◎王 倩

基層黨組織法治能力強(qiáng)化的思路與路徑
——以合川區(qū)四個(gè)樣本村為例

◎王 倩

基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源。全面從嚴(yán)治黨，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴(yán)，要害在治。推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向農(nóng)村基層黨組織延伸，推動(dòng)基層治理的法治化和現(xiàn)代化，對(duì)于密切黨群干群關(guān)系，維護(hù)人民群眾的根本利益，調(diào)動(dòng)人民群眾參與社會(huì)主義建設(shè)的積極性具有重要意義。

基層黨組織法治能力建設(shè)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照法律和規(guī)章制度管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的生動(dòng)實(shí)踐，是實(shí)施依法治國(guó)的基礎(chǔ)工程，也是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要組成部分。為推進(jìn)重慶市合川區(qū)基層黨組織法治能力建設(shè)，合川區(qū)委黨校組織申報(bào)了重慶市委黨校校級(jí)課題，并以2016年合川區(qū)科級(jí)干部培訓(xùn)班為依托，師生搭檔組成教研互促調(diào)研小組，分別到官渡鎮(zhèn)方碑村、釣魚(yú)城街道思居村、草街街道古圣村、雙鳳鎮(zhèn)佛山村，以座談交流、現(xiàn)場(chǎng)查看、資料查閱、隨機(jī)抽問(wèn)等方式，對(duì)基層黨組織的基本狀況及法治能力建設(shè)等方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研，形成相關(guān)調(diào)研成果分享如下。

合川區(qū)基層黨組織基本情況及法治建設(shè)現(xiàn)狀

四個(gè)樣本村的基層黨組織基本情況

方碑村位于官渡鎮(zhèn)東部渠江邊，幅員面積7.1平方公里，5個(gè)村民小組，32個(gè)網(wǎng)格小組，1725戶，4682人，已建成1個(gè)農(nóng)民新村，入住農(nóng)戶136戶。黨支部黨員100名，現(xiàn)有村“兩委會(huì)”干部5名。

思居村位于城區(qū)北郊，幅員面積5.8平方公里，12個(gè)村民小組，3886人，入住農(nóng)戶636戶。村黨委下設(shè)8個(gè)黨支部，黨員133名，現(xiàn)有村“兩委”干部6名，大學(xué)生村官1名、村掛職鍛煉干部1名。

古圣村位于草街街道嘉陵江畔，幅員面積13.2平方公里，轄11個(gè)村小組，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口1214戶，3019人。一個(gè)村級(jí)黨委下設(shè)5個(gè)黨支部，現(xiàn)有正式黨員147人。

佛山村位于雙鳳西北部，幅員9平方公里，劃分為15個(gè)網(wǎng)格，戶籍人口1729戶，5020人。黨支部設(shè)支部委員3人，其中支部書(shū)記1人，助理1名，設(shè)15個(gè)黨小組，在冊(cè)黨員111人。

當(dāng)前基層黨組織法治能力建設(shè)的做法與成效

思想建設(shè)，農(nóng)村干部群眾法律意識(shí)得以增強(qiáng)。充分利用“普法宣傳”和“法治宣傳月活動(dòng)”，通過(guò)法制專項(xiàng)宣傳、制作法制宣傳欄，發(fā)放各類宣傳資料，懸掛法制宣傳橫幅，專題講座、案例解剖、法制學(xué)校、村（居）民開(kāi)放日等形式，制定村規(guī)民約，加強(qiáng)網(wǎng)格間法制宣傳教育。組織黨員干部學(xué)習(xí)憲法、治安處罰法、合同法、水法、村民委員會(huì)組織法、選舉法、繼承法、物權(quán)法、婦女兒童權(quán)益保護(hù)法、保險(xiǎn)法、食品藥品監(jiān)督管理法等法律法規(guī)，并參加上級(jí)黨組織的法律考試。在自己懂法的前提下，向廣大村民宣傳法律法規(guī)，讓群眾也會(huì)用法律來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益。通過(guò)廣泛的普法宣傳，群眾依法辦事和依法維權(quán)的法律意識(shí)普遍增強(qiáng)，為深入推進(jìn)民主法治建設(shè)提供了堅(jiān)強(qiáng)的后盾。

制度建設(shè)，農(nóng)村依法治理水平得以提升。一是推行綜合治理，以村（社區(qū)）網(wǎng)格化管理、拓展服務(wù)為切入點(diǎn)，打造“一網(wǎng)格一黨小組”的工作模式，實(shí)行干部、黨員與困難群眾“雙聯(lián)系”制度，建立“便民聯(lián)絡(luò)卡”、“服務(wù)承諾卡”機(jī)制，充分發(fā)揮黨員先進(jìn)模范作用，互補(bǔ)完善基層組織服務(wù)功能。二是推行合作治理，搭建“愛(ài)心工程”服務(wù)平臺(tái)，全面開(kāi)展親情化服務(wù)活動(dòng)。三是建立“三級(jí)聯(lián)審制度”，凡涉及土地對(duì)外發(fā)包、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集體資產(chǎn)處置以及黨員發(fā)展等重大事項(xiàng)，由村“兩委”合議初審，報(bào)上級(jí)黨委政府備案復(fù)審，再執(zhí)行上級(jí)干部列席村（社區(qū)）重要會(huì)議制度，履行民主程序，集體審議。

隊(duì)伍建設(shè)，農(nóng)村法律服務(wù)水平得以強(qiáng)化。健全了村級(jí)監(jiān)督約束機(jī)制，定期公開(kāi)黨務(wù)情況，提高群眾參與熱情。設(shè)立支部（黨委）書(shū)記接待室，每周接訪群眾不少于1天。公開(kāi)各級(jí)監(jiān)督舉報(bào)電話、網(wǎng)絡(luò)信箱、意見(jiàn)箱，暢通群眾意愿反映渠道。強(qiáng)化人民調(diào)解工作機(jī)制。充分發(fā)揮平安大嫂、村級(jí)調(diào)委會(huì)職責(zé)，拓寬農(nóng)村社情民意表達(dá)渠道，建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，依法妥善解決農(nóng)村社會(huì)的苗頭性、傾向性問(wèn)題。

基層黨組織法治能力建設(shè)存在的主要問(wèn)題及原因

近年來(lái)，合川區(qū)基層黨組織民主法治建設(shè)取得明顯成效，但受思想認(rèn)識(shí)、利益驅(qū)動(dòng)、固有觀念等多種因素影響，仍存在一些較突出的問(wèn)題。

部分基層黨員干部自身素質(zhì)有待提升

部分村兩委會(huì)班子整體素質(zhì)不高，合作效力不強(qiáng)，開(kāi)拓精神不足。一是思想素質(zhì)不夠好。有些村干部缺乏事業(yè)心、責(zé)任感和宗旨意識(shí)，認(rèn)為當(dāng)村干部無(wú)利可圖，工作動(dòng)力不足。二是文化水平不夠高。部分村干部還是初中以下文化程度，對(duì)上級(jí)的政策理解不了，法律法規(guī)也把握不好，甚至一些簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)表冊(cè)也做不了，嚴(yán)重影響工作效率。三是工作能力不夠強(qiáng)。部分村干部不善于運(yùn)用科學(xué)理論武裝頭腦、領(lǐng)會(huì)不透上級(jí)精神，解決實(shí)際問(wèn)題的思路不寬、辦法不多。

部分村干部法治觀念淡漠、法律素質(zhì)低下，導(dǎo)致基層黨組織依法執(zhí)政能力不強(qiáng)。一是部分村干部法律知識(shí)欠缺，對(duì)一些常用的法律知識(shí)有所掌握，但不全面；二是部分村干部法治意識(shí)欠缺，有的甚至錯(cuò)誤認(rèn)為基層民主法治建設(shè)就是普法，自身依法辦事觀念不強(qiáng)，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。三是部分村干部法治思維欠缺，運(yùn)用法治方式和手段機(jī)械，尤其是在出現(xiàn)突發(fā)性事件時(shí)，難以做到統(tǒng)籌兼顧，依法處置。

部分村民法治認(rèn)識(shí)不足，依法解決利益訴求的預(yù)期不高。一是部分村民認(rèn)為法律服務(wù)、司法手段門檻高、成本大、耗時(shí)長(zhǎng)，寧可信“訪”也不信“法”，習(xí)慣于依賴政府通過(guò)行政手段解決問(wèn)題。二是在征地拆遷、山林糾紛等涉及群體利益時(shí)，部分村民抱著“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的思想，選擇集體上訪，甚至出現(xiàn)過(guò)激行為。三是存在個(gè)別執(zhí)法主體執(zhí)

法不嚴(yán)、司法不公、以言代法等不良現(xiàn)象，挫傷了廣大群眾支持、參與法治的熱情和信心。

長(zhǎng)效機(jī)制不健全

黨務(wù)、村務(wù)（政務(wù)）公開(kāi)不夠透明。有些村干部憑經(jīng)驗(yàn)辦事，隨意性比較大，工作的制度化、規(guī)范化和法治化大打折扣。該開(kāi)會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)沒(méi)開(kāi)會(huì)討論，該做記錄存檔的沒(méi)記錄存檔，該公開(kāi)招標(biāo)的工程沒(méi)公開(kāi)招標(biāo)，該依法公開(kāi)的村務(wù)沒(méi)公開(kāi)，從而使極少數(shù)村干部侵占村民利益有機(jī)可乘，引起村民的不信任和不滿。

普法工作實(shí)效不明顯。一是普法工作開(kāi)展形式比較單一。主要借助贈(zèng)送法規(guī)、以會(huì)代訓(xùn)、集中宣講等傳統(tǒng)方式。二是普法隊(duì)伍力量比較薄弱。有些普法者自己也沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)、全面、深入的法律培訓(xùn)或?qū)W習(xí)，法律素質(zhì)的缺失滯緩了基層普法工作的進(jìn)程。三是普法對(duì)象的參與熱情比較低。一些基層群眾總認(rèn)為學(xué)法是領(lǐng)導(dǎo)的事，用法是專業(yè)人員的事，跟自己關(guān)系不大。四是普法工作存在空擋和死角。農(nóng)民的時(shí)間掌控比較自由，農(nóng)閑農(nóng)忙季節(jié)性比較強(qiáng)，此外隨著個(gè)體、私營(yíng)、合作等經(jīng)濟(jì)形式出現(xiàn)，農(nóng)民從業(yè)趨于多樣化，人員流動(dòng)性加大。

基層黨員隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

黨員干部隊(duì)伍后繼乏人的問(wèn)題比較突出。隨著新農(nóng)村勞務(wù)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力尤其是青壯年勞動(dòng)力以務(wù)工形式向城市大量轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村基層隊(duì)伍中黨員難發(fā)展，而現(xiàn)有黨員年齡結(jié)構(gòu)明顯偏大。比如，雙鳳鎮(zhèn)佛山村的111名在冊(cè)黨員中，45歲以下的黨員僅有17人。這又導(dǎo)致基層黨組織隊(duì)伍中村官難選。此外，農(nóng)村干部收入低，事情繁雜，青年人不愿意從事這項(xiàng)工作，出現(xiàn)“無(wú)德不能用，有才不愿干，無(wú)才干不了”的尷尬局面。

失聯(lián)黨員管理措施不力。隨著黨員流動(dòng)的日益頻繁，部分基層黨組織存在黨員組織關(guān)系管理混亂、少數(shù)黨員失聯(lián)失管的現(xiàn)象。這些失聯(lián)黨員去向不明、工作不定、黨費(fèi)不交、思想不穩(wěn)，成了黨員隊(duì)伍中被遺忘的群體，基層黨組織缺乏有效的手段措施，對(duì)失聯(lián)黨員的歸位、管理不到位。

出現(xiàn)以上問(wèn)題，主要有以下四點(diǎn)原因：一是部分農(nóng)村基層干部不適應(yīng)農(nóng)村政制改革的新形勢(shì)，對(duì)農(nóng)村民主法治建設(shè)感到茫然，以致消極被動(dòng)應(yīng)付。二是部分農(nóng)村普法教育不到位，針對(duì)性、實(shí)效性不強(qiáng)，甚至流于形式。三是個(gè)別人打著為民爭(zhēng)利、為民請(qǐng)命的旗號(hào)，借機(jī)利用農(nóng)村的矛盾糾紛，組織策劃并煽動(dòng)村民違反規(guī)定越級(jí)、多次重復(fù)上訪。四是農(nóng)村社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，部分黨組織統(tǒng)籌全局的能力不強(qiáng)，村委會(huì)成員素質(zhì)不高，使一些不法勢(shì)力、宗族勢(shì)力乘機(jī)制造事端，嚴(yán)重干擾了農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序和民主選舉。

進(jìn)一步推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的思路與路徑

必須將加強(qiáng)基層黨組織法治能力建設(shè)，作為推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的基礎(chǔ)性工程來(lái)抓，并且常抓不懈。

強(qiáng)化基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)，提升基層黨組織法治建設(shè)能力

一要強(qiáng)化基層黨組織書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)。按照“守信念、講奉獻(xiàn)、有本領(lǐng)、重品行”的要求，采取上級(jí)選派、跟蹤培養(yǎng)、群眾推薦等方式，將政治素質(zhì)好、法治意識(shí)強(qiáng)、服務(wù)水平高、自覺(jué)遵規(guī)守紀(jì)、依法辦事、善于做群眾工作的黨員，選拔到黨組織書(shū)記崗位，使之成為基層治理法治化的組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者。二要?jiǎng)?chuàng)新基層黨組織成員的培訓(xùn)模式。堅(jiān)持“實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效”原則培訓(xùn)基層黨組織成員，并可選送現(xiàn)任黨組織成員和后備人選參加大專以上學(xué)歷教育，加快改善基層黨組織成員知識(shí)結(jié)構(gòu)，保證每村至少有一名大學(xué)生從事村委會(huì)工作。三要主導(dǎo)政績(jī)考核的法治導(dǎo)向，把法治水平和法治狀況納入基層黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核，作為干部評(píng)先評(píng)優(yōu)，進(jìn)退留轉(zhuǎn)的重要依據(jù)，充分發(fā)揮法治考核在基層干部謀發(fā)展、搞建設(shè)、抓穩(wěn)定上的導(dǎo)向作用。

加大普法工作力度，夯實(shí)基層民主法治建設(shè)的法制基礎(chǔ)

充分發(fā)揮各種宣傳媒體作用，開(kāi)展經(jīng)常性農(nóng)村普法教育和政策宣傳，大力宣傳黨在農(nóng)村的基本政策和國(guó)家法律法規(guī)，特別要重視宣傳與農(nóng)民生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的法律法規(guī)，增強(qiáng)農(nóng)村群眾依法辦事、依法維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)。定期組織鄉(xiāng)村干部集中學(xué)習(xí)法律和政策，把法律政策學(xué)習(xí)作為基層干部培訓(xùn)的主要內(nèi)容，深入開(kāi)展政策宣講，增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部的依法執(zhí)政意識(shí)和法律水平。

強(qiáng)化制度建設(shè)，做好基層黨建工作制度機(jī)制與基層法治建設(shè)的有機(jī)銜接

從根本上講，基層黨建工作還是要依法依規(guī)來(lái)推進(jìn)。因此，我們要著眼于鞏固黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，以黨章為根本遵循，深化黨的基層組織制度建設(shè)。一要進(jìn)一步健全完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)制度、基層服務(wù)型黨組織建設(shè)制度、黨員隊(duì)伍建設(shè)制度和嚴(yán)格黨內(nèi)政治生活等制度，并與法律法規(guī)搞好銜接協(xié)調(diào)，不折不扣抓好執(zhí)行和落實(shí)。二要把黨組織的制度規(guī)定與基層治理的各項(xiàng)制度機(jī)制有機(jī)協(xié)調(diào)起來(lái)，完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治制度，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理、自我教育、自我服務(wù)，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。三要構(gòu)建基層組織法治服務(wù)格局，以網(wǎng)格化管理為依托，以社會(huì)化服務(wù)為方向，建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。四要健全基層組織依法開(kāi)展工作的機(jī)制，重點(diǎn)圍繞服務(wù)群眾，建立基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，健全化解糾紛機(jī)制、社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)群眾各方面各層次利益訴求。

抓好基層黨員隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮基層法治建設(shè)中的模范帶頭作用

一要以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，提高發(fā)展黨員質(zhì)量。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行“堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)、保證質(zhì)量、改善結(jié)構(gòu)、慎重發(fā)展”方針，積極發(fā)展思想積極上進(jìn)、工作刻苦努力、作風(fēng)公道正派、起到先鋒模范作用的同志入黨，從“入口”處提高基層黨員的整體素質(zhì)。二要加強(qiáng)對(duì)基層黨員干部的法制宣傳教育，大力弘揚(yáng)法治精神，廣泛普及法律知識(shí)，自覺(jué)遵守黨規(guī)國(guó)法，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作有序開(kāi)展。三要以“失聯(lián)黨員歸隊(duì)工程”為抓手，建立健全失聯(lián)黨員管理辦法。針對(duì)失聯(lián)黨員流動(dòng)性強(qiáng)、聯(lián)系難的特點(diǎn)，探索建立信息化管理數(shù)據(jù)庫(kù)，建立電子信息檔案，實(shí)行戶籍化管理，及時(shí)更新數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理，做到“聯(lián)系一個(gè)、掌握一個(gè)，管理一個(gè)”，確保每個(gè)失聯(lián)黨員不離隊(duì)、不掉隊(duì)?！凹惺健睔w隊(duì)，理順失聯(lián)黨員的組織關(guān)系。找到失聯(lián)黨員后，通過(guò)電話、信函、網(wǎng)絡(luò)等方式，廣泛征求相關(guān)單位和個(gè)人意見(jiàn)建議，確保每個(gè)失聯(lián)黨員都找到一個(gè)“家”。

課題項(xiàng)目：本文為中共重慶市委黨校、重慶行政學(xué)院校級(jí)課題的成果報(bào)告，課題組負(fù)責(zé)人：王倩，單位：中共重慶市合川區(qū)委黨校；課題組成員：湯洪武、于群飛、胡荷、劉永、楊偉、唐春燕、唐友誼、唐黎、羅靜。

（工作單位：中共重慶市合川區(qū)委黨校）