范寶學，趙碩嬙

(遼寧工程技術(shù)大學 工商管理學院，遼寧 葫蘆島 125105)

礦產(chǎn)資源是一種不可再生資源，礦產(chǎn)資源的稀缺性和有限性決定了必須合理地規(guī)劃礦產(chǎn)資源的消耗規(guī)模和水平。黨的十八大報告指出：“深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”。市場經(jīng)濟條件下，國家主要通過間接性宏觀調(diào)控來監(jiān)管事關(guān)國家核心利益的礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)和利用活動，而稅費制度是國家實施經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要手段。科學、合理地構(gòu)建我國礦產(chǎn)資源稅費制度，對于優(yōu)化配置礦產(chǎn)資源、實現(xiàn)國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

一、我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費體系簡析

現(xiàn)階段，我國從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的企業(yè)需要繳納的稅費包括探(采)礦權(quán)價款、探(采)礦權(quán)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、礦產(chǎn)資源稅、增值稅、所得稅、排污費、礦山環(huán)境恢復治理保證金等。從研究和解決我國礦產(chǎn)資源稅費問題的根本點出發(fā)，首先必須將礦產(chǎn)資源稅費界定為國家專門針對礦產(chǎn)資源而征收的行業(yè)稅費，而不應包括所有經(jīng)濟活動一般都需要繳納的通用稅費。否則，就難免得出礦山企業(yè)稅費負擔過重的片面結(jié)論。基于此，我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費主要包括礦產(chǎn)資源補償費、礦產(chǎn)資源稅、探(采)礦權(quán)價款和探(采)礦權(quán)使用費四種。具體來看：

1.礦產(chǎn)資源補償費。礦產(chǎn)資源補償費是指國家作為礦產(chǎn)資源所有者，依法向開采礦產(chǎn)資源的單位和個人收取的費用。體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益。我國于1994年4月1日開始征收礦產(chǎn)資源補償費，按照《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》的精神，礦產(chǎn)資源補償費實行從價計征的方式，按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計征，費率為0.5%～4%。礦產(chǎn)資源補償費收入的歸屬采取中央與地方分成的辦法，而中央分成所得的礦產(chǎn)資源補償費則主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出、礦產(chǎn)資源保護支出及礦產(chǎn)資源補償費征收部門經(jīng)費補助。

2.礦產(chǎn)資源稅。礦產(chǎn)資源稅是以國家礦產(chǎn)資源的開采和利用為征稅對象所課征的一種稅。我國于1984年10月1日起開征資源稅，當時只針對開采原油、天然氣、煤炭的單位和個人征收。1994年的稅制改革對資源稅制度做了重大調(diào)整，規(guī)定以開采礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個人為納稅人，實行從量定額征收。2011年和2014年又分別對資源稅進行了修改，對原油、天然氣和煤炭由從量計征改為從價計征。資源稅為中央與地方共享稅收，其中，海洋石油資源稅收入歸中央，而其余收入歸地方。我國現(xiàn)行的資源稅既有體現(xiàn)資源有償使用的性質(zhì)，也兼有調(diào)節(jié)級差收入的特征。

3.礦業(yè)權(quán)使用費。礦業(yè)權(quán)使用費包括探礦權(quán)使用費和采礦權(quán)使用費兩種，是指國家將礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人和采礦權(quán)人，并按規(guī)定向其收取的使用費。探、采礦權(quán)使用費是探礦權(quán)人和采礦權(quán)人因占用排他性礦產(chǎn)地的使用權(quán)而支付的補償，屬于礦產(chǎn)資源所有權(quán)的合法收益。按照國務院相繼出臺的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》的規(guī)定，探礦權(quán)使用費以勘查年度計算，逐年繳納。探礦權(quán)使用費標準為每平方公里每年繳納基數(shù)100元；采礦權(quán)使用費按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標準為每平方公里每年1000元。探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費分別歸屬中央和省級財政。

4.礦業(yè)權(quán)價款。除礦業(yè)權(quán)使用費外，我國的礦產(chǎn)資源有償取得制度中還規(guī)定了礦業(yè)權(quán)價款，具體分為探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款。探礦權(quán)、采礦權(quán)價款以國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門確認的評估價格為依據(jù)，一次或分期繳納。探礦權(quán)價款繳納期限最長不得超過2年，采礦權(quán)價款繳納期限最長不得超過6年。探礦權(quán)、采礦權(quán)價款收入依2:8的比例由中央和地方共享。探、采礦權(quán)價款的經(jīng)濟內(nèi)涵是礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人因為前期進行勘查活動的投資而收回的勘探投資成本，是礦產(chǎn)資源勘查投資的回報。

二、我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度存在的主要問題

1.我國礦產(chǎn)資源市場化推進速度緩慢。礦產(chǎn)資源市場化的全面推進是完善礦產(chǎn)資源稅費制度的前提條件。近年來，在我國礦產(chǎn)資源管理方面，雖然市場經(jīng)濟管理體制在不斷深化，但是脫胎于計劃經(jīng)濟體制的礦產(chǎn)資源管理和使用制度的規(guī)范性、合理性仍然不足，致使礦產(chǎn)資源有償使用制度沒有得到真正落實，也給礦產(chǎn)資源稅費制度設(shè)計帶來了困難。目前我國在礦業(yè)權(quán)的資源配置上，還一定程度上存在著 “雙軌制”，使公平的有償使用制度大打折扣。由于礦產(chǎn)資源收益的分配沒有按照“市場在資源配置中起決定性作用”的思路進行，也使得資源稅費制度在資源分配調(diào)節(jié)上顯得力不從心。

2.礦產(chǎn)資源稅費制度體系缺乏科學的整體設(shè)計。構(gòu)成現(xiàn)行礦產(chǎn)資源征收體系的法規(guī)、政策有多部，體系較為復雜，政出多門，在總體設(shè)計上存在著先天不足，影響了礦產(chǎn)資源稅費職能作用的充分發(fā)揮，使我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)方面所面臨的矛盾和問題難以得到解決。

一方面，在礦產(chǎn)資源稅費體系中礦產(chǎn)資源的有償使用制度被淡化。礦山企業(yè)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，應當向礦產(chǎn)資源的所有者支付能夠反映礦產(chǎn)資源價值的費用是礦產(chǎn)資源有償使用制度的核心內(nèi)容。我國的礦產(chǎn)資源屬于國家所有，從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的單位和個人應向國家支付能夠體現(xiàn)礦產(chǎn)資源本身財產(chǎn)價值的費用，這是市場經(jīng)濟的客觀要求。但是，我國現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源稅費并沒有體現(xiàn)或沒有突出體現(xiàn)這一點。綜觀我國礦產(chǎn)資源稅費體系，不難看出，礦產(chǎn)資源補償費重在解決資源耗竭性補償問題，而探礦權(quán)、采礦權(quán)價款屬于礦產(chǎn)資源勘探投資的對價交易，資源稅則旨在調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開采中的級差收入。顯然，作為資源所有者憑借所有權(quán)取得的回報顯得微不足道。

另一方面，稅費結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理，征收稅費的理論依據(jù)界限不清。在現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費體系中，從理論上講，礦產(chǎn)資源補償費是國家憑借財產(chǎn)所有權(quán)參與礦產(chǎn)資源的收益分配，調(diào)整的是國家與礦產(chǎn)資源使用者之間的財產(chǎn)關(guān)系；而資源稅是憑借政治權(quán)力參與礦產(chǎn)資源的收益分配，體現(xiàn)的是國家對納稅人收入分配的調(diào)節(jié)。而我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅采用普遍征收、級差調(diào)節(jié)的原則。按此原則，資源稅的級差調(diào)節(jié)屬于憑借政治權(quán)力參與納稅人的收入分配，與此同時，普遍征收的做法又屬于憑借財產(chǎn)權(quán)利參與礦產(chǎn)資源的收益分配。由此可見，礦產(chǎn)資源的所有者身份在兩者之間均有體現(xiàn)，顯然，在理論依據(jù)上兩者有趨同之處。

3.礦產(chǎn)資源稅(費)率整體偏低，且未能體現(xiàn)市場變動的情況。稅費負擔水平的設(shè)計是礦產(chǎn)資源稅費制度的中心環(huán)節(jié)，它體現(xiàn)礦產(chǎn)資源作為一種稀缺和有限資源的價值回報。而我國長期偏低的礦產(chǎn)資源稅(費)率，極大地損害了國家所有者的權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計，我國礦產(chǎn)資源補償費的平均費率為1.18%，而國外與我國礦產(chǎn)資源補償費性質(zhì)基本相似的權(quán)利金費率一般為銷售收入的2%～8%。我國石油天然氣的礦產(chǎn)資源補償費征收率只有1%，而國外同類礦產(chǎn)資源補償費征收率則達10%～16%，如美國為12.5%，澳大利亞為10%。再如，每年100元的探礦權(quán)使用費和每年1000元的采礦權(quán)使用費，相對于企業(yè)占有礦產(chǎn)資源的行為都顯得微不足道。而且，隨著客觀經(jīng)濟形勢的發(fā)展，物價水平變化較大，礦產(chǎn)品價格不斷提高，長期不做調(diào)整的礦產(chǎn)資源補償費率與礦產(chǎn)資源投資者的收益水平嚴重脫節(jié)，隨著礦產(chǎn)資源價格的上漲，稅費負擔水平卻相對下降。我國過低的礦產(chǎn)資源稅費既使得國有資源收益流失，又使其在礦產(chǎn)資源收益調(diào)節(jié)方面顯得軟弱無力。

4.作為主體稅種的資源稅本身存在制度性缺陷。資源稅是我國礦產(chǎn)資源稅費中最主要的收入來源，在礦產(chǎn)資源稅費體系中居重要地位，由于設(shè)計的先天不足，限制了其功能作用的發(fā)揮。

首先，功能定位模糊。我國開征資源稅的初衷是對因開采礦產(chǎn)資源的客觀條件不同而獲得的級差收益進行調(diào)節(jié)。但是，我國目前的資源稅已經(jīng)變成了普遍征收、級差調(diào)節(jié)。從實際執(zhí)行效果來看，組織收入的功能逐漸增強，而調(diào)節(jié)級差收入的功能則被弱化，這與資源稅開征的初衷是相悖的。

其次，制度設(shè)計有缺陷。在制度設(shè)計上，雖然原油、天然氣和煤炭已改為從價定率計征，但絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源仍然是以銷售量或自產(chǎn)自用量為稅基從量定額征收。多數(shù)礦產(chǎn)資源長期不變的固定稅額與資源儲量、開采回采率等指標并不相關(guān)，與資源市場價格的變化相脫節(jié)，這與市場機制的要求相背離，間接導致了自然資源的盲目與過度開采。

第三，收入歸屬不合理。資源稅名義上是中央與地方的共享稅，而實質(zhì)則為地方稅，這不僅不能體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的國家所有，也對地方為了各自的利益造成礦產(chǎn)資源的無序開采起到了推波助瀾的作用。

5.礦產(chǎn)資源的耗竭特性并未充分體現(xiàn)。礦產(chǎn)資源的過度開采加快了資源的耗竭速度，給未來消費者留下無法挽回的損失。因此，在很多國家的礦產(chǎn)資源稅費體系中包含了資源耗竭補償費，用于尋找新的礦體，其實質(zhì)是對當代人過度開采給未來消費者所造成損失的部分價值補償。然而，這一點在我國礦產(chǎn)資源稅費體系中卻沒有得到充分體現(xiàn)。我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費體系的構(gòu)建未充分考慮礦產(chǎn)資源的耗竭情況，礦產(chǎn)資源稅費負擔沒有隨開采階段的變化而及時調(diào)整。簡單不變的稅費政策，導致企業(yè)在礦產(chǎn)資源開發(fā)的不同階段所獲利益存在較大差異，這將導致礦業(yè)企業(yè)“采富棄貧”現(xiàn)象的發(fā)生，會不可避免地帶來礦產(chǎn)資源的浪費。

6.礦產(chǎn)資源的生態(tài)補償制度尚未確立。通過對現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費制度的分析我們還發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的資源稅費或者用于補償?shù)V產(chǎn)資源自身的價值損耗，或者調(diào)節(jié)資源級差收入，或者屬于礦產(chǎn)資源勘探投資的對價，并沒有考慮在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中生態(tài)功能的恢復等問題。因此，我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費制度體系還沒有生態(tài)補償?shù)墓δ芏ㄎ弧?/p>

三、改革和完善我國礦產(chǎn)資源稅費制度的建議

為了實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置及代際、代內(nèi)公平，規(guī)范和協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，在礦產(chǎn)資源稅費制度的改革與完善中，應當以市場化改革為基礎(chǔ)，借鑒國際經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際情況，積極構(gòu)建一個既符合本國國情又與國際慣例接軌的礦產(chǎn)資源稅費制度。

1.全面推進礦業(yè)權(quán)的市場化改革，落實礦產(chǎn)資源的有償使用制度。以市場化手段配置礦業(yè)權(quán)，就是讓礦產(chǎn)資源投資者在公平競爭的前提下有償取得礦產(chǎn)資源的開采權(quán)。只有以市場化手段配置礦業(yè)權(quán)才能夠明晰礦業(yè)產(chǎn)權(quán)，使國家和礦業(yè)權(quán)人雙方的權(quán)益都得到充分的保障。從國家的角度看，通過市場競價，政府能夠以高額價款轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，從而實現(xiàn)國家的財產(chǎn)收益最大化。從礦業(yè)權(quán)人的角度看，有償取得礦產(chǎn)資源后，其礦業(yè)權(quán)得到法律保護，投資者有足夠動力對礦產(chǎn)資源進行長遠規(guī)劃、合理開采。顯然，只有通過市場手段配置礦業(yè)權(quán)，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人的公平競爭，也只有在公平競爭的環(huán)境下，礦產(chǎn)資源稅費制度才能充分發(fā)揮其固有功能。所以礦業(yè)權(quán)的市場化改革可以為完善礦產(chǎn)資源稅費制度創(chuàng)造有利條件。

2.科學構(gòu)建礦產(chǎn)資源稅費制度體系，理順礦產(chǎn)資源稅費關(guān)系?；诘V產(chǎn)資源稅費制度應該體現(xiàn)市場化配置資源、調(diào)節(jié)級差收入、彌補資源耗竭和保護生態(tài)環(huán)境等特點，我國礦產(chǎn)資源稅費制度體系的構(gòu)建應按如下思路考慮：首先，實行權(quán)利金制度。國家憑借其所有者身份對礦產(chǎn)資源開發(fā)者收取費用，在國外被稱為權(quán)利金，是國家作為礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟權(quán)益的體現(xiàn)。借鑒國際經(jīng)驗，可以將現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費和普遍征收部分的資源稅統(tǒng)一改革，形成權(quán)利金制度。其次，規(guī)范現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)費制度，形成新的礦業(yè)權(quán)費體系。礦業(yè)權(quán)屬于國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的派生產(chǎn)物，礦業(yè)權(quán)價款既有特許權(quán)使用費的某些特征，還滲透著政治權(quán)的部分烙印。按照市場經(jīng)濟的要求，應當規(guī)范現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)費制度，形成新的礦業(yè)權(quán)費體系。即礦業(yè)權(quán)人取得凡由國家投資形成的礦業(yè)權(quán)或不必投資已形成的礦業(yè)權(quán)，應向國家支付礦業(yè)權(quán)價款，礦業(yè)權(quán)價款必須通過市場競爭的方式來獲得。第三，根據(jù)資源枯竭補償和生態(tài)環(huán)境保護的要求，創(chuàng)新增設(shè)收益調(diào)節(jié)基金和環(huán)境修復基金。另外，保留現(xiàn)行資源稅制度，重點體現(xiàn)其級差收入調(diào)節(jié)功能。通過上述改革與完善，形成包括權(quán)利金、礦業(yè)權(quán)費、資源稅、收益調(diào)節(jié)基金、環(huán)境修復基金等在內(nèi)的新的礦產(chǎn)資源稅費制度體系。

3.完善我國的資源稅制度，重點體現(xiàn)級差收入調(diào)節(jié)。雖然我國現(xiàn)行的資源稅不論在理論上還是在實踐上都存在一定問題，但目前還不具備取消資源稅的條件，應該在保留資源稅的基礎(chǔ)上，對資源稅制度進行完善。一是在資源稅的稅率設(shè)計上，需要在現(xiàn)有稅負水平基礎(chǔ)上有所提高；同時，建立隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況而變化的稅率動態(tài)調(diào)整機制，適時考慮實行滑動稅率。二是改變資源稅的征收方式，繼原油、天然氣和煤炭之后擴大實行從價定率征收的范圍，讓稅收和價格掛鉤，從而使資源稅的稅收負擔與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。新框架中的資源稅側(cè)重調(diào)節(jié)資源級差收入的功能定位，為開采礦產(chǎn)資源的單位和個人提供一個公平競爭的環(huán)境，從而體現(xiàn)利益平衡，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。三是合理確定資源稅收入的歸屬。除海洋石油資源稅歸中央外，其余應作為中央與地方共享稅，在中央與地方之間按一定比例分成。

4.建立資源耗竭補貼制度，征收收益調(diào)節(jié)基金。由于我國沒有建立起資源耗竭補貼制度，使得礦產(chǎn)資源的勘查投資過度依賴于國家財政，礦業(yè)企業(yè)缺乏投資積極性，造成了資源勘查和開采銜接不上的局面。應積極探索建立資源耗竭補貼制度，征收收益調(diào)節(jié)基金。從理論上講，收益調(diào)節(jié)基金是憑借政治權(quán)力征收的，在收益率高時課以收益調(diào)節(jié)基金，在企業(yè)收益率低時予以耗竭補貼，以實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源開采企業(yè)的收益進行調(diào)節(jié)。收益調(diào)節(jié)基金的功能是對基本利潤水平之上的超額利潤進行再分配，應合理確定礦山企業(yè)的基本利潤水平，只有當企業(yè)的實際收益超過基本利潤水平時，才對其征收收益調(diào)節(jié)基金。至于耗竭補貼，應從企業(yè)稅后利潤中按一定比例提取形成企業(yè)的專項基金，歸企業(yè)自行支配使用。專項基金主要用來接替資源的尋找，或者用于資源枯竭企業(yè)的轉(zhuǎn)型投入。

5.創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護制度，設(shè)立環(huán)境修復基金。長期以來，我國粗放型的經(jīng)濟增長是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的，礦山環(huán)境問題日趨嚴重，已經(jīng)成為制約我國礦業(yè)發(fā)展的一個瓶頸。 為了更好地保護生態(tài)環(huán)境，落實“誰開發(fā)、誰保護，誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復”的原則，需要根據(jù)礦山開采帶來的生態(tài)環(huán)境破壞程度，由政府向礦山企業(yè)征收一定量的“環(huán)境修復基金”，?？顚Ｓ糜谏鷳B(tài)的恢復和環(huán)境的保護。

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