的法治性不充分。我國(guó)地大物博、區(qū)域差異明顯。因此，區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和全國(guó)制度改革都有賴于國(guó)家的立法。在我國(guó)的立法體系中，行政立法占有非常重要的位置。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政立法的法治性都是不夠充分的，行政部門(mén)之間矛盾重重，積累了較多的“法出多門(mén)”、“文件相斥”等問(wèn)題。

行政執(zhí)法尚未形成制度體系。雖然我國(guó)政府一直以來(lái)都提倡依法執(zhí)政，但有小部分官員不但沒(méi)有形成守法執(zhí)法的習(xí)慣，甚至還在一些執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)違法行為。行政執(zhí)法沒(méi)有一套嚴(yán)格的制度體系，行政執(zhí)法工作就缺乏了約束力，會(huì)進(jìn)一步滋生執(zhí)法人員的亂執(zhí)法。

權(quán)利救濟(jì)制度一直成為行政制度的軟肋。權(quán)利救濟(jì)制度是我國(guó)政府法治化建設(shè)中的一大亮點(diǎn)。但就目前而言，我國(guó)的權(quán)利救濟(jì)制度在實(shí)施效果方面仍然不夠到位，重點(diǎn)體現(xiàn)在行政訴訟、行政復(fù)議等方面存在一定的公信力不足。雖然我國(guó)一直提倡讓行政復(fù)議成為行政糾紛問(wèn)題的解決之道，但是目前要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還比較困難，信訪制度仍然存在一定的碎片化特征。此外，我國(guó)已實(shí)施了新的《行政訴訟法》，但實(shí)際過(guò)程中對(duì)于行政行為和活動(dòng)給予明確界定，只是將行政行為替代了具體行政行為。由此可見(jiàn)，我國(guó)的權(quán)利救濟(jì)制度仍然較不健全，權(quán)利救濟(jì)制度的完善任重道遠(yuǎn)。

解決我國(guó)法治政府建設(shè)存在問(wèn)題的思路

加快推進(jìn)行政組織法治化，確保行政職權(quán)法定化。黨的十八屆四中全會(huì)已將國(guó)家治理現(xiàn)代化提升到更高層面，提出了全面完善行政組織相關(guān)制度，推動(dòng)政府行政職能、程序、責(zé)任等法定化。由此也表明，我國(guó)下一步推進(jìn)行政組織法治化將迎來(lái)重大的政策契機(jī)。一套完備的行政組織法律體系，包含行政機(jī)關(guān)組織基本法、行政機(jī)關(guān)編制法與行政組織改革法三大法律體系。在行政組織法律體系中，既嚴(yán)格規(guī)定行政組織立法的原則和規(guī)范，又明確了中央政府和地方政府的行政組織構(gòu)成、數(shù)量及職權(quán)配置。通過(guò)行政組織法律體系，有利于促進(jìn)中央政府和各地地方政府在行政組織方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)分結(jié)合的法治政府格局，進(jìn)一步促進(jìn)政府組織職權(quán)的法定化，使行政組織管理有法可依。目前，我國(guó)中央政府正積極推進(jìn)權(quán)力清單與責(zé)任清單制度的完善工作，這是推進(jìn)我國(guó)行政組織法治化，促進(jìn)行政職權(quán)法定化的一個(gè)重要保障。因此，在下一步我國(guó)行政組織法治化建設(shè)中，要以權(quán)力清單與責(zé)任清單制度為重要抓手。

全面推進(jìn)依法立法，確保政府立法有質(zhì)量。當(dāng)前，我國(guó)已實(shí)施新的《立法法》，新《立法法》明確了稅種和稅率設(shè)定，有利于預(yù)防行政職權(quán)的濫用；也明確了設(shè)區(qū)市擁有地方立法的權(quán)力，促進(jìn)行政職權(quán)下放到地方；此外還糾正了一直盛行的“一攬子立法”弊端，對(duì)我國(guó)政府的立法進(jìn)行嚴(yán)格控制。要實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)的全面依法立法，應(yīng)以新《立法法》為根基，全面知法守法用法，保證我國(guó)政府的立法有質(zhì)量。推進(jìn)法治政府建設(shè)，最根本就在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，所以我國(guó)政府行政立法的第一目標(biāo)就是要推動(dòng)立法符合民心。第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)我國(guó)政府行政立法做了明確指示，將七大稅法立法任務(wù)列入到立法規(guī)劃之中。這也體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)的稅法立法逐步凸顯以人大為主導(dǎo)，稅收的依法立法格局逐步形成。這樣的行政立法，充分代表了我國(guó)廣大人民群眾的利益，是具有立法質(zhì)量的。

全面推進(jìn)行政執(zhí)法制度改革，確保法律制度實(shí)施有序化。行政執(zhí)法是現(xiàn)代化法治政府對(duì)于法律實(shí)施的重要形式之一。相對(duì)于我國(guó)司法機(jī)關(guān)被動(dòng)式運(yùn)用法律而言，行政執(zhí)法是具有主動(dòng)性的。同時(shí)，行政執(zhí)法的相關(guān)部門(mén)可以以多種形式落實(shí)法律制度，彌補(bǔ)了司法機(jī)關(guān)在落實(shí)法律制度方面的形式單一化。但從上面的問(wèn)題可以看出，我國(guó)的行政執(zhí)法仍然缺乏法律約束。因此，要全面推進(jìn)法治政府建設(shè)，就必須全面推進(jìn)行政執(zhí)法制度改革。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出了我國(guó)各級(jí)政府必須在法治化軌道上行使職責(zé)，履行義務(wù)，要積極創(chuàng)新政府部門(mén)的執(zhí)法機(jī)制，合理完善執(zhí)法程序，全面推進(jìn)執(zhí)法嚴(yán)格、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的綜合執(zhí)法，這為我國(guó)全面推進(jìn)行政執(zhí)法制度改革提供重要的政策制度保障。我國(guó)的行政執(zhí)法仍然以分散式執(zhí)法為主，未來(lái)應(yīng)積極向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)型，這是我國(guó)制度化執(zhí)法的重要方向，有利于保證法律制度實(shí)施有序化。要整合原有的分散執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，解決以往的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、權(quán)責(zé)不明晰等弊端。

積極推進(jìn)人權(quán)保障和國(guó)家治理互動(dòng)，加速權(quán)利救濟(jì)制度改革。我國(guó)已進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人與人的關(guān)系正發(fā)生“再組織化”變化，這對(duì)政府治理和權(quán)利救濟(jì)制度改革都帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。因此，要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，加快推動(dòng)人權(quán)保障和國(guó)家的現(xiàn)代化治理互動(dòng)，為打造現(xiàn)代化的法治政府提供更大保障。國(guó)家的現(xiàn)代化治理，包括了治理民主化、科學(xué)化、法治化和高效化，其中民主化是最重要的內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)民主化，就要明晰誰(shuí)來(lái)治理、為誰(shuí)治理。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，國(guó)家的一切權(quán)力都屬于人民，國(guó)家的現(xiàn)代化治理必須遵循人權(quán)保障和國(guó)家治理互動(dòng)的原則。通過(guò)這兩者的積極互動(dòng)，能促進(jìn)“以人為本”的理念貫穿我國(guó)政府行政過(guò)程，對(duì)于加速公民權(quán)利救濟(jì)制度改革具有至關(guān)重要的作用。因我國(guó)公民權(quán)利清單的落實(shí)并非易事，尤其是城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面差距依然較大，農(nóng)村戶籍在享受制度紅利時(shí)仍存在較大壁壘。這些問(wèn)題都需要通過(guò)加快人權(quán)保障體制升級(jí)，實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障與國(guó)家治理的互動(dòng)來(lái)解決。

（作者分別為山東行政學(xué)院法學(xué)教研部主任；山東行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①鄭丹丹：《全面依法治國(guó)視域下法治政府建設(shè)路徑探析》，《法制與社會(huì)》，2016年第25期。

責(zé)編/高驪 肖晗題