馮冰

事業(yè)單位“三定”規(guī)定的法律地位探析

馮冰

“三定”規(guī)定是政府機(jī)構(gòu)改革中的重要組成部分，隨著近幾年行政管理體制改革進(jìn)入深化階段，“三定”規(guī)定如何在事業(yè)單位改革中具體落實(shí)尤其引人注意。本文通過梳理改革開放后歷次政府機(jī)構(gòu)改革中“三定”規(guī)定的政策演變歷程，分析“三定”規(guī)定法律體系的弊端，并從國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及國內(nèi)某事業(yè)單位兩個(gè)角度對(duì)事業(yè)單位“三定”規(guī)定的法律地位進(jìn)行了實(shí)證研究，以期為實(shí)踐提供指導(dǎo)。

事業(yè)單位；“三定”規(guī)定；法律地位

“三定”規(guī)定是中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（簡稱中央編辦）為深化行政管理體制改革而對(duì)國務(wù)院所屬各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等所作規(guī)定的簡稱。1982年后我國開始進(jìn)行漸進(jìn)式的機(jī)構(gòu)改革,力圖解決機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)模糊、人員散漫等問題。其中，“三定”規(guī)定是歷次機(jī)構(gòu)改革中的重點(diǎn)。

一、“三定”規(guī)定的歷史沿革

改革開放以來，國務(wù)院已進(jìn)行過7輪機(jī)構(gòu)改革（如圖1所示）。各次改革中多少都涉及“三定”規(guī)定改革，現(xiàn)梳理如下：

圖1 改革開放以來歷次機(jī)構(gòu)改革

從1982年開始，自國務(wù)院起，全國開展自上而下的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，歷時(shí)3年，是建國后規(guī)模較大、目的性較強(qiáng)的一次機(jī)構(gòu)改革。改革的重點(diǎn)是：開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制；精簡各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子；加快干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。

1988年4月9日，七屆全國人大一次會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，啟動(dòng)了新一輪機(jī)構(gòu)改革。改革歷時(shí)9個(gè)月，首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。同時(shí)，對(duì)各部門首次進(jìn)行了定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”改革。當(dāng)具體看來：1988年4-6月，改革重點(diǎn)是9個(gè)新組建部委的“三定”工作；1988年6月份以后，“三定”工作擴(kuò)展到其他各部門。各部門都在主要負(fù)責(zé)同志的主持下，研究本部門的“三定”方案，最后由總理辦公會(huì)議和國家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)會(huì)議逐個(gè)審定；至12月10日，國務(wù)院各部門的“三定”方案全部審定完畢，各部門相繼按“三定”方案轉(zhuǎn)入正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

1993年3月，八屆全國人大一次會(huì)議審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，提出機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能原則，轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率。改革的主要內(nèi)容就包括調(diào)整職能配置，通過“三定”方案弱化計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分錢、分物、批指標(biāo)、立項(xiàng)目等具體職能的大量審批事宜，同時(shí)強(qiáng)化宏觀管理、執(zhí)法監(jiān)督和社會(huì)管理等職能，達(dá)到促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。

1998年、2003年又進(jìn)行了兩次行政體制改革，進(jìn)一步縮減部門數(shù)量、減少人員編制，確立了新的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置格局。

2008年3月份全國“兩會(huì)”確定大部制改革，6月25日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，將“三定”規(guī)定改革推向了新的高度。

2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，國務(wù)院將組建國家鐵路局、國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣播電影電視總局。此次機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)在于抓緊完成新組建部門的“三定”工作，綜合設(shè)置部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

二、“三定”規(guī)定法律體系的弊端

多年來，我國事業(yè)單位編制管理主要是通過“三定”規(guī)定的方式來規(guī)范。從“三定”規(guī)定的上位類立法狀況來看，我國現(xiàn)行行政組織立法存在法律體系不健全，缺乏對(duì)相關(guān)部門職責(zé)權(quán)限、崗位設(shè)置和編制等重要問題的明確規(guī)定等。具體實(shí)踐中，針對(duì)這些問題，國務(wù)院和地方政府只能通過“三定”規(guī)定具體進(jìn)行指導(dǎo)。這些“三定”規(guī)定從名稱到內(nèi)容再到產(chǎn)生程序，都缺乏規(guī)范性、有效性和法律權(quán)威性。

筆者隨機(jī)查詢中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)，在其機(jī)構(gòu)編制督查欄目中的法律法規(guī)子欄目下搜索到10條相關(guān)法律法規(guī)，如圖2所示。對(duì)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行具體規(guī)范的法律法規(guī)只有《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《中華人民共和國公務(wù)員法》。

憲法是一個(gè)國家的根本大法，其中第27條對(duì)國家機(jī)關(guān)編制考核體系作了高度概括：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義。”《中華人民共和國國務(wù)院組織法》第11條規(guī)定:“國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)。每個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)負(fù)責(zé)人二至五人。”

圖2 我國機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)

《中華人民共和國公務(wù)員法》第18條規(guī)定：“各機(jī)關(guān)依照確定的職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結(jié)構(gòu)比例，設(shè)置本機(jī)關(guān)公務(wù)員的具體職位，并確定各職位的工作職責(zé)和任職資格條件?！笨梢姡渲幸仓粚?duì)人員編制等內(nèi)容加以原則規(guī)定。

綜上，“三定”規(guī)定存在法律地位不明晰、規(guī)范內(nèi)容原則化等弊端，嚴(yán)重阻滯了機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)度。下面就我國“三定”規(guī)定法律地位進(jìn)行實(shí)證研究。

三、我國“三定”規(guī)定的法律地位實(shí)證研究

探析“三定”規(guī)定的法律地位，不能限于理論層面。如何從實(shí)證角度分析其實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題才是可行思路。下文將從國際經(jīng)驗(yàn)借鑒及國內(nèi)某事業(yè)單位兩個(gè)角度進(jìn)行實(shí)證研究。

1.國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

日本的公共機(jī)關(guān)一直被描述成“世界上最小和最省錢的系統(tǒng)之一”。據(jù)日本時(shí)事社2015年1月14日?qǐng)?bào)道，日本內(nèi)閣人事局14日公布了2015年度國家公務(wù)員定員審查結(jié)果。通過政府部門的業(yè)務(wù)改革，國家公務(wù)員人數(shù)相比2014年減少1093人，加上臨時(shí)增加人數(shù)，凈減數(shù)為454人，2015年度日本公務(wù)員數(shù)為29.69萬人。

日本行政機(jī)構(gòu)層次簡化,中央行政機(jī)關(guān)一般設(shè)省(廳)、局、課三個(gè)層次,較為精簡、均衡；內(nèi)閣官員也由專門法規(guī)限定,不得隨意增加①；各行政機(jī)關(guān)公務(wù)員也有嚴(yán)格的法律規(guī)定,實(shí)行定員管理。簡言之，一切依法行事，定員管理。

其中，日本公務(wù)員的定員管理依照的是1969年《關(guān)于行政機(jī)關(guān)職員定員的法律》,該法規(guī)定國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的總數(shù)不能超過1967年末的編制總數(shù)506571人,同時(shí)全國各部門開展一系列定員削減計(jì)劃，以期實(shí)現(xiàn)編制的進(jìn)一步精簡。

日本還在其機(jī)構(gòu)編制改革中建立了一套協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)編制部門、人事部門及財(cái)政部門之間關(guān)系溝通機(jī)制，并通過立法將編制、職責(zé)、崗位等內(nèi)容合法化、規(guī)范化，是國外“三定”規(guī)定法律地位明確化的典范。

2.國內(nèi)案例實(shí)證

以某部委所屬事業(yè)單位為例，該單位自1990年起承擔(dān)信息技術(shù)、電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)等相關(guān)工作，迄今已有26年。以下從三方面對(duì)該單位職能范圍進(jìn)行定位。

（1）該事業(yè)單位開展電子政務(wù)工作的合法性、長期性、連續(xù)性。2008年3月，該單位上級(jí)部委完成大部制改革，同年12月，該事業(yè)單位在原業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上正式組建，全面支撐上級(jí)部委電子政務(wù)相關(guān)工作。部委對(duì)該事業(yè)單位進(jìn)行了長期投入，由該單位組織、建設(shè)、管理該部委電子政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)機(jī)房。并以該事業(yè)單位名義建設(shè)了業(yè)務(wù)用樓。依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第31條：“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購。”如進(jìn)行公開招投標(biāo)后發(fā)生變更供應(yīng)商情況，部委將無法保障內(nèi)外網(wǎng)機(jī)房的安全可靠運(yùn)行以及網(wǎng)絡(luò)各應(yīng)用系統(tǒng)的正常維護(hù)，部內(nèi)各司局工作將因系統(tǒng)問題受到直接影響。因此保證該事業(yè)單位采購的唯一性是合法、合理地選擇。

（2）該事業(yè)單位開展信息安全、保密工作的職能要求。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶給政府辦公多樣性、便捷性、高效性的同時(shí)存在安全性問題。為此，部委組建了內(nèi)部辦公網(wǎng)絡(luò)，使其與外部網(wǎng)絡(luò)采取物理技術(shù)進(jìn)行隔離，內(nèi)部辦公網(wǎng)絡(luò)中涵蓋了大量豐富的具有敏感和涉密的信息和相關(guān)數(shù)據(jù)。該事業(yè)單位承擔(dān)了大量安全保障任務(wù)，以及內(nèi)外網(wǎng)機(jī)房的管理工作。根據(jù)《政府采購法》第85條規(guī)定：“涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法?！薄墩袠?biāo)投標(biāo)法》第66條：“涉及國家安全、國家秘密，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，按照國家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)?！辈课踩Ｕ喜糠值木W(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)依法不適宜進(jìn)行招標(biāo)。

（3）該事業(yè)單位配合上級(jí)部委承擔(dān)電子政務(wù)相關(guān)工作的要求。國務(wù)院所屬各部委的信息技術(shù)相關(guān)事業(yè)單位均承擔(dān)著本部電子政務(wù)相關(guān)工作，部分部委將此類事業(yè)單位視為所屬事業(yè)單位的“重點(diǎn)戰(zhàn)略部門”，是部委提升行政效能和服務(wù)質(zhì)量的重要技術(shù)支撐單位，其建設(shè)也是部委信息化水平能力高低的重要體現(xiàn)。所舉案例單位的上級(jí)部委是電子政務(wù)工作的牽頭部委，但在信息化建設(shè)的投入、政策支持、人員編制等多方面距其他部委尚有差距，該事業(yè)單位在面臨人員和經(jīng)費(fèi)不足等諸多不利因素的環(huán)境下，為上級(jí)部委電子政務(wù)工作提供支撐，為其他各司局提供高質(zhì)量服務(wù)，配合上級(jí)部委承擔(dān)部委電子政務(wù)的職能得到了一致認(rèn)可。

基于上述三點(diǎn)對(duì)該事業(yè)單位職責(zé)定位的分析，該單位“三定”方案賦予了該事業(yè)單位電子政務(wù)支撐和保障工作的職能，明確了該單位“負(fù)責(zé)部機(jī)關(guān)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)與信息安全、保密和密碼相關(guān)技術(shù)保障工作；承擔(dān)部門戶網(wǎng)站內(nèi)容保障及技術(shù)支持工作；配合開展部政務(wù)公開工作；承擔(dān)部機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、應(yīng)急平臺(tái)、計(jì)算機(jī)終端及輔助設(shè)備的日常運(yùn)行維護(hù)和相關(guān)設(shè)備的采購工作”等職責(zé)。

四、小結(jié)

《某部委某事業(yè)單位主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》是2009年由部委統(tǒng)一印發(fā)的規(guī)范性文件，從《立法法》中“國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章”的原則性規(guī)定也可以看出，該事業(yè)單位“三定”方案屬于部門規(guī)章，具有法律效力。

事業(yè)單位“三定”規(guī)定是對(duì)其職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員（包括領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)）等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范管理的重要依據(jù)。其產(chǎn)生是按照規(guī)定程序由黨委統(tǒng)一印發(fā)的，應(yīng)具有嚴(yán)格法律地位。實(shí)踐中，各部委及所屬事業(yè)單位也無不將其視為本單位的“根本大法”予以執(zhí)行。因此，如何進(jìn)一步明晰“三定”規(guī)定的法定內(nèi)容，避免過于原則性、內(nèi)容不夠立體明確，并在上位類法律中明確其法律地位，是目前“三定”規(guī)定執(zhí)行及未來發(fā)展中亟需解決的問題。

引文注釋

①日本議員的定員數(shù)目由日本《公職選舉法》第4條第一項(xiàng)規(guī)定之。

（作者單位：工業(yè)和信息化部信息中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.021