張軍擴+侯永志

從空間上看，國民經(jīng)濟是由區(qū)域經(jīng)濟構成的。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不僅影響國民經(jīng)濟總量，也影響國民經(jīng)濟結構；不僅影響國民經(jīng)濟整體效率，也影響社會發(fā)展公平性；不僅影響經(jīng)濟社會發(fā)展，也影響人與自然關系。推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，在全面建成小康社會進程中具有不可替代的重要作用，有助于形成經(jīng)濟增長新動力、提高國民經(jīng)濟運行效率、增進社會公平和建設美麗中國。

協(xié)同實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策

我國幅員遼闊、人口眾多，不僅省（區(qū)、市）之間差異較大，而且很多?。▍^(qū)、市）內部各地市的差異也較大。推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，不能將一種戰(zhàn)略施諸全國各地。在實踐中，我國逐步形成了多層次、多對象、多目的的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系，包括區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設以及各種功能區(qū)、特區(qū)和實驗區(qū)政策等。有些戰(zhàn)略和政策雖然沒有被歸為區(qū)域經(jīng)濟范疇，如新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、主體功能區(qū)制度等，但其實施會對區(qū)域經(jīng)濟格局產(chǎn)生重要影響。協(xié)同實施國家各項區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，使它們的作用相互加強而不是相互抵消，是有效落實“十三五”規(guī)劃綱要的必然要求。

以實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略包括西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起和東部地區(qū)率先發(fā)展四大子戰(zhàn)略，覆蓋我國大陸全部國土，是全局性戰(zhàn)略，是既能平衡區(qū)域關系，又能有針對性地解決不同區(qū)域不同發(fā)展問題的戰(zhàn)略。全面實施這一總體戰(zhàn)略，有利于中西部地區(qū)加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐，實現(xiàn)趕超發(fā)展；有利于東北地區(qū)等老工業(yè)基地煥發(fā)新生機、走向新繁榮；有利于沿海發(fā)達地區(qū)率先實現(xiàn)發(fā)展轉型，帶動其他地區(qū)走上可持續(xù)發(fā)展新軌道。

以京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設為重點。這三大戰(zhàn)略是黨的十八大后，以習近平同志為總書記的黨中央根據(jù)國內外發(fā)展形勢和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新變化作出的戰(zhàn)略新布局。它們的側重點在于通過加強區(qū)域之間的合作打破行政壁壘，在更大的空間范圍內解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的合力和新動力。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過有序疏解北京非首都功能、優(yōu)化空間格局和功能定位等，實現(xiàn)三地錯位發(fā)展；通過一體化發(fā)展，實現(xiàn)三地優(yōu)勢互補、互利共贏、區(qū)域一體，建設以首都為核心的世界級城市群。長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過建設沿江綠色生態(tài)走廊、構建高質量的綜合立體交通走廊、優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)長江上中下游協(xié)同發(fā)展和東中西部互動合作?！耙粠б宦贰苯ㄔO，統(tǒng)籌國內國際兩個大局，著眼于更好利用國內國際兩個市場、兩種資源，推動互利共贏、共同發(fā)展，鼓勵和支持各地通過積極參與國際分工合作實現(xiàn)又好又快發(fā)展。

在市場的統(tǒng)一性要求和區(qū)域發(fā)展的特殊性訴求之間取得平衡。理論研究和實踐經(jīng)驗都表明，市場越大、越廣闊，就越有利于資源要素優(yōu)化配置。與實施分稅制改革之前相比，目前我國國內市場的統(tǒng)一性明顯增強。但是，市場分割依然在不同程度上存在，完全消除資源要素流動的障礙還需要一個過程。在這種情形下，一些地理上毗鄰的地區(qū)通過設計一定的制度和政策推動一體化發(fā)展是必要的。但要注意的是，局部地區(qū)的一體化不應發(fā)展成為更大空間范圍的“行政區(qū)經(jīng)濟”，不應設置阻礙資源要素流動的壁壘，不應謀求特殊的優(yōu)惠政策，而應成為實現(xiàn)全國各地一體化發(fā)展的必要準備，并為之探索路徑、積累經(jīng)驗。還應注意到，協(xié)同實施國家各項區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，除對少數(shù)發(fā)展困難地區(qū)長期實施特殊政策外，對其他地區(qū)所享受的某些實驗性優(yōu)惠政策，要在總結經(jīng)驗的基礎上盡快在全國范圍推廣。

全面深化改革，為區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供根本保障

在決定區(qū)域發(fā)展格局的各種因素中，制度是最根本的因素。改革開放以來，通過建立有效激發(fā)各地發(fā)展活力和動力的體制機制，各地發(fā)展進入了快車道。但是，由于目前的體制機制仍然存在這樣那樣的瑕疵，導致區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了“底線競爭”、產(chǎn)業(yè)結構同質化等不協(xié)調現(xiàn)象。比如，在目前的財稅制度和中央、地方財政支出責任安排下，各地公共服務供給能力、公務員工資等都與當?shù)亟?jīng)濟增長和財政收入水平高度相關，必然使各地在處理經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的關系時過于看重經(jīng)濟增長，在處理各產(chǎn)業(yè)之間的關系時過于看重大工業(yè)、大項目。再如，對地方干部業(yè)績水平的評估與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展高度相關，導致一些地方形成過于強烈甚至不顧約束條件的發(fā)展沖動。又如，以全國一盤棋的思維布局生產(chǎn)力，盡管很合理并被廣泛認可，但因現(xiàn)行規(guī)劃對各地約束不力，在實踐中難以完全落實。可見，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，最根本的在于通過全面深化改革，建立健全與之相適應的體制機制。許多改革都會影響區(qū)域協(xié)調發(fā)展，其中較為直接和重要的改革有如下四個方面。

消除要素流動壁壘，進一步增強全國市場的統(tǒng)一性。進一步清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場建設和公平競爭的規(guī)定和做法，嚴禁和懲處各地違規(guī)違法出臺優(yōu)惠政策的行為，使各地在制定行業(yè)準入、環(huán)境保護和質量安全等標準方面堅持區(qū)域非歧視性原則，為產(chǎn)品和要素在區(qū)域間自由流動提供保障。

完善財稅體制，形成合理有序的財力格局。進一步加強中央事權和支出責任，將關乎政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一、重大戰(zhàn)略安排的事項集中到中央，將規(guī)模性和外部性比較大的公共產(chǎn)品和服務事項明確為中央和地方共同事權，將地理邊界比較清晰的公共產(chǎn)品和服務明確為地方事權。在明確事權劃分的基礎上，進一步明確中央和地方的支出責任，并通過完善財稅體制，為中央和地方履行各自的責任提供財力保障。

改革政績考核機制，引導各地正確處理短期利益和長遠利益、局部利益和整體利益的關系。在對各地政績進行評估時，注重考察地方政府行為對長期發(fā)展和國家整體利益的影響，提高長期成效和整體效應在考核指標體系中的權重。

加強規(guī)劃協(xié)調，強化規(guī)劃的導向和約束作用。一是加強國家發(fā)展總體規(guī)劃、各地區(qū)發(fā)展規(guī)劃及各層次專項規(guī)劃之間的銜接。建立人口、產(chǎn)業(yè)、基礎設施、公共服務設施、資源環(huán)境等領域的規(guī)劃信息共享機制。在規(guī)劃制定過程中，加強各部門、各地區(qū)的溝通，提高各類規(guī)劃的銜接性和兼容性。二是增強各類規(guī)劃的權威性。促進規(guī)劃編制科學化、制度化和規(guī)范化，將規(guī)劃的編制、審議、實施、調整、監(jiān)督等環(huán)節(jié)納入法治軌道。三是加強對規(guī)劃實施的組織、協(xié)調和督導。明確規(guī)劃實施的進度要求和責任主體，開展規(guī)劃實施情況動態(tài)監(jiān)測和評估工作，把監(jiān)測評估作為督促規(guī)劃落實的重要手段。