李　磊

（常州市新北區(qū)審計(jì)局，江蘇　常州　213000）

拆遷安置小區(qū)建設(shè)投融資問(wèn)題分析

李磊

（常州市新北區(qū)審計(jì)局，江蘇常州213000）

為豐富我國(guó)對(duì)于因舊城改造和農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非建造的綜合安置小區(qū)的投融資情況研究，特別是對(duì)投融資主體間相互關(guān)系方面的研究，本文對(duì)綜合安置小區(qū)建設(shè)投融資困境及其對(duì)策進(jìn)行了探討，對(duì)安置小區(qū)建設(shè)中的投融資困境進(jìn)行歸納總結(jié)。針對(duì)安置小區(qū)建設(shè)投融資現(xiàn)狀問(wèn)題及今后可能遇到的挑戰(zhàn)，借鑒國(guó)外投融資方面的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了政策性建議，以促進(jìn)安置小區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

安置小區(qū)；建設(shè)；投融資

自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。這個(gè)成績(jī)的背后是城市中心的舊房改造和城市圈的不斷向外擴(kuò)張以及不斷上漲的高房?jī)r(jià)，對(duì)數(shù)量巨大的已拆遷群體實(shí)物安置是各個(gè)地方政府頭疼的大事，首先就是錢(qián)的問(wèn)題。

在目前的財(cái)稅體制下，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱(chēng)，財(cái)政對(duì)外舉債似乎已成為必然選擇。《預(yù)算法》規(guī)定，除省級(jí)人民政府外，地方政府不得舉債，那么政府投融資平臺(tái)公司就應(yīng)運(yùn)而生了。地方政府依托投融資平臺(tái)公司，將原來(lái)由財(cái)政撥款建設(shè)的拆遷安置小區(qū)項(xiàng)目通過(guò)投融資平臺(tái)公司融資，以此來(lái)解決財(cái)政資金不足的問(wèn)題。

一、拆遷安置小區(qū)投融資現(xiàn)狀概述

1、融資環(huán)境變得更復(fù)雜

2010年6月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求地方政府和相關(guān)部門(mén)清查地方融資平臺(tái)的債務(wù)，并對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范。2014年9月底國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理工作。特別提到“政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借”，以及“融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)?！北O(jiān)管政策的日趨嚴(yán)格，使得部分融資平臺(tái)將被排除在可融資主體的范疇之外。

2、融資成本變得更高

基于大環(huán)境，各商業(yè)銀行紛紛提高融資門(mén)檻，除了提高貸款的基礎(chǔ)要素，加大抵押物和反擔(dān)保的要求外，還以咨詢費(fèi)、代理費(fèi)、預(yù)收利息等方式提高隱性融資利息。以蘇南某區(qū)投融資平臺(tái)公司下屬某子公司為例，2013年累計(jì)貸款6筆，利息率平均為7.93%，而對(duì)應(yīng)的銀行一般貸款利率為6.22%，上浮了27.47%。政府融資平臺(tái)公司利率尚且如此，其他企業(yè)可想而知。

二、安置小區(qū)投融資面臨的問(wèn)題

在城鎮(zhèn)化背景下，城區(qū)不斷擴(kuò)張，農(nóng)村安置住宅建設(shè)的需求量大，且拆遷戶對(duì)房屋的質(zhì)量要求更高，但是由于安置小區(qū)投融資的限制，安置小區(qū)的建設(shè)受到很多方面的制約。

1、從融資標(biāo)的看，安置小區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)低，市場(chǎng)融資難度高

與其他項(xiàng)目相比，安置小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目具有高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是項(xiàng)目運(yùn)行的環(huán)境基本都在農(nóng)村，用地手續(xù)相當(dāng)不規(guī)范。從2014年度審計(jì)署土地審計(jì)后披露的情況看，“全國(guó)29個(gè)省本級(jí)、200個(gè)市本級(jí)和709個(gè)縣在2008年至2013年間，通過(guò)收入空轉(zhuǎn)（就是由政府融資平臺(tái)拿地，但不實(shí)際繳納出讓金，而僅僅空做一筆賬）等方式虛增土地出讓金收入1467.78億元；發(fā)現(xiàn)違規(guī)協(xié)議出讓、虛假‘招拍掛’或‘毛地’出讓等供地14.43萬(wàn)公頃，違規(guī)以租代征、改變規(guī)劃條件等用地21.86萬(wàn)公頃。”一旦國(guó)土督查部門(mén)上門(mén)查處，通過(guò)平臺(tái)公司拿地的投資者不能通過(guò)拍賣(mài)土地來(lái)獲得補(bǔ)償以減輕損失。二是項(xiàng)目的需求方是政府，拆遷戶是通過(guò)和政府結(jié)算來(lái)沖抵購(gòu)房款，因此資金主要來(lái)源于政府。一方面政府資金捉襟見(jiàn)肘，數(shù)量有限；另一方面中央對(duì)地方政府負(fù)債的嚴(yán)查，導(dǎo)致地方政府很難通過(guò)擔(dān)保的形式獲得貸款，而正常的抵押借款和信用貸款早已超貸，在沒(méi)有其他融資渠道的情況下，不能獲得足夠的貸款就無(wú)法足額償付工程款。付款的延遲必然影響投資回收率，所以安置小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目存在著高風(fēng)險(xiǎn)。

2、從融資主體看，政府財(cái)力有限，平臺(tái)公司自身負(fù)債率過(guò)高，且資產(chǎn)規(guī)模及盈利能力難以滿足外來(lái)資本的要求

（1）政府財(cái)政支出有限，安置房建設(shè)缺口極大。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示：“我國(guó)完成新農(nóng)村改造大約需要18萬(wàn)億元的資金，但據(jù)樂(lè)觀的估計(jì)，中央與地方財(cái)政、國(guó)內(nèi)外各金融機(jī)構(gòu)以及各類(lèi)社會(huì)資金總共能籌到的新農(nóng)村建設(shè)資金最多12萬(wàn)億元，剩下的6萬(wàn)億將成為巨大的資金缺口?！币阅呈袇^(qū)為例，2014年度，全區(qū)實(shí)現(xiàn)全口徑財(cái)政收入268億元，一般公共財(cái)政預(yù)算收入89億元，多數(shù)僅夠用于“吃飯”，而截止當(dāng)年已拆遷尚未安置的人員預(yù)計(jì)安置面積就有221萬(wàn)平米。根據(jù)2014年3月區(qū)政府組織的安置房清查結(jié)果，全區(qū)歷年建設(shè)（含購(gòu)買(mǎi)）的815.84萬(wàn)平方米安置房中，僅余存34.65萬(wàn)平米，去除老舊殘破（頂?shù)讓勇B水）和已有特定安置對(duì)象的房屋外，實(shí)際可用于自由安置的面積更只有不到12萬(wàn)平米，按每平米建造成本3000元計(jì)算，彌補(bǔ)歷年的安置缺口就需資金62.7億元，而區(qū)政府2015年還計(jì)劃新建和續(xù)建安置小區(qū)總建筑面積還有215.3萬(wàn)平方米，僅僅依靠公共財(cái)政投資根本無(wú)法滿足需要。

（2）平臺(tái)公司自身負(fù)債率過(guò)高，且資產(chǎn)規(guī)模及盈利能力難以滿足外來(lái)資本的要求。地方政府設(shè)立的融資平臺(tái)擔(dān)負(fù)著整合政府壟斷資源籌措城市建設(shè)所需資金，并在經(jīng)營(yíng)中以利潤(rùn)自我積累，形成償債來(lái)源，減輕財(cái)政壓力的任務(wù)?！叭欢度氲某墙ㄙY產(chǎn)大部分無(wú)盈利或盈利較少，難以形成有效的還款現(xiàn)金流，無(wú)法實(shí)現(xiàn)地方融資平臺(tái)良性的投融資循環(huán)機(jī)制?！备鶕?jù)國(guó)家審計(jì)署2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，全國(guó)共有6576個(gè)地方融資平臺(tái)，平均每個(gè)縣2.3個(gè)，平均每個(gè)融資平臺(tái)舉債7.6億元。

3、從融資方法看，平臺(tái)公司融資手段缺乏創(chuàng)新，融資過(guò)度依賴土地增值收益，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)大

自20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，各地隨著土地有償使用制度的推廣，習(xí)慣通過(guò)土地開(kāi)發(fā)與市政建設(shè)帶動(dòng)土地升值，再轉(zhuǎn)讓或拍賣(mài)土地獲得資金用于城市建設(shè)的開(kāi)法模式。根據(jù)審計(jì)署披露“縣級(jí)財(cái)政性收入中非稅收入占比相對(duì)較高，2011年，54個(gè)縣實(shí)現(xiàn)的財(cái)政性收入中，非稅收入占60.45%，非稅收入占比超過(guò)稅收收入20.90個(gè)百分點(diǎn)”（非稅收入的主要來(lái)源就是土地出讓金收入）。由此可見(jiàn)，財(cái)政性收入的增長(zhǎng)，絕大部分源于土地成交的活躍，而一旦房地產(chǎn)形勢(shì)不景氣，地賣(mài)不出去，財(cái)政收入驟降，從而導(dǎo)致融資體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增大。

4、從投融資安全和政府監(jiān)管看，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制不健全

一方面，盡管無(wú)法償還到期債務(wù)，地方政府融資平臺(tái)也不會(huì)像一個(gè)普通法律主體一樣破產(chǎn)清償；另一方面，各地國(guó)資管理部門(mén)尚無(wú)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警或風(fēng)險(xiǎn)防范的制度，地方政府官員的政績(jī)觀只考慮短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，無(wú)法評(píng)估其行為對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。這一增一減之間，政府對(duì)投融資安全方面的監(jiān)管已到了不得不管的地步。

三、拆遷安置小區(qū)投融資改革對(duì)策建議

1、中央政府應(yīng)加速推進(jìn)國(guó)家層面行政管理體制改革，加快投融資困境破冰進(jìn)程

（1）中央政府應(yīng)加速財(cái)政體制改革，提高地方政府財(cái)力。目前，中央將數(shù)額較大、較穩(wěn)定的稅種如增值稅、所得稅等，劃歸本級(jí)或作為共享稅，而留給地方的稅種小而雜，地方政府財(cái)力中僅有部分來(lái)自一些小稅種，其他有大量來(lái)自轉(zhuǎn)移支付形式的中央補(bǔ)助。這既增加了資源收集、轉(zhuǎn)移過(guò)程的成本，又不利于地方政府發(fā)揮積極性。當(dāng)前財(cái)政體制調(diào)整中盡量要做到適度向地方政府傾斜，降低土地出讓金這種一次性非稅收入在財(cái)政收入中的比重，改革房產(chǎn)稅、土地增值稅等以前地方政府關(guān)注較少的“小稅種”，提高稅收在地方財(cái)力中的占比，降低地方財(cái)政土地出讓的依存度。

（2）中央政府應(yīng)創(chuàng)新融資方式，拓寬地方政府融資渠道。中央政府可以考慮參照“新三板”的做法，將自身?xiàng)l件較好的地方政府債務(wù)或是地方政府融資平臺(tái)通過(guò)統(tǒng)一的融資窗口對(duì)外融資，如類(lèi)似P2C互聯(lián)網(wǎng)小微金融融資平臺(tái)；或是允許地方政府有條件地組建金融服務(wù)公司或基金公司，參照PPP融資中只投資模式運(yùn)營(yíng)；也可以在充分試點(diǎn)和論證的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加地方政府債的規(guī)模。

2、地方政府應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制

（1）地方政府應(yīng)推進(jìn)投融資平臺(tái)公司體制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。要明確地方政府和投融資平臺(tái)公司各自的定位。地方政府國(guó)資部門(mén)應(yīng)履行出資人職責(zé)，下放經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)，不再插手融資任務(wù)等具體目標(biāo)；平臺(tái)公司應(yīng)聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)決政企分開(kāi)，規(guī)范企業(yè)財(cái)務(wù)資金與財(cái)政資金的流向，不再“打通賬”地使用融資資金，明確償債責(zé)任主體，樹(shù)立“誰(shuí)用誰(shuí)還”的理念。

要改革投融資平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)管理，積極適應(yīng)新的融資方式。首先，應(yīng)提高平臺(tái)公司的透明度，推動(dòng)投融資平臺(tái)及時(shí)公開(kāi)披露其信貸債務(wù)和資金使用。其次，推動(dòng)市場(chǎng)化的融資行為，既可以吸引民間資本，又可以提高決策民主性，使融資高效運(yùn)行。

（2）各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)全面參與，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制。地方政府應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立地方政府投融資責(zé)任追究制度；應(yīng)要求財(cái)政和國(guó)資部門(mén)建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范制度，杜絕融資的隨意性。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中披露離任領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間增加債務(wù)若干，償還歷史債務(wù)若干，以此作為評(píng)價(jià)干部任職的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)之一；在財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)中關(guān)注一級(jí)政府的債務(wù)余額，通過(guò)類(lèi)似企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率的概念，計(jì)算絕對(duì)債務(wù)需要多少年的一般公共預(yù)算收入才能還清，以作為日后舉債的參考數(shù)據(jù)。

［1］審計(jì)署就土地出讓收支和耕地保護(hù)情況審計(jì)結(jié)果答記者問(wèn)［EB/OL］.新華網(wǎng)，2015-06-28.

［2］周子涵：村鎮(zhèn)住宅建設(shè)中房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)融資模式研究［D］.北京交通大學(xué)，2010.

［3］馬慶斌、劉誠(chéng)：中國(guó)城鎮(zhèn)化融資的現(xiàn)狀與政策創(chuàng)新［J］.中國(guó)市場(chǎng)，2012（16）.

［4］中華人民共和國(guó)審計(jì)署：審計(jì)結(jié)果公告2012年第26號(hào)［M］.中國(guó)審計(jì)年鑒，2012.

［5］金理佐：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市建設(shè)投融資模式的分析和選擇［J］.中國(guó)科技信息，2011（10）.

（責(zé)任編輯：李桐希）