賈　康　蘇京春

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論頂層規(guī)劃與供給體系的優(yōu)化提效

賈康蘇京春

本文基于對西方規(guī)劃理論的反思，試圖側重于經(jīng)濟學視角闡述規(guī)劃的理論基礎，結合經(jīng)濟學基本原理和發(fā)展經(jīng)濟學、空間經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學等對國土開發(fā)中城市的產(chǎn)生和發(fā)展進行的研究，以及現(xiàn)代規(guī)劃學的要求，將科學合理的規(guī)劃建立在對城市經(jīng)濟社會運行相關規(guī)律研究的基礎上。中國經(jīng)濟歷經(jīng)30多年高速增長，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的基本國情及其相關復雜的結構性問題，勢必賦予規(guī)劃更多供給管理屬性。本文從世界典型地區(qū)和城市規(guī)劃所提供的實踐案例(巴黎、巴西利亞、日本)得出結論，認為“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃以其供給管理的屬性，可以推動要素供給優(yōu)化的實現(xiàn)，切實提升供給體系的質量和效率、緩解增長制約、降低增長成本，促進經(jīng)濟增長潛力、活力的釋放。

頂層規(guī)劃供給體系城鎮(zhèn)化多規(guī)合一

蘇京春，中國財政科學研究院助理研究員、經(jīng)濟學博士。

全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，需要高水平的國土開發(fā)規(guī)劃。政府牽頭提供的這種“規(guī)劃的供給”，是供給管理與供給體系極為重要的內(nèi)容。所謂規(guī)劃，首先就是從地上地下大系統(tǒng)的空間結構入手，通過組織供給來處理生產(chǎn)力結構和社會生活結構中區(qū)別對待及通盤協(xié)調(diào)問題的解決方案。形成綜合要素供給體系的規(guī)劃供給必須前置，并以其帶出供給管理的全過程。新古典框架主要通過對交易的地理模式、交易效率及分工水平之間關系的研究，闡述城鄉(xiāng)之間人的“自由遷徙”的重要作用。運用新供給經(jīng)濟學分析框架，看待布局不合理所帶來的經(jīng)濟社會問題，則必須提出其一般都在很大程度上帶有突出的結構失調(diào)特征，僅僅通過需求側的總量調(diào)節(jié)勢必收效甚微。尤其是城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的瓶頸制約，只有通過供給側有針對性的管理舉措，內(nèi)含于具有統(tǒng)籌安排全局要素功能的頂層規(guī)劃，才能解決這種結構性問題。在國土開發(fā)中由于“地皮”獨占性所帶來的自然壟斷因素，客觀地要求政府以規(guī)劃這種“供給管理”手段防范、摒除空間布局優(yōu)化上的“市場失靈”。中國在“三步走”現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略的指導下，經(jīng)濟歷經(jīng)30余年高速增長，先行的工業(yè)化與相對滯后的城鎮(zhèn)化的基本國情及其相關復雜的結構性問題，也勢必賦予規(guī)劃更突出和更具挑戰(zhàn)性的供給管理屬性。從國內(nèi)視角看，目前中國規(guī)劃前瞻性不足、水平不高的表現(xiàn)及影響需要高度重視，經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略下的城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化對頂層規(guī)劃所應體現(xiàn)的高水平供給管理具有迫切要求。從國際視角看，世界范圍內(nèi)典型地區(qū)和城市規(guī)劃提供的實踐案例(巴黎、巴西利亞、日本)均已表明，無論城市規(guī)劃、都市圈規(guī)劃或是區(qū)域規(guī)劃，規(guī)劃先行下“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃都應成為供給管理的重要原則與手段，這樣才能通過要素供給的優(yōu)化配置切實緩解經(jīng)濟增長和發(fā)展過程中產(chǎn)生的諸多結構性問題。

一、思考的起點

關注經(jīng)濟增長與發(fā)展，人們的視線很難離開“城市”這一概念。不同時期的城市側重不同的功能，但總體而言，這些功能都體現(xiàn)在經(jīng)濟和社會兩個層面。在生產(chǎn)要素和相關資源更加充足的地域，經(jīng)濟發(fā)展水平不斷推動“市”的形成，從而也推動“城”的發(fā)展，進而發(fā)揮更多的社會職能?；谕恋囟O計各種功能區(qū)、設施和生產(chǎn)生活條件建設的方案，這項工作就是規(guī)劃。人類社會發(fā)展到一定階段之后，政府所牽頭的規(guī)劃事項首先應當處理的是中心區(qū)的城市規(guī)劃。

起源于英國維多利亞時期的規(guī)劃學科，在規(guī)劃主體、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃方法等諸多方面進行了深入研討。西方的城市規(guī)劃學在很大程度上為中國城市規(guī)劃工作奠定了理論基礎。然而，盡管這些規(guī)劃可謂“事無巨細”，但其特別值得注意的概括性問題還是引發(fā)我們的思考：一個統(tǒng)籌全局的“頂層規(guī)劃”，自然是一種“社會工程”，正如錢學森教授所言，“范圍和復雜程度是一般系統(tǒng)工程所沒有的。這不只是大系統(tǒng)，而是‘巨系統(tǒng)’，是包括整個社會的系統(tǒng)”，它“是與環(huán)境有物質和能量交換的，是一個開放系統(tǒng)，其復雜性就在于它是一個開放的系統(tǒng)，不是封閉的系統(tǒng)”。*吳志強、李徳華主編：《城市規(guī)劃原理(第四版)》，中國建筑工業(yè)出版社2010年版，第223頁?！绊攲右?guī)劃”的用語源于工程學中的術語“頂層設計”，本義是統(tǒng)籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源而統(tǒng)籌全局，最終在最高層次上尋求問題的解決之道。用在國土開發(fā)利用的空間規(guī)劃上，當然其廣義就是罩住一切要素的通盤設計?！绊攲釉O計”的內(nèi)涵可說較“總體規(guī)劃”更豐富，表達更形象，具有將各個層面、各個視角的規(guī)劃有機聯(lián)通的含義。這種整體把握的系統(tǒng)性聯(lián)通或稱貫通，實際上應落實在中國現(xiàn)階段已經(jīng)開始注意到并且正在強調(diào)與踐行的“多規(guī)合一”，在相關理論探討的基礎上，絕非是簡單地將已有的各個層面進行匯總，而是要真正形成“社會工程”的系統(tǒng)化“升華版”規(guī)劃。這種規(guī)劃是一種全面的供給活動與供給體系解決方案，依托于對供給側優(yōu)化規(guī)律的認識來力求高水平地編制和實現(xiàn)。

二、西方規(guī)劃學理論反思

現(xiàn)代城市規(guī)劃學科以16世紀為開端建立以來，關注焦點集中于城市空間布局、改造、重建與景觀等工業(yè)與技術視角。經(jīng)歷1961年以簡·雅各布斯為代表的社會學批判后，西方規(guī)劃學科加入社會學視角，開始進入綜合發(fā)展階段，并隨著全球化進程而更加關注世界城市與永續(xù)發(fā)展問題。然而，如對西方規(guī)劃學發(fā)展脈絡做一綜述，我們認為其一直未很好解決的問題，就在其淺嘗輒止的經(jīng)濟學層面。

發(fā)展實踐中不難發(fā)現(xiàn)，在西方，規(guī)劃學作為一門問題導向的學科，源起于在社會中心區(qū)域快速發(fā)展中交通、衛(wèi)生、供水、住房等領域出現(xiàn)的尖銳矛盾，通過“規(guī)劃”手段實現(xiàn)資源配置的組織與協(xié)調(diào)，從而力爭消除或者抑制聚居式發(fā)展所產(chǎn)生的消極影響，增加推動有序發(fā)展的積極影響。在將建筑設計、技術發(fā)展、管理科學、生態(tài)環(huán)境等學科和方法引入規(guī)劃范疇之后，規(guī)劃學已經(jīng)具有相對成熟的體系。然而，規(guī)劃學一直以來并未很好解決的問題，恰恰是與經(jīng)濟學規(guī)律的有機組合。正如經(jīng)濟規(guī)劃是作為城市規(guī)劃“紅線”而存在，本來不可分割的城市規(guī)劃與經(jīng)濟規(guī)劃，其間往往懸而不決的割裂問題，也正集中體現(xiàn)為中國經(jīng)濟發(fā)展實踐歷經(jīng)“黃金增長”后的“矛盾凸顯”之一。城市的產(chǎn)生可說源自最初的分工與隨之而來的專業(yè)化，分工使交易成為可能，專業(yè)化使交易得以長足發(fā)展。分工與專業(yè)化的組織安排也開始以一種看得見的制度規(guī)則的方式存在，那就是經(jīng)濟生活中所必然形成的城市相關規(guī)劃與安排。這種較農(nóng)村更為先進的制度規(guī)則代表和推動著人類文明的進步，因為其又是新技術、新業(yè)態(tài)產(chǎn)生的土壤。如盎格魯-亞美利加這樣的先進地區(qū)之所以先進，不僅是因為后起之秀們提供了產(chǎn)業(yè)范式與新技術，而且提供了可供參考的國土空間規(guī)劃與安排范本。然而，以第一次工業(yè)革命為開端的技術飛躍，在推動人類經(jīng)濟社會大步前進的過程中，也以生產(chǎn)力進步不斷改變著自己曾經(jīng)誕生于斯的城市面貌、倒逼原有城市規(guī)劃與安排瓦解式重建，并促成生產(chǎn)關系的演變而改變分工與專業(yè)化的原有形態(tài)。城市人口的增長，不僅源自產(chǎn)業(yè)結構演進而產(chǎn)生的大量人口逐利式聚居，而且源于人口出生率的提高與死亡率的降低，社會問題則往往隨著人口在城市中不均衡的增長而變得更加尖銳。簡·雅各布斯的批判，正是建立在對城市所形成的制度究竟將所達成目標指向哪些利益團體的思考之上。而自此，城市制度供給者再也不能繼續(xù)踐行鴕鳥政策，規(guī)劃學理論自身及其在發(fā)展中國家的實踐，均亟待有效結合經(jīng)濟學視角和系統(tǒng)論思維，繼續(xù)深化探索。

三、規(guī)劃的經(jīng)濟學理論基礎

西方規(guī)劃學所認同的城市規(guī)劃，本質功能在于消除或抑制發(fā)展帶來的消極影響，并增進其積極影響。正如簡·雅各布斯所問：“在你還不知道城市是如何運行的、需要為它的街道做些什么之前，你怎么能夠指導如何來應付交通問題？”而對這一問題的思考正是探索“城市無序的表象之下存在著復雜的社會和經(jīng)濟方面的有序”*[加拿大]簡·雅各布斯：《美國大城市的死與生(紀念版)》，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、譯林出版社2006年版，第7頁、第15頁。邏輯之所在。經(jīng)濟學以自己的視角認識城市相關問題的起始，遠早于現(xiàn)代規(guī)劃學，從“城”和“市”初具雛形開始，經(jīng)濟學家們就給予了頗多關注。如色諾芬注意到大小都市生活中分工程度的不同，*[古希臘]色諾芬：《色諾芬注疏集：居魯士的教育》，華夏出版社2007年版，第420頁。原文為：“在小城小鎮(zhèn)中，譬如像床榻、椅子、犁鋤以及桌案都是同一個人做的，而且，這個人時常還要去蓋房子；如果他能夠雇傭足夠多的人來做這些事情，那么，他會極為高興。而在這里，要一個人來做這十幾種手藝，又要做好，是根本不可能的；在大都市，各種特定的手藝都會有方方面面的要求，這樣，有一種手藝就足以謀生了，通常甚至只掌握了某一種手藝的一部分就足夠了……”威廉·配第論述分工與生產(chǎn)率增長和成本降低的聯(lián)系，*[英]威廉·配第：《政治算術》，商務印書館1960年版，第24～25頁。亞當·斯密對分工的系統(tǒng)分析，*[英]亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》，商務印書館1974年版，第2～9頁。馬歇爾對產(chǎn)業(yè)集群、分工集聚及報酬遞增的研究*[美]馬歇爾：《經(jīng)濟學原理》，商務印書館1981年版，第90～114頁。等。本文就此試從以下五個方面梳理和勾畫基本認識。

(一)政府規(guī)劃關聯(lián)于經(jīng)濟學原理中的市場失靈范疇

現(xiàn)代城市規(guī)劃學的代表人物大都奉行空想社會主義，從托馬斯·莫爾的烏托邦、康帕內(nèi)拉的太陽城、羅伯特·歐文的新協(xié)和村到傅立葉的法郎吉理念，都在規(guī)劃對象的所有制方面強烈主張公有制這一實現(xiàn)形式。若試從經(jīng)濟學角度考評這一源起，則可更多看出，主張者們欲站在更高層面上對有限資源進行統(tǒng)籌安排，以實現(xiàn)更加合理規(guī)劃的追求與意愿。以西方發(fā)達國家作為觀察對象，工業(yè)革命以后，其工業(yè)化得到飛速發(fā)展，而在此過程中，經(jīng)濟社會問題亦不斷凸顯，城市人口壓力巨大、貧民窟比比皆是、交通擁擠不堪、生態(tài)環(huán)境不斷惡化。從巴黎到倫敦、從歐洲到美國，歷經(jīng)工業(yè)化發(fā)展階段的發(fā)達經(jīng)濟體，無一不在發(fā)展的道路上遇到類似困擾。由此可見，如同收入分配差距這一問題一樣，經(jīng)濟增長亦不能自動解決規(guī)劃不合理的問題，且在經(jīng)濟發(fā)展過程中，收入分配差距過大往往還會通過城市中隨處可見的貧民窟得以體現(xiàn)。這種市場機制調(diào)解不力的領域，恰是體現(xiàn)經(jīng)濟學原理中所強調(diào)的市場失靈。無論是城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃或是都市圈規(guī)劃等，所提供的成果更多屬于公共品范疇，所提供的運轉機制則往往囊括諸多正負外部性。而私人部門往往由于視界較窄、較短和信息不對稱等原因，加之空間配置一旦形成不動產(chǎn)再做調(diào)改則代價極高甚至不可能，從而引發(fā)“試錯”機制難以解決好的“市場失靈”。所以，基于經(jīng)濟學原理對規(guī)劃主體定位，應當主要是政府部門充當規(guī)劃的牽頭人與主持者。當然，從規(guī)劃的產(chǎn)生到規(guī)劃的最終落實，全套流程勢必是政府機制與市場機制共同作用的結果。特別值得注意的是，針對某些特殊問題，政府由于受到利益集團綁架等因素的影響，也會出現(xiàn)失靈，此時以非政府組織(NGO)為代表的第三方主體的介入，往往能夠成為使相關規(guī)劃做得更好的促進主體(例如：1923年美國紐約為了實現(xiàn)多行政區(qū)劃共同聯(lián)合的區(qū)域規(guī)劃，跳出政府的公權范疇，以矩陣組織的形式成立了區(qū)域規(guī)劃委員會，即以NGO的身份參與并落實紐約地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃)。

(二)發(fā)展經(jīng)濟學強調(diào)的后發(fā)優(yōu)勢闡釋后發(fā)經(jīng)濟體對頂層規(guī)劃的訴求

借鑒發(fā)展經(jīng)濟學視角看待不同要素，對于某區(qū)域、某個城市而言，土地是不可流動的、不可再生的壟斷資源，而人口和資本是可以流動的，制度、技術、信息等則都是具有網(wǎng)絡共享特征的，可加以綜合運用。實際上，經(jīng)濟發(fā)展過程中工業(yè)化與城鎮(zhèn)化階段性不匹配時常發(fā)生。工業(yè)化由技術發(fā)明和創(chuàng)新來引領，創(chuàng)新的技術首先應用于生產(chǎn)領域，即首先表現(xiàn)出對工業(yè)化的推動。由此而產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化訴求的實現(xiàn)(滿足)過程，往往表現(xiàn)出滯后的特征，這種滯后通常一方面表現(xiàn)為對經(jīng)濟增長產(chǎn)生制約，另一方面則表現(xiàn)為社會問題層出不窮。城市的形成和發(fā)展，通常遵循其內(nèi)在邏輯而呈現(xiàn)一種出生、成長、成熟、平衡(衰退)的生態(tài)演變，而經(jīng)濟發(fā)展在趕超戰(zhàn)略的作用下，則可能“壓縮”這一過程。由于主要表現(xiàn)在技術層面的后發(fā)優(yōu)勢的存在，以中國為代表的、經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略推動的、超越一般自然生態(tài)演變而帶有加速工業(yè)化特征的經(jīng)濟體，其工業(yè)化過程所經(jīng)歷的時間長度被大大縮短，加之本來就存在的城鎮(zhèn)化滯后，所以由于錯配而引發(fā)的矛盾勢必表現(xiàn)得更為突出和集中。

與此同時，發(fā)展中國家普遍存在的城鄉(xiāng)二元結構，也隨工業(yè)化的不斷深入而依靠城鎮(zhèn)化進程來彌合。加速工業(yè)化進程中對城市規(guī)劃前瞻性的高要求，超越一般自然發(fā)展、帶有共享特征的對非競爭性要素的模仿和學習，表現(xiàn)為經(jīng)濟增長目標更多需要依靠成功的頂層規(guī)劃來實現(xiàn)，因為通盤規(guī)劃基本已無試錯空間，一旦不成功，十之八九是落入“中等收入陷阱”的命運。

鑒于此，中國作為發(fā)展中經(jīng)濟體和轉軌經(jīng)濟體，頂層規(guī)劃至少有四項基本要求需同步落實：一是頂層規(guī)劃總體方向應牢牢把握住“以經(jīng)濟建設為中心”，即為放眼于實現(xiàn)現(xiàn)代化全期的經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略服務，這就要求對都市區(qū)、城市群、產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)劃需基于經(jīng)濟組織的發(fā)展、演變規(guī)律基礎上；二是頂層規(guī)劃要打足提前量，對有必要進行規(guī)劃的相關支撐條件進行全周期科學預測，從而適應后發(fā)趕超的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，降低高速發(fā)展過程中基礎設施建設等的更新率(當然這需要投融資機制創(chuàng)新——如公私合作即PPP的有力支持)；三是頂層規(guī)劃應充分加強對技術要素的重視和組合，一方面通過規(guī)劃營造適于供給側技術創(chuàng)新的土壤，另一方面將可用的一切新技術覆蓋于規(guī)劃中，將技術紅利充分融入發(fā)展進程，為未來技術應用留足動態(tài)優(yōu)化的空間；四是頂層規(guī)劃應把握全球化進程中“經(jīng)濟增長極限”的思想，特別關注自然資源與生態(tài)環(huán)境的制約，實現(xiàn)人類社會的永續(xù)發(fā)展。后發(fā)經(jīng)濟體可能運用的“后發(fā)優(yōu)勢”，在很大程度上關聯(lián)于其能否通過“高水平頂層規(guī)劃”的歷史性考驗。

(三)空間經(jīng)濟學與制度經(jīng)濟學基于“交易”描述城市靜態(tài)均衡

從經(jīng)濟現(xiàn)象上看，城市產(chǎn)生實際上源自分工形成后生產(chǎn)的聚集作用，并在交易的聚集作用下不斷升級。聚集過程形成的中心區(qū)被稱為城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)，非中心區(qū)則被稱為鄉(xiāng)郊、野外和農(nóng)村。這就形成了帶有明顯結構特征的區(qū)域結構、空間布局結構的問題?？臻g經(jīng)濟學的已有認識是，城鎮(zhèn)化是一個城鄉(xiāng)資源空間配置問題，資源在空間中的配置結構首先是一種自發(fā)演進的有機體，并隨著專業(yè)化組織與分工的不斷升級使城市更具交易的前提條件。?；?克魯格曼模型證明，農(nóng)業(yè)是土地密集型的，所有農(nóng)民必須分散居住在農(nóng)村地區(qū)，而工業(yè)品不是土地密集型的，所以制造業(yè)可以集中在城市；以工業(yè)品為需求對象，農(nóng)業(yè)與工業(yè)不同的空間布局導致城市居民之間的交易成本更低，而農(nóng)民與城市居民之間的交易成本更高。工業(yè)生產(chǎn)本來就比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率更高，越來越多的制造業(yè)者選擇居住得更為集中，從而導致城市的出現(xiàn)。*Fujita M.and P.Krugman，When is the Economy Mono-centric：Von Thunenand Chanberlin Unified，Regional Science and Urban Economic，1995，25(04).盛洪*盛洪：《交易與城市》，《制度經(jīng)濟學》2013年第3期。注意到以交易為聯(lián)通點的空間經(jīng)濟學與制度經(jīng)濟學的聯(lián)通：由于城市顯然是較農(nóng)村更具效率的地理區(qū)域，在市場理性的作用下，交易行為的聚集空間顯然更多集中于城市，而有限的空間在不斷集聚的作用下產(chǎn)生擁擠外部性；與此同時，制度經(jīng)濟學認為交易能夠帶來交易紅利，正是無數(shù)經(jīng)濟人對這種交易紅利的追逐導致人群的集聚，而集聚進一步產(chǎn)生市場網(wǎng)絡外部性；以交易為聯(lián)通空間經(jīng)濟學和制度經(jīng)濟學的基點，最優(yōu)解產(chǎn)生于擁擠成本與交易紅利的均衡，而城市的經(jīng)濟密度和規(guī)模也由此來決定。

(四)新古典研究框架強調(diào)城鎮(zhèn)化進程中的“自由遷徙”

楊小凱在利用新古典分析框架對城鎮(zhèn)化問題進行解析時認為，一個地理集中的交易模式，節(jié)省交易成本的潛力取決于分工的水平。因為交易效率不僅取決于交易的地理模式，而且取決于分工的水平，反過來，分工水平也受到交易效率的影響。所以，交易的地理模式、交易效率及分工水平具有交互作用。在有關城鄉(xiāng)二元結構及彌合過程的解釋中認為，隨著交易效率的提高，城市和農(nóng)村將會出現(xiàn)一個非對稱的分工轉型階段，此時城市居民的專業(yè)化與生產(chǎn)水平、人均商業(yè)化收入水平及商業(yè)化程度，都比農(nóng)村居民高。自由遷徙將保證城鄉(xiāng)之間人均真實收入的均等化，而隨著交易效率的進一步提高，這種用生產(chǎn)力和專業(yè)化水平差距表示的城鄉(xiāng)二元結構將被充分及平衡的分工所取代，此時城鄉(xiāng)兩個部門之間的生產(chǎn)力和專業(yè)化水平將趨同，城鄉(xiāng)二元結構也就隨之消失。*楊小凱：《發(fā)展經(jīng)濟學：超邊際與邊際分析》，社會科學文獻出版社2003年版，第274頁。

(五)新供給經(jīng)濟學解困：供給優(yōu)化騰挪城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化永續(xù)發(fā)展空間

如上所述，觀察城市均衡規(guī)模的平衡點，試圖建立在交易紅利作用下的網(wǎng)絡外部性與擁擠外部性交點，彌合城鄉(xiāng)二元結構的關鍵，在于非對稱分工轉型階段后城鄉(xiāng)兩部門生產(chǎn)力和專業(yè)化水平的趨同。至此，最值得注意的要點已不言自明：無論網(wǎng)絡外部性還是擁擠外部性，其實在經(jīng)濟運行實踐中間都不是一個靜態(tài)項，而是隨著城市規(guī)劃水平的高低呈現(xiàn)變化；且城鄉(xiāng)二元結構彌合過程中，兩部門生產(chǎn)力和專業(yè)化水平趨同，勢必要通過城鄉(xiāng)之間所謂的“自由遷徙”來實現(xiàn)，而遷徙是否自由的關鍵，則恰恰在于隨城鎮(zhèn)化進程人口不斷向城市集中的時期，是否能夠達成非常合意的規(guī)劃，而在實現(xiàn)城市生活有序運行的前提下提供足夠巨大的容納空間?！敖灰住薄白杂蛇w徙”所涉及的中心區(qū)不動產(chǎn)、基礎設施建設具有較長周期的特點，一旦形成某種格局，還會“自我鎖定”某些基本的匹配關系，若以“試錯法”的邏輯來解釋其結構優(yōu)化狀態(tài)的達成，便與實際生活中的客觀制約情況相沖突，即“改錯”的社會代價將極其高昂，甚至是不可能的——往往只可將錯就錯在其后的“增量”因素上去“找補”(試觀察時隔半個多世紀后，人們以何等沉重的心情回顧北京城建規(guī)劃“梁陳方案”的夭折，以及當下不得不做的新一輪“京津冀一體化”規(guī)劃)。雖然緣起是自發(fā)的，到了一定集聚度或趨勢表現(xiàn)以后，就一定需要“規(guī)則先行”式的社會集中規(guī)劃。在市場對資源配置起決定性作用的運行機制下，單從需求側進行考察或者不區(qū)分需求及供給兩側進行總體考察，都很難解決這一困惑，而若這一其實來自于土地“自然壟斷”屬性及“市場失靈”的困惑不能解決，那么經(jīng)典理論探討所想要達成的經(jīng)濟發(fā)展結果也就不能實現(xiàn)。鑒于此，本文認為，必須運用結合發(fā)展經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學視角的新供給經(jīng)濟學理論來解困。

新供給經(jīng)濟學強調(diào)的供給側關注，是建立在市場機制于資源配置中總體上起決定性作用的基礎上，進而特別要聚焦關注的是需求側總量視角下和“完全競爭”理論假設下，于非完全競爭的現(xiàn)實生活中難以解決的那些結構性問題。采用新供給經(jīng)濟學的分析視角不難發(fā)現(xiàn)，即使市場機制正常運行、甚至是以可達到的最優(yōu)均衡水平運行，城市中心區(qū)許多供給也不能滿足需求，這是城市發(fā)展中常常遇到的問題，也是難以保障城市有序運行的核心原因。這一矛盾隨著特大型城市越來越多，尤其是千萬人口規(guī)模以上城市在發(fā)展中經(jīng)濟體越來越多，“城市病”的種種矛盾也日趨突出而表現(xiàn)得更為不可回避。以汽車這一產(chǎn)品為例，其生產(chǎn)者和消費者構成供給側和需求側的兩端，按一般理解，汽車的供給數(shù)量顯然應當與人口數(shù)量線性相關，但汽車的更多使用帶來的除了產(chǎn)量需求，更重要的是對道路、停車場、加油站等公用基礎設施的需求，針對這些需求的供給并不像一般產(chǎn)品供給那樣可以隨機分割，并通過市場競爭充分提供。市場機制主導下汽車交易行為的增加，不僅對規(guī)劃當中基于“給了張三就不能給李四”的地皮之上公用基礎設施的供給提出了要求，而且也對相關資本供給、能源供給和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)供給等等方面提出了一系列相關要求。舉一反三，通訊、管道、水電氣網(wǎng)狀系統(tǒng)，醫(yī)院學校、產(chǎn)業(yè)園區(qū)之點狀群式布局等等無一例外，都會對城市相關的供給產(chǎn)生綜合性要求。這些領域總體協(xié)調(diào)成龍配套后，不可分割的“一攬子”組合式供給，所運用的基本要素，首先就是基于同一塊已既定的國土面積上的自然壟斷性質的公共資源——地皮。所以，隨著城市發(fā)展，由社會權力中心為牽頭人作出“頂層規(guī)劃”的迫切性越來越明顯，相關種種不動產(chǎn)配置必涉及的工程，須依“建筑無自由”原則而放入規(guī)劃的籠子，越來越成為各國實踐中的基本事實；規(guī)劃水準的高低，也越來越成為經(jīng)濟社會發(fā)展中所不能忽視而必須超越“交易”“遷徙”眼界，給予特殊對待和處理的事項；“規(guī)劃先行”“多規(guī)合一”也就自然而然已成為并將繼續(xù)成為人類社會國土空間利用領域的主潮流。在規(guī)劃領域，實際上我們早已通過各個專項規(guī)劃試圖對國土空間進行統(tǒng)籌使用。例如，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地開發(fā)利用規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃，以及公共交通、市政設施、水利、環(huán)衛(wèi)、文教醫(yī)療等專業(yè)規(guī)劃，并由各有關部門承擔編制、執(zhí)行，但在諸多因素的共同作用下，這些基于規(guī)劃全局可用土地的功能區(qū)和公共資源配置框架，必然具有非常明顯而復雜的結構關系。如何讓這些非均質的千差萬別的因素得到合理銜接和搭配，是一個典型的在供給側有機結合實現(xiàn)通盤結構性優(yōu)化的問題，也正是一個新供給經(jīng)濟學關注視角下，市場機制難以充分發(fā)揮作用但又必須與市場機制對接、兼容的領域。顯然，通過頂層規(guī)劃合理安排所涉及的各種要素，為國土的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化永續(xù)發(fā)展騰挪空間并激發(fā)經(jīng)濟增長活力，這一通盤優(yōu)化問題已成為必須應對的嚴峻挑戰(zhàn)。對于發(fā)展中經(jīng)濟體，其挑戰(zhàn)亦關聯(lián)如何克服矛盾凸顯、力求跨越“中等收入陷阱”的歷史性命題。

四、從中國看頂層規(guī)劃的供給管理屬性

所謂規(guī)劃，首先就是從地上地下大系統(tǒng)的空間結構入手，通過組織供給來處理生產(chǎn)力結構和社會生活結構中區(qū)別對待及通盤協(xié)調(diào)問題的解決方案。我們認為，這實質上就是形成綜合要素供給體系必須前置的規(guī)劃供給，并以其帶出供給管理的全過程。中國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展中的經(jīng)濟社會問題，在很大程度上都帶有突出的結構性特征，僅僅通過需求側總量方面的調(diào)節(jié)和市場自發(fā)的要素流動，在國土空間格局優(yōu)化上勢必收效甚微。尤其是城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的“城市病”等相關問題，更多表現(xiàn)為中心區(qū)及周邊發(fā)展中所面臨的瓶頸制約，這種制約的緩解只有通過供給側有針對性的管理方略和手段，首先是具有統(tǒng)籌安排全局不同要素功能的頂層規(guī)劃，來爭取充分利用發(fā)展空間和提高社會綜合績效。

(一)中國規(guī)劃前瞻性不足、水準不高的表現(xiàn)及影響

中國基礎設施與基本公共服務供給在過去幾十年的一大教訓是規(guī)劃缺乏前瞻性與有效統(tǒng)籌，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，因“頂層規(guī)劃”層面提前量和統(tǒng)籌不到位，而不得不在短期內(nèi)重復施工。作為基本公共服務設施的重要組成部分之一，上下水管道系統(tǒng)和類似涵管、光纖等的建設及翻修窘境，近幾十年來在全國多個城市最為人們所熟知。這些多埋藏在地下而與城市道路交通系統(tǒng)并行、共存，一旦涉及建設或翻修，需要對城市道路“開膛破肚”。在前瞻性和統(tǒng)籌規(guī)劃不到位的情況下，各地被老百姓稱為“馬路應裝拉鏈”的現(xiàn)象屢見不鮮，每多做一次路面的挖開和復原，必多一次為數(shù)可觀的固定成本投入，同時每一次整修所帶來的停水、停電、交通堵塞、環(huán)境污染等問題又必然給公眾生活帶來諸多不便，引發(fā)不滿和抱怨。與城市道路交通系統(tǒng)并行的地下管道系統(tǒng)通常有自來水、污水、供暖、地熱、光纖、光纜等等，各種管網(wǎng)系統(tǒng)在地下盤根錯節(jié)、錯綜復雜，且分別歸屬不同專業(yè)管理部門，哪一個系統(tǒng)出了問題，都牽動別家，避免不了動大手術。至于某處立交橋因凈高不足而建成使用不到十年就不得不炸掉重建、某個地標建筑因設計不周在短短幾年內(nèi)經(jīng)歷“熱鬧非凡的剪彩，頗費周章的拆除”過程的案例，與上述情況皆屬同類。每次建、每次拆和每次再建，都創(chuàng)造統(tǒng)計上表現(xiàn)“政績”的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)，但總合起來絕不是人民之福，實成民生之痛。除以上市內(nèi)中心區(qū)問題典型案例外，隨著中國道路交通的發(fā)展，高速公路建設中也明顯存在某些前瞻性不足問題。北京最長、最繁忙的干道線路之一——八達嶺高速，建成沒幾年便出現(xiàn)經(jīng)常性堵車，之后，八達嶺高速公路似乎已經(jīng)不適合稱之為“高速”，“一堵九天”的例子使公眾視其為畏途而又無可奈何?！吧蜿枴筮B”的沈大高速剛建成時，還有人批評“超前了”，沒幾年卻面對擁堵而不得不全線封閉，讓施工力量重新進場全程增建車道，歷時一年有余，百姓怨聲不絕?！敖K—上海”的滬寧高速，建成沒幾年就塞車嚴重，因不敢再用沈大高速封閉施工的加寬模式，改為逐段單邊雙向行駛在另一邊加寬的施工方案，同樣怨聲如沸。有了這么多的教訓，亟應反思，若在修建當初，能夠將建設的前瞻性與財力預算安排更多地體現(xiàn)“提前量”，總賬要合算得多！實踐已反復證明，在基礎設施和公共服務設施建設中，既要注意防止過度超前、大而無當，又要防止提前量不足、反復折騰。但這幾十年最主要的教訓是來自于提前量不足方面，原想可以緊打緊用節(jié)省一些，結果是很快落伍，不得不折騰，反倒勞民傷財。

需要說明的是，不時聽到有人批評中西部欠發(fā)達地區(qū)高速路建設超前了，因為“路上空空蕩蕩，沒有幾臺車”，但需對此從全局規(guī)劃視野認清，高速路作為準公共產(chǎn)品客觀上需要在全國盡快成網(wǎng)。這個網(wǎng)在東部發(fā)達地區(qū)可以密一些，在中西部欠發(fā)達地區(qū)可以稀疏一些，然而一定需要成網(wǎng)。由此才能以這種準公共產(chǎn)品性質的基礎設施服務于支持欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展，調(diào)控、縮小區(qū)域差異，因為“要想富，先修路”正反映了通路、通高速對于相關欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的先導性和支撐性。路剛開通時，主要是外面的車輛去這些欠發(fā)達地區(qū)收土特產(chǎn)等，但會帶入商品經(jīng)濟意識和市場觀念、示范作用，其后本地一些“能人”會加快原始積累過程并仿效著經(jīng)商與創(chuàng)業(yè)加工，也會由租車跑生意發(fā)展到自己買車做生意，路上行駛的車輛也就會越來越多。

第二，輪次間供給滿足需求的區(qū)間較短而不得不頻繁升級?；竟卜赵O施“需求供給雙方達到均衡”，意味著該基本公共服務設施恰好滿足公眾真正所需。如按照時間序列在一定時期內(nèi)連貫觀察，基本公共服務設施的供給相對于需求，大體上呈現(xiàn)這樣的軌跡：伊始表現(xiàn)為需求高漲，政府著手組織供給，總規(guī)模適度大于需求，或至少使供給與需求達到均衡，其后需求又高漲，下一輪供給側的條件建設不得不再度開始。若前瞻性較高，從“供給大于需求”過渡到“需求供給雙方均衡”的區(qū)間持續(xù)時間較長，下一輪供給開始的時點可以較晚，在全周期內(nèi)公眾滿意度較高，從長期看其綜合性績效水平也較高，但對于每一輪次的集中投入規(guī)模要求亦較高。任何供給主體的投入能力都是有限的，所以這種設施條件建設只能分輪次逐步“升級換代”地進行。由于規(guī)劃水準和前瞻性不足是主要問題，中國目前基本公共服務設施建設項目施工后，供給滿足需求的時間段較短，這在一定程度上表現(xiàn)了初級階段國力支撐較弱，而同時也往往反映著前瞻性不到位，從現(xiàn)象上表現(xiàn)為短期內(nèi)便需要擴建或重建，并以公眾滿意度的損失等造成社會代價。首都機場擴張工程二十幾年內(nèi)不得不上馬三次，就是典型案例之一。

第三，部分地域配套事項明顯滯后，使綜合效益無法如愿發(fā)揮。轉軌時期基本公共服務設施前瞻性欠缺的另一個突出表現(xiàn)，是配套要素到位相對滯后。例如，某些城市近年目標規(guī)定下的棚戶區(qū)改造和保障房建設能夠按時竣工，但部分地區(qū)供暖、燃氣等配套系統(tǒng)并未隨之落實；在廉租房、公租房小區(qū)內(nèi)，居民子女入托和入學、老人贍養(yǎng)以及就近就醫(yī)等問題，也未得到配套解決；在一些邊遠縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和欠發(fā)達地區(qū)，政府“金”字號工程既已落實，各項補貼轉入“人頭卡”內(nèi)，但居民因缺乏金融網(wǎng)點而難以取現(xiàn)的情況也時有發(fā)生。所以，在基本公共服務設施落實的概念內(nèi)，需要有關于必需配套事項的長遠打算和足夠的前瞻性分析與安排，才能因地制宜、發(fā)揮建設項目的正面效應，真正滿足民生所需?；A設施和基本公共服務條件建設缺乏前瞻性帶來許多問題：一是重復建設造成資金浪費，提升規(guī)模時往往需要更大規(guī)模資金支持；二是對社會公眾生活帶來不便與不滿，包括反復施工對公眾生活的負面影響、供給滯后使公眾滿意度降低；三是為“尋租”增加機會，甚至導致“越尋租—前瞻性越差—越不規(guī)范—越易尋租”的惡性循環(huán)等等。

(二)經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略實施中的城鎮(zhèn)化迫切要求頂層規(guī)劃

以上規(guī)劃前瞻、統(tǒng)籌不足的問題，實際上正是經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略實施中城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的突出表象之一。城市誕生伊始，大都是“孤島”式的存在，城市的較小規(guī)模決定了對規(guī)劃沒有過高的要求，且城市之間看似都是規(guī)劃者可輕易利用的廣闊空間。然而，城市作為經(jīng)濟增長的引擎，會粒子加速器式地見證要素利用中乘數(shù)效應的實現(xiàn)、反復實現(xiàn)和更快實現(xiàn)，引擎動力帶動下的經(jīng)濟社會產(chǎn)生的量變和質變，促使城市群落的生態(tài)問題快速顯見。城市絕非一個封閉系統(tǒng)，而是一個開放的巨系統(tǒng)：城市發(fā)展所需的要素不僅來自其系統(tǒng)內(nèi)部，而且來自外部，這個外部開始是指相鄰區(qū)域，后來隨著全球化時代的到來而重注新內(nèi)涵，擴展至更大得多的地理范圍；城市發(fā)展所產(chǎn)生的無論正外部性或是負外部性，都產(chǎn)生著至關重要的影響，這種影響可以是將固體垃圾排入城市周邊的農(nóng)村，可以是將霧霾吹進海洋對岸的國度，也可以是將技術擴散至落后的城區(qū)或將創(chuàng)新的產(chǎn)品交換至農(nóng)村。與現(xiàn)代城市規(guī)劃起源時期不同，這種內(nèi)部頗具成長性、外部廣泛聯(lián)系性的城市生態(tài)系統(tǒng)，恰已構成了中國城鎮(zhèn)化進程的最重要背景，而中國在此階段上顯然已不適合再走發(fā)達經(jīng)濟體曾經(jīng)走過的、在較落后技術基礎上、在較緩和交互影響背景下所踐行的規(guī)劃老路。此外，中國極為特殊的基本國情所形成的多方約束，也決定了經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略下的中國城鎮(zhèn)化必須從頂層通盤把握。

第一，中國城鎮(zhèn)化進程面臨作為最大發(fā)展中國家彌合二元經(jīng)濟走向“共富”過程的嚴峻現(xiàn)實挑戰(zhàn)。由于自然和歷史原因，中國是世界上最大的多民族城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體。改革開放以來，雖力求通過首先允許一部分地區(qū)、一部分人先富起來而走向共同富裕，但意愿中的“共富”進程明顯滯后，并由于主要的制度變革尚未到位，城鄉(xiāng)二元特征仍然十分明顯，區(qū)域差距和居民收入及財富差距有所擴大。最發(fā)達的東南沿海、北上廣中心城市景象堪比發(fā)達國家，而廣大中西部的一些地區(qū)則形似貧窮落后的非洲國家。如何將城鄉(xiāng)、區(qū)域差距和居民收入差距、財產(chǎn)差距保持在各方面能夠承受的范圍內(nèi)，已形成一種嚴峻的挑戰(zhàn)，并將深刻地影響和連動發(fā)展進程中的供給環(huán)境與機制優(yōu)化問題。

第二，中國城鎮(zhèn)化進程中必須考慮“半壁壓強型”的巨大能源、環(huán)境、空間壓力約束。在“胡煥庸線”*胡煥庸教授于1935年提出，以黑龍江瑗琿和云南騰沖為兩點確定的直線，將中國領土劃分為東南和西北二部(故亦稱“瑗琿—騰沖線”)。該線傾斜約45度，以該線為界，當時東南半壁36%的土地供養(yǎng)了全國96%的人口；西北半壁64%的土地僅供養(yǎng)4%的人口，二者平均人口密度比為42.6： 1。隨著以后全國人口普查工作的陸續(xù)進行，根據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，60余年間東南部人口的絕對數(shù)值已由4億多增長為12億多，但占比較1935年只減少了兩個百分點(數(shù)據(jù)口徑均不包括臺灣)。截至目前，已歷80多年的發(fā)展過程中(包括多輪次的“支邊”等)，“胡煥庸線”這條“神奇的中部主軸”對中國人口分布格局所揭示的內(nèi)容基本未變。所提供的重要認識線索下，中國高度集中于東南沿海一帶的人口密度、汽車空間密度及能源空間消耗密度等，形成了明顯的“半壁壓強型”資源、能源耗用及相伴隨的環(huán)境壓力。加上前些年“壓縮餅干式”和粗放式外延型經(jīng)濟發(fā)展階段中超常規(guī)的高峰期密度提升系數(shù)，再加上中國資源稟賦條件決定的基礎能源“以煤為主”伴生的異乎尋常的環(huán)保壓力，勢必引發(fā)高壓力區(qū)和高壓力階段上基礎能源稟賦結構疊加而成的中國“升級版”可持續(xù)發(fā)展面對的矛盾凸顯。其所形成的“非常之局”，使得以供給管理“非常之策”調(diào)整結構、優(yōu)化供給環(huán)境、釋放增長空間的任務，越發(fā)迫切和不容回避。

第三，“中等收入陷阱”歷史性考驗階段?！爸械仁杖胂葳濉弊鳛橐环N全球統(tǒng)計現(xiàn)象，是真實世界中的“真問題”，更是一個在中國“十三五”及中長期經(jīng)濟社會發(fā)展過程中關乎現(xiàn)代化“中國夢”命運的頂級“真問題”。基于1962—2013年全球數(shù)據(jù)，對成功跨越“中等收入陷阱”經(jīng)濟體的路徑進行研究，可得到相關結論：成功者跨越“下中等收入陷阱”期間GDP增長率均值則至少為8.50%，跨越“上中等收入陷阱”持續(xù)時間均值為15.9年，這期間GDP增長率均值為5.08%。中國前面跨越“下中等收入陷阱”持續(xù)時間為14年，GDP增長率均值為9.87%，表現(xiàn)不錯，但今后在“十三五”及中長期將面臨跨越“上中等收入陷阱”的嚴峻考驗。國際經(jīng)驗還表明，中等收入經(jīng)濟體成員在試圖擺脫“下中等收入陷阱”和“上中等收入陷阱”的過程中，不乏出現(xiàn)“晉級—退出—再晉級”的反復。中國如何避免這種問題，順利走出“中等收入陷阱”的潛在威脅，又伴隨有國內(nèi)外一系列矛盾糾結和棘手難題，特別是漸進改革“路徑依賴”之下制度性“后發(fā)劣勢”的可能掣肘。這是擺在決策層及全體國民面前一道嚴肅的歷史性考驗課題，并對優(yōu)化供給環(huán)境和機制提出了重大要求。

本文認為，中國中等收入發(fā)展階段所強調(diào)的規(guī)劃，即“頂層規(guī)劃”，與西方所研究的規(guī)劃學范疇相較，應是比城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃更高層次的通盤規(guī)劃安排，是在囊括事無巨細的規(guī)劃學所研究范疇基礎上，加入更豐富的經(jīng)濟學認識、帶有國情針對性和追趕—趕超戰(zhàn)略目標的全套開發(fā)安排，實際也是一種“以非常之策破解非常之局”的重要制度安排與設計方案供給。區(qū)域規(guī)劃一般分為以城市為中心的區(qū)域規(guī)劃和以整治落后地區(qū)、開發(fā)資源為目標的區(qū)域規(guī)劃，相關的國土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、都市區(qū)規(guī)劃、城市群規(guī)劃等類型，實際上從要素、對象、關系等方面顯示城市規(guī)劃的內(nèi)容層次。而與先“自然發(fā)展”、再針對性規(guī)劃的西方發(fā)達經(jīng)濟體不同，中國目前城鎮(zhèn)化所處的時代背景和國情約束勢必要求總體上的規(guī)劃先行，這里所指的規(guī)劃絕非僅停留在城市規(guī)劃或者區(qū)域規(guī)劃層面，而是綜合各個維度需要覆蓋一切相關因素的頂層規(guī)劃。進而，這種規(guī)劃絕非各特定子規(guī)劃由各部門制定后簡單捏合就能“內(nèi)洽”的，特別應當注重其打通各項的邏輯聯(lián)系，在規(guī)劃學基本原理基礎上，特別注重經(jīng)濟學相關理論成果的融匯。在所有相關因素的通盤考慮下，筆者認為，政府應力求從供給側優(yōu)化視角搭建大系統(tǒng)控制框架，為達到“多規(guī)合一”的高水平規(guī)劃提供可行路徑。

(三)頂層規(guī)劃過程正是設計與組織供給管理的過程

基于新供給經(jīng)濟學的分析框架，“規(guī)劃”的實質可被重新定義為：從國土空間結構著眼，通過組織供給來處理生產(chǎn)力結構和社會生活結構中區(qū)別對待及通盤優(yōu)化協(xié)調(diào)的過程與方案，即通盤供給管理的過程與藍圖。規(guī)劃中必然涉及并覆蓋產(chǎn)業(yè)結構、技術經(jīng)濟結構、功能區(qū)間結構、企業(yè)布局產(chǎn)業(yè)集群結構、物流中心與網(wǎng)絡結構等等生產(chǎn)力結構，一旦其基于國土空間布局的廠房、路網(wǎng)、地下管網(wǎng)等不動產(chǎn)的落地及相關要素的投入得到實現(xiàn)，就自然而然地再難以隨時隨意實現(xiàn)自由流動與調(diào)整。在城市產(chǎn)生和發(fā)展的自然過程中，這種空間上的選擇起初都是市場主體本身決策，且在規(guī)模效應、聚集效應等的作用下，市場主體的規(guī)模結構、產(chǎn)業(yè)的技術結構等都在不斷發(fā)生變化。同時，市場個體在生產(chǎn)、交換、分配、消費過程中形成的空間布局結構，伴隨需求的產(chǎn)生以及供給的回應而形成初級階段的試錯式調(diào)整，在城市發(fā)展過程中還隨經(jīng)濟增長自發(fā)形成富人區(qū)與貧民窟的分隔等等，但很快會有試錯不能解決的難題出現(xiàn)，人口激增后環(huán)境惡化。個體理性卻自發(fā)地形成了布局上的集體無理性，城市中各類不動產(chǎn)布局失當?shù)拿軉栴}不斷累積。在社會實踐中，通常便以不得不出手的政府運用帶強制性的舊城改造、城區(qū)擴大、城市重建等規(guī)劃活動來作出重新安排，進而實現(xiàn)生產(chǎn)要素的有序供給，減少發(fā)展過程中的成本與制約。這實質上就是一種供給管理中掌控空間布局結構的過程。這一點在發(fā)展中國家的特殊性更為突出，因為發(fā)展中國家已可得到借鑒先行國家相關經(jīng)驗教訓的“后發(fā)優(yōu)勢”，可以自覺有意識地從一開始就把這種空間上的結構選擇主體明確為政府。在實踐操作中表現(xiàn)為，地方為達成經(jīng)濟發(fā)展目標所進行的招商引資等，是在政府已經(jīng)通過的國土開發(fā)等相關規(guī)劃基礎上進行的；與此同時，產(chǎn)業(yè)的培育、技術進步的推動、經(jīng)濟區(qū)域的協(xié)同發(fā)展、企業(yè)空間位置布局可能產(chǎn)生的聚集效應等等，實際上都建立在當?shù)卣嚓P規(guī)劃的基礎之上。不僅如此，與生產(chǎn)力結構相關的市政基礎設施結構也必須被囊括在規(guī)劃范疇之內(nèi)，從住宅區(qū)布局到交通、供電供熱、給排水、文教衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等配套系統(tǒng)的建立健全，越來越帶有包羅萬象的特征。這就對全局視角下的頂層規(guī)劃提出了更高要求。從中國與國際經(jīng)濟社會發(fā)展實踐來看，不論多么細致的專項規(guī)劃，若不能實現(xiàn)供給側的多種規(guī)劃有機結合及合理銜接、匹配，必不能達到供給優(yōu)化的目標。

回顧新供給經(jīng)濟學對“供給管理”的定義及其內(nèi)涵的闡發(fā)，作為與經(jīng)濟學理論框架中“需求管理”相對應的概念提出的這一概念，合乎邏輯地強調(diào)于供給側機制中多樣化而理性的政府作為，特別注重與政府產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等相關聯(lián)的結構優(yōu)化，強調(diào)增加有效供給的宏觀調(diào)控，*賈康、蘇京春：《新供給經(jīng)濟學》，山西經(jīng)濟出版社2015年版，第66頁。也包括有針對性的財政政策、貨幣政策供給以及制度供給。頂層規(guī)劃的過程是供給管理的過程，頂層規(guī)劃正是應當作為供給管理的重要手段來加以認識和定位。

(四)頂層規(guī)劃這一供給管理活動的牽頭主體應是政府

西方社會以及中國學界，不乏對于政府充當規(guī)劃主體角色的懷疑與抨擊?！拔野l(fā)現(xiàn)整個20世紀，不僅僅是現(xiàn)代文明摧毀了前世留下的大多數(shù)建筑結構，在我們和過去之間挖掘了一條寬寬的鴻溝，而且更糟的是，在每一個大陸，我們都采用了一種毀滅性的文化，這預示著我們將丟失更多。”*[美]安東尼·滕：《世界偉大城市的保護：歷史大都會的毀滅與重建》，清華大學出版社2014年版，第1頁。作為紐約市地標保護委員，安東尼·滕明確表示在權力、貧困、政治等因素的影響下，以政府作為規(guī)劃主體造成城市保護無力。不僅如此，西方規(guī)劃學某種意義上正是起源于對政府作為城市規(guī)劃主體無力亦無意解決大量貧民窟等社會問題的質疑。如彼得·霍爾所言，“城市規(guī)劃運動早期的許多遠見，盡管不是全部，都源于在19世紀的最后數(shù)十年和20世紀初盛極一時的無政府主義(anarchism)運動……當這些理想付諸實踐時，往往是諷刺性地通過他們所憎恨的國家官僚機構來實施的”，*[英]彼得·霍爾著，童明譯：《明日之城：一部關于20世紀城市規(guī)劃與設計的思想史》，同濟大學出版社2009年版，第3頁。甚至認為城市規(guī)劃就是具有無政府根源的性質。但其后的各國實踐，卻大同小異地走上了不得不依仗政府作用處理規(guī)劃問題，即由政府運用其強制力在牽頭形成規(guī)劃后予以實施，是已形成的全球主要經(jīng)濟體的通行做法。

與西方發(fā)達國家相比，中國更是如此不同，在由計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟的同時，全面踐行經(jīng)濟追趕—趕超戰(zhàn)略，在社會主義市場經(jīng)濟體制認識中將市場由“基礎性”升為“決定性”作用的進程中，國民經(jīng)濟黃金增長期的工業(yè)化飛速推進，同時暴露出城鎮(zhèn)化的滯后及其水平的低下。這種經(jīng)濟發(fā)展顯然是超越自然過程的發(fā)展?；緡閯荼貙⒐┙o優(yōu)化手段中的頂層規(guī)劃推上至關重要的位置，也勢必將頂層規(guī)劃的供給主體鎖定為政府牽頭。

頂層規(guī)劃是市場失靈領域的供給，這一失靈決非表現(xiàn)在需求側無力，而是基于土地的自然壟斷和不動產(chǎn)布局調(diào)整的極高成本，而無法便捷形成供給的回應機制及其優(yōu)化結果，表現(xiàn)為結構性問題的瓶頸制約，十分有必要由政府進行針對性的供給管理來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。綜合來看，“城市病”等等如僅以市場作為基礎、以企業(yè)主體為依托，會因為眼界過于微觀而落入競爭式試錯的僵局，無法解決總體布局的高水平合理性問題，如基礎設施規(guī)劃的協(xié)調(diào)性與打足“提前量”問題，水、電、氣等等多種網(wǎng)管的“準公共產(chǎn)品”式充足配置問題……因此，頂層規(guī)劃的制定是在多種綜合要求之下成為政府(針對跨區(qū)域規(guī)劃則更多是指中央政府、針對跨國規(guī)劃則是指各國政府協(xié)調(diào))必須牽頭承擔的重要職能。當然，在頂層規(guī)劃下，勢必有更多細分的城市規(guī)劃、專項規(guī)劃、專業(yè)規(guī)則等等，表現(xiàn)形式必然是一般已成既成事實的“建筑無自由(少自由)”式的管束、審批之類。當然，這些頂層規(guī)劃框架設計及供給優(yōu)化原理下的布局，也必須與市場機制的充分發(fā)揮作用兼容和對接，其規(guī)劃實施過程，也越來越需注重PPP式的通過市場機制、更多發(fā)揮市場主體作用來進行公用設施建設等的機制建設。

五、從國際典型案例看規(guī)劃供給管理的實踐及實現(xiàn)路徑

在國際和歷史雙重視角下，世界諸多著名城市區(qū)域的規(guī)劃都頗具借鑒意義。綜合看來，無論城市規(guī)劃、都市圈規(guī)劃或是區(qū)域規(guī)劃，國際案例可證實“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃作為供給管理的重要手段，能夠通過實現(xiàn)供給側的優(yōu)化來化解經(jīng)濟增長和發(fā)展過程中已經(jīng)產(chǎn)生或即將產(chǎn)生的諸多結構性問題。

(一)從規(guī)劃到頂層規(guī)劃的巴黎供給管理案例：奧斯曼規(guī)劃及“奧斯曼”回歸

正如愛德華·格萊澤所言，“紐約是一場有些混亂但十分精彩的爵士樂即興演奏會，杰出的音樂家們對于他們身邊正在發(fā)生的事情只給予了最微不足道的關注，而巴黎則是一首精心創(chuàng)作的交響樂”。*[美]愛德華·格萊澤著，劉潤泉譯：《城市的勝利》，上海社會科學院出版社2012年版，第142頁。巴黎這座城市的規(guī)劃工作多年來被全球各界奉為典范。巴黎得益于兩次大型綜合規(guī)劃工作：一是19世紀拿破侖三世統(tǒng)治時期奧斯曼男爵主持的對巴黎的重建；二是1966年戴高樂時期保羅·德羅維耶主持的對巴黎的改造。其中，后者更是對現(xiàn)代城市規(guī)劃樹立了標桿。

奧斯曼主持對巴黎的重建，總結有四個關鍵要素，即法治框架、舊格局的破除、迎合時代感的交通體系重建、公共空間的創(chuàng)新。巴黎很早就有關于土地利用的法規(guī)，且在1589年制定了建筑法規(guī)，相關規(guī)劃設計(比如建筑的高度限制)都必須在法治框架下進行，盡管有批評認為這對整體重建工作帶來限制，但這也使得相關工作在可循邊界內(nèi)得以順利開展。為了破除舊格局，奧斯曼拆除了圣日耳曼德普萊街區(qū)的修道院、監(jiān)獄，且砍伐了盧森堡公園的一部分樹木，將這些區(qū)域納入整體規(guī)劃方案。在電梯還沒有出現(xiàn)的年代，奧斯曼大量使用了當時較高的建筑，并通過修建更寬、更直的街道來適應公共汽車和蒸汽火車的發(fā)明使用。布洛涅森林公園等公共空間的創(chuàng)新，為市容市貌加分不少，同時也為居民提供了追求更為健康生活方式的環(huán)境條件。

1966年的改造發(fā)生在飽經(jīng)二戰(zhàn)之苦后的巴黎，與奧斯曼花了17年的長時間代價不同，保羅·德羅維耶僅用7年就完成了改造。此次規(guī)劃充分體現(xiàn)了對前瞻性的考慮，以及于大區(qū)域內(nèi)綜合地、整體地體現(xiàn)了各專項規(guī)劃的有機結合。巴黎此次改造的特點可總結為四個方面：第一，未來人口的預測。在規(guī)劃之前，規(guī)劃組對人口進行的預測是預計20世紀巴黎地區(qū)的人口將從900萬增加到1400萬～1600萬之間。第二，待建區(qū)域的劃定。在人口大幅膨脹預測結果基礎上，規(guī)劃組認為應當劃定一個巨型區(qū)域，作為改造巴黎的待建區(qū)域。第三，建設模式的選擇。在巨型尺度上，規(guī)劃組沒有嚴格模仿霍華德·阿伯克隆比在大倫敦模式中創(chuàng)建的衛(wèi)星城模式，而是采用斯德哥爾摩式的衛(wèi)星城模式，在更大的區(qū)域、以更大的尺度來開展。緊鄰內(nèi)城西側的拉德芳斯作為最大的一個衛(wèi)星城，至今都是巴黎都市圈內(nèi)最著名的區(qū)域之一。第四，交通系統(tǒng)整體布局。由于準備在大區(qū)域范圍內(nèi)創(chuàng)建巨型衛(wèi)星城市，交通系統(tǒng)的整體布局成為整個規(guī)劃是否能夠成功的關鍵，實際上，這也正是此次巴黎改造的亮點和核心所在。由于規(guī)劃地域廣袤、涉及人口眾多，保障城市運轉效率的關鍵在于公交是否能夠實現(xiàn)高效，巴黎規(guī)劃并建成的是當時世界范圍內(nèi)最為先進的高速交通系統(tǒng)，具有通勤鐵路的特點，可以在短時間內(nèi)長距離地運輸旅客，從而使巨型區(qū)域規(guī)劃之下的衛(wèi)星城之間及其與內(nèi)城中心成功融為一體。巴黎的整體改造規(guī)劃中，交通系統(tǒng)建設方面開支巨大，公路總費用達到290億法郎、中心區(qū)公共交通費用達90億法郎。*[英]彼得·霍爾著，童明譯：《明日之城：一部關于20世紀城市規(guī)劃與設計的思想史》，同濟大學出版社2009年版，第360頁。與此同時，大區(qū)域規(guī)劃下新住宅的建設、辦公樓及購物中心等等的匹配，為經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了巨大的不動產(chǎn)溢價乘數(shù)效應。

(二)產(chǎn)生于頂層規(guī)劃的巴西利亞：靜態(tài)與動態(tài)理性看待兩極評價

盡管巴西利亞于1987年12月7日已被聯(lián)合國教科文組織確定為“世界文化遺產(chǎn)”，但因其近似準柯布西埃的特性，其總體規(guī)劃經(jīng)常得到近乎兩極的評價。對巴西利亞的負面評價主要集中在這座城市的規(guī)劃建造過于“烏托邦”，沒有進行相關的人口預測、經(jīng)濟發(fā)展分析、土地使用規(guī)劃，甚至沒有模型和制圖，交通運輸、階層固化等細節(jié)問題的不良處理，也為城市規(guī)劃帶來了一些負面評價。然而，持贊賞態(tài)度者認為，對巴西利亞規(guī)劃的評判更應放在當時所處的歷史背景中，巴西利亞為當時巴西加快內(nèi)地開發(fā)和經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻巨大，且不可否認的是，在盧西奧·科斯塔對其的規(guī)劃之中，土地利用分工明確、功能清晰、布局合理，便于組織居民生活。作為城市設計史上的里程碑，巴西利亞幾乎是在“一張白紙”上對居民區(qū)、行政區(qū)、建筑物等作出通盤設計規(guī)劃，還匹配建立國家公園、阿瓜斯·埃曼達達生物保護區(qū)、依貝格和加瓦薩瓦多自然保護區(qū)、圣巴爾托羅摩和德斯科貝托環(huán)境保護區(qū)等自然景觀，集中體現(xiàn)了城市和諧并全面彰顯了城市總體規(guī)劃的強大與有效。

從較狹隘的兩極評價中跳出來看，巴西利亞這一原本只有20萬人口的城市，經(jīng)過總體而言成功的城市規(guī)劃吸引了大量人口，迅速成長為巴西四大城市之一，是依靠頂層規(guī)劃實現(xiàn)的。這種規(guī)劃并非像世界許多城市那樣主要進行舊城區(qū)的改造，而是在近乎“白紙”式的土地開發(fā)區(qū)建造一座行政中心功能為主的新城。正如世界遺產(chǎn)委員會評價所言，“城市規(guī)劃專家盧西奧·科斯塔和建筑師奧斯卡·尼邁爾設想了城市的一切”。巴西利亞的規(guī)劃正體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的有機結合，是所謂“多規(guī)合一”的現(xiàn)實版典范。然而，與此同時，值得我們注意的是，相比舊城區(qū)改造規(guī)劃，巴西利亞新城的創(chuàng)建顯然具有更大的空間優(yōu)勢，基于此進行的科學布局與想象力的發(fā)揮，在極小程度上受到限制，這是全球許多待改造城市都并不具備的先決條件。此外，沒有哪一次規(guī)劃能夠一勞永逸。隨著新城的成長，人口、車輛、住房以及諸多配套設施的需求和供給系統(tǒng)勢必更加錯綜復雜，比如現(xiàn)階段看，巴西利亞的交通規(guī)劃，已經(jīng)由于過多的車輛而與當初所建高速公路期待的高運轉效率出現(xiàn)了矛盾，諸如此類的發(fā)展矛盾未來還可能在方方面面出現(xiàn)。

(三)多輪頂層規(guī)劃下的日本：經(jīng)濟趕超下城鎮(zhèn)化的典型范例

東京是全球人口承載量最大的城市區(qū)域之一，其及周邊所承載的人口規(guī)模高達3600萬之多，但這個在全球范圍內(nèi)不多見的大首都、超大型城市，同時也是全球生產(chǎn)效率最高的城市區(qū)域之一。

通盤看，日本共進行了五輪“全綜”規(guī)劃，每一輪都是典型的頂層規(guī)劃，通過供給管理有針對性地化解發(fā)展中不斷產(chǎn)生的結構性問題，煥發(fā)整體經(jīng)濟社會增長和發(fā)展的活力。第一，1947—1973年日本經(jīng)濟經(jīng)歷高速增長的黃金期，年均增速在9%以上，1960年前后，日本重化工業(yè)高速發(fā)展，沿海工業(yè)帶形成?；凇皣袷杖氡对鲇媱潯敝刑岢龅摹疤窖蠊I(yè)地帶構想”，引發(fā)太平洋沿岸與非太平洋沿岸之間的矛盾。1962年，以地區(qū)間均衡發(fā)展為目標，日本開始進行全國性綜合開發(fā)計劃(簡稱“一全綜”)，通過規(guī)劃東京、大阪、名古屋、北九州四大工業(yè)基地在地方層面的擴散，試圖達到縮小收入差距、區(qū)域差距、實現(xiàn)國土均衡發(fā)展的目標。第二，1969年日本通過第二次全國綜合開發(fā)計劃(簡稱“新全綜”)，在發(fā)展相對稀疏的地區(qū)，規(guī)劃建立了大工業(yè)基地、大型糧食基地和大型旅游基地，推動勞動密集型工業(yè)產(chǎn)業(yè)向太平洋沿岸集中?！靶氯C”囊括通盤的網(wǎng)絡規(guī)劃(包括信息通信網(wǎng)、新干線鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)、航空網(wǎng)、海運網(wǎng)等)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃(包括農(nóng)業(yè)基地、工業(yè)基地、物流基地、觀光基地等)和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃(包括自然保護、人文保護、國土保護、資源適度開發(fā)等)。通過信息網(wǎng)絡和交通網(wǎng)絡成功連接“城市點”，實現(xiàn)了“城市面”的戰(zhàn)略性整體開發(fā)。第三，1977年日本以“三全綜”主要對居住問題進行頂層規(guī)劃，以同時推動歷史及傳統(tǒng)文化復興、自然與生產(chǎn)生活和諧、抑制人口與產(chǎn)業(yè)向大城市集中等為規(guī)劃內(nèi)容，建立新的生活圈，為第三產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展培育良好環(huán)境，地方經(jīng)濟得以振興。第四，1987年日本的“四全綜”以分散型國土開發(fā)規(guī)劃和交通網(wǎng)絡規(guī)劃相配合，以頂層規(guī)劃有效緩解了東京發(fā)展極化問題?！八娜C” 是加速日本“后工業(yè)化”進程濃墨重彩的一筆，在國土規(guī)劃的基礎上要求：全面鋪設交通網(wǎng)，建立“全國一日交通圈”；全面鋪設通信網(wǎng)，切實提高各個中心的連接能力；全面鋪設物流網(wǎng)，以高效的物流服務加強中心之間的連接；在廣域、圈域內(nèi)同時建立社會治理網(wǎng)絡，全面防范社會安全問題。可以說，“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃推動和保障了日本多中心的過渡與實現(xiàn)。第五，日本1998年全國綜合開發(fā)計劃是由“硬件”建設向“軟件”建設轉變的標志，在既成規(guī)劃網(wǎng)絡和布局基礎上，以行政、居民、志愿者組織、民間企業(yè)為合作規(guī)劃主體，進行了生產(chǎn)、生活環(huán)境的全面提升。

(四)頂層規(guī)劃下所完成的供給管理是經(jīng)濟增長與發(fā)展的關鍵之一

以上典型國際案例首先證實，無論是在老牌發(fā)達國家法國的首都巴黎，還是通過后發(fā)追趕最終成功實現(xiàn)趕超的日本，或是同為發(fā)展中國家巴西的首都巴西利亞，無論是城市規(guī)劃還是區(qū)域規(guī)劃，關鍵時點所開展的重大規(guī)劃，供給管理的主體都是政府。殊途同歸的選擇再次向我們印證了一個結論，那就是中國在以經(jīng)濟建設為中心的歷史階段，尤其是經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略踐行中攻堅克難的發(fā)展階段，頂層規(guī)劃的牽頭主體只能是政府，這一點毋庸置疑。

本文所選取的巴黎、巴西利亞和日本三個典型案例，其頂層規(guī)劃供給管理過程最終達成的具體目標各不相同。從巴黎的案例來看，供給管理的具體手段是以政府為主體進行的城區(qū)重建和改造，其有效地、針對性地解決了戰(zhàn)后工業(yè)化建設進程中，大量移民和農(nóng)村人口無處安居、住房短缺、配套設施不齊全、缺乏改建空間、土地資源利用率不高等一系列當前發(fā)展已經(jīng)存在及后續(xù)發(fā)展可能面臨的經(jīng)濟社會難題。尤其保羅·德羅維耶主持完成的城市改造，是一個典型的立足于更高層面、針對更大區(qū)域、融匯了各個專項規(guī)劃的供給管理解決方案，最終將人口、不動產(chǎn)、資源能源、土地等諸多要素進行了空間上的重新分布，并通過專項規(guī)劃成功建立了空間分布相對分散要素的聯(lián)通機制。與巴黎的舊城改造不同，巴西利亞較為極端地體現(xiàn)了通過頂層規(guī)劃這一供給管理過程，能夠從供給側完成“城”的建造和“市”的搭建。在“城”的建造方面，巴西利亞獨特的建筑風格得到世遺組織的褒獎；在“市”的建造方面，則頗具極端色彩地突出印證了新供給經(jīng)濟學所強調(diào)的“供給創(chuàng)造需求”能夠成為現(xiàn)實，在規(guī)劃這一供給管理過程完畢之后，相關鏈條上的要素得以在短時間內(nèi)涌入、運行、互動、發(fā)展。中國最值得重視的通過頂層規(guī)劃供給管理實現(xiàn)發(fā)展優(yōu)化的典型案例當屬日本，同樣頂著經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略實施中先行工業(yè)化與滯后城鎮(zhèn)化錯配的壓力，日本堅持通過五輪“全綜”系列規(guī)劃逐步理順了供給側發(fā)生結構性問題的關鍵要素，“全綜”這一名稱及其實際內(nèi)容，也就是我們所強調(diào)的“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃。沿時間縱軸綜合來看日本的各次頂層規(guī)劃，其接續(xù)之間呈現(xiàn)出鮮明的螺旋式上升特點，這也印證了通過供給管理對解決供給側結構性問題、真正實現(xiàn)供給側優(yōu)化的動態(tài)特點與動態(tài)平衡規(guī)律性。

特別具有價值的細節(jié)是針對人口要素的處理。無論是巴黎極大擴充自身輻射區(qū)域后通過高效率的通勤交通維持原中心城市的高效率、日本通過建立交通網(wǎng)絡實現(xiàn)人口要素流動的暢通，還是巴西利亞并不完美的公路規(guī)劃致使城市運行出現(xiàn)阻滯而遭到詬病，交通運輸系統(tǒng)無疑都是城市運轉效率的保障，同時也是區(qū)域發(fā)展、大城市功能優(yōu)化的前提條件。從國際經(jīng)驗來看，在四通八達、密度足夠且立體化的網(wǎng)狀公共交通，以及交通運輸體系建立和運營過程中，以現(xiàn)代化交通工具提供人口與要素便捷流動功能的落實，是提升城市承載能力的重要基礎支撐條件。

六、“規(guī)劃先行、多規(guī)合一”頂層規(guī)劃的供給管理對策建議

中國現(xiàn)階段必須先行且走向“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃至少應考慮環(huán)境、層次、邏輯和模式四個方面。

(一)環(huán)境：實現(xiàn)法治框架下的規(guī)劃先行

規(guī)劃必須從全局、長遠視野注重經(jīng)濟社會發(fā)展的生態(tài)演進。在踐行經(jīng)濟追趕—趕超戰(zhàn)略過程中，發(fā)展中經(jīng)濟體更應注重城鎮(zhèn)化與加速工業(yè)化匹配方面特別應當打出的“提前量”。這種前瞻性之意，并非在于所有規(guī)劃都要在精確科學預測下做到丁一卯二、嚴絲合縫，而是科學打出有彈性的“提前量”。這就要求頂層規(guī)劃，一方面做到避免規(guī)劃中缺乏前瞻性而導致很快出現(xiàn)嚴重供給短缺所引發(fā)的試錯式沉沒成本，另一方面做到可放可收。例如，巴黎雖然在1966年規(guī)劃前期進行了人口預測，從而劃定了巨型規(guī)劃區(qū)域范圍，但實踐中，1969年突然爆發(fā)的經(jīng)濟危機和人口變化使原計劃不得不重新調(diào)整，八個新城中的三個被取消，*[英]彼得·霍爾著，童明譯：《明日之城：一部關于20世紀城市規(guī)劃與設計的思想史》，同濟大學出版社2009年版，第361頁。其余的也相應縮小了規(guī)模，這樣的調(diào)整并沒有對整體規(guī)劃造成過大的影響或阻滯，通盤規(guī)劃只是縮小規(guī)模，而大部分綜合功能仍然得以實現(xiàn)。

經(jīng)濟社會發(fā)展尤其是高速發(fā)展進程中，最大程度上避免“試錯—改錯”巨大社會成本的有效手段就是“規(guī)劃先行”，所有項目建設都應當建立在具有前瞻性、力求高水平的科學規(guī)劃基礎之上，法律所規(guī)定的規(guī)劃權的行使絕不能獨斷專行、率性而為、朝令夕改。頂層規(guī)劃關系一個經(jīng)濟體通盤的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，尤其可說是關系到發(fā)展中經(jīng)濟體能否實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略目標，具體內(nèi)容涉及一個經(jīng)濟體國土范圍內(nèi)從城市到農(nóng)村的所有區(qū)域，在落實中涉及土地開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境、文教衛(wèi)體、交通、市政、水利、環(huán)衛(wèi)等各行各業(yè)的各個方面。

(二)層次：打開制度結節(jié)，開展先行的多輪頂層規(guī)劃

現(xiàn)階段，中國尤其應當在多輪頂層規(guī)劃開展之前打開行政審批制度結節(jié)，達成“多規(guī)合一”的合意結果。截至目前，“行政審批制度改革”顯然已經(jīng)涉及到更深層的系統(tǒng)性、體制性問題層面，要從“減少審批項目的數(shù)量”推進至“真正使審批合乎質量要求”。真正達成法治化、系統(tǒng)化、標準化、信息化、協(xié)同化、陽光化，就必須結合“大部制”改革，實現(xiàn)政府職能機構的協(xié)調(diào)聯(lián)動。除了提高行政法制程度，順應精簡機構的要求之外，更要擴充動態(tài)優(yōu)化設計，以后擇時啟動整個“大部制”框架下的、行政審批的國家標準化工作，而后聯(lián)通“規(guī)劃先行，多規(guī)合一”相關工作的開展。多年來相因成習的、由不同部門分頭處理的國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，形式上可以具體化到國土開發(fā)、城鄉(xiāng)建設、交通體系、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)布局、財政跨年度規(guī)劃等等，都應該納入“多規(guī)合一”的綜合體系，并基于全國統(tǒng)一的行政審批信息數(shù)據(jù)庫和在線行政審批平臺的有效連通，矯治多部門管規(guī)劃、“九龍治水、非旱即澇”的弊端，提高政府決策的信息化和整合水平，并實現(xiàn)業(yè)務流程的優(yōu)化再造。這樣一個系統(tǒng)工程，設計不可能畢其功于一役。

經(jīng)濟社會是不斷發(fā)展變化的，城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，某一次的規(guī)劃都做不到一勞永逸。尤其就中國的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀而言，所有發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題亦不可能通過某一次頂層規(guī)劃全部解決，勢必要通過動態(tài)處理結構性問題的多輪頂層規(guī)劃逐步落實、解決。但每一輪頂層規(guī)劃都應當建立在基于現(xiàn)狀對未來進行力求科學預測的基礎上，應積極利用先進信息技術(例如云計算和大數(shù)據(jù))進行國土開發(fā)功能預測、人口預測、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及結構變動預測、資本增長及流動預測、各項需求的預測等，對人口數(shù)量和結構、產(chǎn)業(yè)總量和結構、環(huán)境壓力和制約等等做到心中有數(shù)，再將這些合理地打上“提前量”，納入城建、交通、文教衛(wèi)體、市政、水利、環(huán)衛(wèi)等方面規(guī)劃的考慮，從而最大程度上避免沉沒成本的發(fā)生、指導各種要素有序流動與功能互補，以及提高增長質量、社會和諧程度和發(fā)展可持續(xù)性。

(三)邏輯：基于要素分類對“多規(guī)合一”的內(nèi)在把握

立足于中國目前所處的中等收入發(fā)展階段，沿經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展這一線索思考，如何通過頂層規(guī)劃實現(xiàn)供給側各項要素安排的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、結構優(yōu)化，是“規(guī)劃先行、多規(guī)合一”的目標所在。經(jīng)濟增長要素可分為競爭性要素和非競爭性要素，前者包括土地、勞動力和資本，后者則隨第三次科技革命的爆發(fā)在以往所強調(diào)的技術和制度基礎上，增加了信息。除了這些經(jīng)濟增長的動力要素以外，某一經(jīng)濟體發(fā)展過程中還存在制約要素，主要包括財政三元悖論制約、社會矛盾制約、資源能源制約、生態(tài)環(huán)境制約等。頂層規(guī)劃，顯然就是將以上經(jīng)濟增長要素與經(jīng)濟發(fā)展制約要素全部納入系統(tǒng)考慮的、一種通過供給管理實現(xiàn)供給側優(yōu)化，從而促使經(jīng)濟活力最大化的手段。競爭性要素具有效用分割式專享、僅供有限使用的特點：土地要素總量固定、可流轉其使用權但不可流動其形態(tài)；勞動力要素可流動、有變化，但其變化具有代際特性與職業(yè)粘性；資本要素可變化且可流動，但“一女無法二嫁”。特別值得注意的是，在經(jīng)濟增長中，土地要素對經(jīng)濟增長產(chǎn)生貢獻的效應往往與交通網(wǎng)絡有關，交通網(wǎng)絡越發(fā)達，土地要素對經(jīng)濟增長作出有效貢獻的能量(經(jīng)濟上可量化為“級差地租”)就越大。科技創(chuàng)新與制度供給，則大體或完全屬于效用不可分割，受益無競爭性的“公共產(chǎn)品”。隨著經(jīng)濟發(fā)展，無論采用發(fā)展經(jīng)濟學中所強調(diào)的彌合二元模式的城鄉(xiāng)一體化這一說法，還是采用規(guī)劃學中所強調(diào)的區(qū)域性、大都市圈或城市群這一說法，都是體現(xiàn)城市自身形態(tài)的升級。而這一升級于經(jīng)濟增長的要素支持效應方面，實際上就是特定國土空間上環(huán)境承載能力、多元要素流通能力、合意配置能力等等實實在在得到的提升。除了數(shù)量增長以外，國內(nèi)外經(jīng)濟學家持續(xù)追蹤的研究已經(jīng)不斷印證和揭示著非競爭性要素的重要作用，以技術、制度和信息構成的非競爭性要素更多決定著質量增長的實現(xiàn)。技術的發(fā)明創(chuàng)造即人們所稱的創(chuàng)新，其主體正是勞動力(人力資本)要素，在國內(nèi)外學者對城市的相關研究中不難發(fā)現(xiàn)一個共識，那就是人與人思想交流碰撞中產(chǎn)生的智慧火花通常是創(chuàng)新產(chǎn)生的先決條件，而頂層規(guī)劃下制度的通盤安排實際上決定著這種碰撞產(chǎn)生的機率，信息互聯(lián)互通的程度則決定著多大范圍內(nèi)的智慧可以出現(xiàn)碰撞和同一范圍內(nèi)的智慧可能產(chǎn)生碰撞的次數(shù)。最后，經(jīng)濟發(fā)展的相關制約要素則決定著經(jīng)濟增長要素在多大程度上能夠順利發(fā)揮作用，頂層規(guī)劃中應當盡量通過合理的供給側安排緩解經(jīng)濟增長制約。

本文所強調(diào)的“多規(guī)合一”，實際上包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，以及文教衛(wèi)體、交通、市政、水利、環(huán)衛(wèi)等專業(yè)規(guī)劃，即專項規(guī)劃涉及的方方面面。從專項規(guī)劃上看“多規(guī)合一”，城市通盤規(guī)劃中的交通規(guī)劃決定著城市的運轉效率。由于能夠切實縮短空間距離，城市交通規(guī)劃同時也是都市圈、城市群規(guī)劃是否能夠形成的關鍵所在。城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃目標在于，通過規(guī)劃實現(xiàn)人工生態(tài)、自然生態(tài)、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的有序組合和平衡，在穩(wěn)態(tài)中實現(xiàn)城市和諧、高效、持續(xù)發(fā)展。城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃在工業(yè)化時期，首先是體現(xiàn)制約特征，因為生態(tài)環(huán)境達標是勞動力再生產(chǎn)和社會成員生存與發(fā)展的基本條件，是不能擊穿的底線，在后工業(yè)化時期，則頗具更高層次追求特征(如人文、生態(tài)視角的“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”)。

(四)模式：鎖定不同發(fā)展階段每輪頂層規(guī)劃的主要矛盾

經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段，其所面臨矛盾的緊迫性會有所不同。“多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃下，每一輪頂層規(guī)劃都應當首先鎖定解決當時面臨的主要矛盾。經(jīng)濟發(fā)展實踐從國外經(jīng)驗來看，首先應當解決的矛盾就是在原有產(chǎn)業(yè)布局基礎上進行均衡性區(qū)域規(guī)劃。就中國現(xiàn)狀看，東南沿海以長江三角洲、珠江三角洲為代表的工業(yè)地帶已然形成，東、中、西部發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。頂層規(guī)劃首先應當考慮的是工業(yè)化相對落后地區(qū)增長極的培養(yǎng)、工業(yè)化中等發(fā)達地區(qū)城市點的擴大以及工業(yè)化發(fā)達地區(qū)城市輻射力的增強，這勢必要求通過國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃及專項規(guī)劃的合理銜接、合理搭配，形成有效合力。中國廣袤土地上，經(jīng)濟發(fā)達程度還沒有達到所有城市點能夠廣泛實現(xiàn)便捷連接的階段，勢必要針對工業(yè)化程度不同的區(qū)域進行規(guī)劃中重點的區(qū)別對待。

針對工業(yè)欠發(fā)達地區(qū)，可啟動依托當?shù)刭Y源稟賦建立差別化工業(yè)基地的規(guī)劃項目，工業(yè)化水平的提升勢必吸引更多人口入駐目標城市，因此目標城市應根據(jù)工業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃預測未來的人口增長、收入增長，并針對勞動力數(shù)量、人口結構及居民收入的預測，有針對性地配以交通、文教衛(wèi)體、市政、水利、環(huán)衛(wèi)等方面的專項規(guī)劃。

針對工業(yè)化中等發(fā)達地區(qū)，可啟動以幾個“城市點”共同帶動“城市面”的一體化規(guī)劃發(fā)展。這一輪頂層規(guī)劃，是基于由幾個“城市點”所劃定的大區(qū)域共同構成“都市圈”，而其最終追求的發(fā)展目標則要形成“城市群”式的均衡發(fā)展。以中國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的案例觀察，“京津冀一體化”就是這一階段必須優(yōu)化頂層規(guī)劃的典型。北京“大城市病”已非常突出，其周邊的河北地區(qū)某些方面卻在全國范圍內(nèi)甚至屬于落后地區(qū)，顯然有協(xié)調(diào)化、均衡化的必要和可用空間。這一類型的頂層規(guī)劃，應特別注重“網(wǎng)絡”和“網(wǎng)狀結構”這一概念的應用及落實。交通運輸網(wǎng)絡是“一體化”規(guī)劃中的首要關鍵，地鐵、公路、城際鐵路等的供給全面跟進，能夠實實在在地縮短附屬中心與原城市中心之間的空間距離。就中國目前通信網(wǎng)絡、物流網(wǎng)絡已然近乎全面建立且正趨健全的狀況看，是否能夠如愿建立高速便捷的交通運輸系統(tǒng)，落實到居民交通成本的降低，是“一體化”式頂層規(guī)劃能夠合意實現(xiàn)的必要條件?？臻g經(jīng)濟學和制度經(jīng)濟學原理所闡述的交易費用成本及紅利，對于原本住在大城市的居民而言，紅利是遠遠大于成本的。此外，就發(fā)展經(jīng)濟學所強調(diào)的發(fā)展和改革釋放的紅利而言，大城市的居民能夠更快、更多、更好地享受，也是人口集中于大城市的重要原因。然而，對于人口已達2300萬以上的北京市而言，城市運轉中所面臨的問題絕非再建幾條環(huán)路可以解決，勢必要突破現(xiàn)有格局，建立“大首都圈”。以北京市、天津市為點，以外圍的河北省為一體，在頂層規(guī)劃中疏解首都非核心功能，確立衛(wèi)星城式的“副中心”所在地、所承擔職能等等。在既有信息網(wǎng)絡、物流網(wǎng)絡的基礎上，首先通過高速交通運輸體系的落成提升“京津冀”區(qū)域空間上的整體性，縮短“副中心”、邊緣區(qū)與主城中心的空間距離。與此同時，應當在“副中心”等區(qū)域全面落實國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、功能區(qū)規(guī)劃、公共交通規(guī)劃、住宅區(qū)規(guī)劃等一系列規(guī)劃有機結合的頂層規(guī)劃，完成新城建設。在這一點上，中國“京津冀一體化”進程其實頗具與巴西利亞建設相類似的優(yōu)勢，河北地區(qū)作為北京和天津兩大直轄市的外圍，一直以來發(fā)展相對落后，固安等連片開發(fā)的快速發(fā)展與原有開發(fā)不足直接相關，也顯示了超常規(guī)改進的潛力，疏解首都非核心功能給出舊城改建較大空間，有利于科學、合理的頂層規(guī)劃下城市群綜合功能的實現(xiàn)。在新城建設的過程中，則應當特別注重為未來發(fā)展預留動態(tài)優(yōu)化的空間，同時可在預算約束線以內(nèi)盡量高水平地加入對建筑設計規(guī)劃、自然生態(tài)規(guī)劃與人文保護規(guī)劃的創(chuàng)新。

針對幾大片工業(yè)化發(fā)達地區(qū)，應在著力推動產(chǎn)業(yè)結構轉型、優(yōu)化升級的過程中靈活掌握因地制宜的都市圈、城市群規(guī)劃模式，以最大程度上提升這些地區(qū)的輻射面，提振大都市圈以及大都市圈構成的城市群模式下聚合效應的產(chǎn)生。如前文所述，現(xiàn)代城市的產(chǎn)生和發(fā)展是生產(chǎn)力不斷集聚的結果。城市在誕生伊始數(shù)量少，相互之間影響小，而隨著城市自身規(guī)模擴大、數(shù)量增多，已形成或未形成都市圈的幾個甚至更多數(shù)量的城市，在地理區(qū)位、自然條件、經(jīng)濟條件、貿(mào)易往來、公共政策、交通網(wǎng)絡等多重作用因子下，會逐步發(fā)展形成一個相互制約、相互依存的統(tǒng)一體。中國目前較為典型的城市群包括滬寧杭地區(qū)、珠三角地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)等，這些區(qū)域已經(jīng)形成的“一體化”態(tài)勢，需在進一步發(fā)展中高水平制定區(qū)域層面貫徹總體發(fā)展戰(zhàn)略的頂層規(guī)劃，至少應把在區(qū)域內(nèi)會產(chǎn)生廣泛關聯(lián)影響的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、土地利用、生態(tài)環(huán)境、公用事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的規(guī)劃內(nèi)容有機結合。

七、結語：供給側優(yōu)化的實現(xiàn)與經(jīng)濟增長潛力、活力釋放

以供給管理優(yōu)化推動“規(guī)劃先行、多規(guī)合一”的頂層規(guī)劃的功能實現(xiàn)，至少能夠從以下幾個方面進一步激活中國經(jīng)濟的增長空間。第一，產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化能夠通過聚集效應提升要素投入產(chǎn)出效率。第二，城市承載能力的提升能夠切實緩解城鎮(zhèn)化中“城市病”因素的制約，一方面能夠容納更多生產(chǎn)要素的共存，另一方面能夠給予相關生產(chǎn)要素良性互動的合理空間，從而使全要素生產(chǎn)率的提升成為可能，比如主體功能區(qū)的合理配置、產(chǎn)業(yè)孵化園區(qū)的建設和高新科技的勃興等。第三，“多規(guī)合一”能夠消除“九龍治水、各自為政”的低效、不經(jīng)濟弊端，使要素安排更為合理，各項運轉費用節(jié)省，制度運行成本降低，提升經(jīng)濟社會綜合效率，并給予多元化觀點碰撞帶來創(chuàng)新的更大空間，以更好的環(huán)境條件允許市場機制和投資活動充分發(fā)揮作用，增進經(jīng)濟活力。第四，優(yōu)化能源結構、減少資源浪費及減少代際負外部性。頂層規(guī)劃能夠有效促進能源資源使用結構和方式的優(yōu)化，最大程度提升前瞻性并減少能源、資源浪費來緩解發(fā)展中的能源、資源瓶頸制約，并降低代際間負外部性。第五，減少治理成本、縮小貧富差距及降低經(jīng)濟社會發(fā)展成本?！岸嘁?guī)合一”能夠實現(xiàn)以更加良好的城鄉(xiāng)一體化布局降低社會治理成本，并有助于縮小貧富差距、避免助推收入階層固化、減少社會安全隱患、提升公民幸福感等，以最大程度提升供給體系的能力、質量和效率，減少經(jīng)濟發(fā)展中社會矛盾摩擦所帶來的負面影響。

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責任編輯：李蕊

賈康，中國財政科學研究院研究員、博士生導師、華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長；