貧民窟是城市化的一個重要副產(chǎn)品，城市貧民窟是發(fā)展中國家普遍存在的現(xiàn)象。長期在世界各地考察的溫鐵軍教授指出：“大凡是人口過1億的發(fā)展中國家加快城市化，都有農(nóng)村貧困人口轉(zhuǎn)移及其引發(fā)的社會問題，而且無論是城市化率只有30%的印度，還是城市化率高達(dá)70%以上的墨西哥，發(fā)生的問題是相似的”，中國“是唯一的雖然有約2億的大規(guī)模人口流動，卻沒有出現(xiàn)大型貧民窟的國家”。

貧民窟現(xiàn)象與劣質(zhì)城市化

聯(lián)合國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，截至2001年，地球上47.7%的人口生活在城市中，其中31.6%的城市人口居住在貧民窟里。貧民窟最集中的地方是最不發(fā)達(dá)國家，而亞洲（不含中國）城市貧民窟人口累計數(shù)居全球之首。

歐美日等發(fā)達(dá)國家不存在大規(guī)模城市貧民窟，城市居民大都有穩(wěn)定就業(yè)和較高收入，可以在城市體面安居，即使城市中的貧困人群也大都可以得到比較有保障的失業(yè)救濟(jì)和基本保障，可以廉價獲得公租房。而幾乎所有發(fā)展中國家，無論城市化率高與不高，城市中都存在大規(guī)模貧民窟。為什么發(fā)達(dá)國家的城市化又快又好有質(zhì)有量，而廣大的發(fā)展中國家城市化的質(zhì)量都不夠好，都有大規(guī)模貧民窟存在呢？原因無他，一是發(fā)達(dá)國家高人均GDP；二是發(fā)達(dá)國家在全球化分工體系中所處優(yōu)勢位置。無論采取何種制度安排，發(fā)展中國家都無法為所有進(jìn)城人口提供在城市體面安居的條件。這個安居的關(guān)鍵還不在于住房，而在于是否有穩(wěn)定就業(yè)和較高收入。發(fā)展中國家既無法為所有進(jìn)城人口提供良好就業(yè)，又不可能為所有進(jìn)城人口提供全覆蓋、高水平的社會保障，這與國家意愿無關(guān)，甚至與制度無關(guān)，而只與這個國家所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及其在全球化的國際分工體系中的位置有關(guān)。

發(fā)展中國家的貧民窟可謂觸目驚心。拉美是高城市化率的發(fā)展中國家，到2010年，拉美城市化率高達(dá)79.6%。與高城市化率相伴的是拉美國家的城市貧民窟。在巴西兩個最大城市圣保羅和里約熱內(nèi)盧，居住在貧民窟的居民分別占城市總?cè)丝诘?2%和20%；在墨西哥首都墨西哥城，居住在“非正規(guī)住房”的居民占該城市總?cè)丝诘?0%；厄瓜多爾首都和委內(nèi)瑞拉首都居住在貧民窟的居民均占所在城市總?cè)丝诘?0%，哥倫比亞首都波哥大則為59%。

再來看印度的情況。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心考察團(tuán)的報告，按照2001年人口普查數(shù)據(jù)，居住在貧民窟的人口為4260萬，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?2.6%，而且，貧民窟居住人口的數(shù)量在快速增長，貧民窟數(shù)量卻沒有太大變化，導(dǎo)致貧民窟人口密度快速增長。孟買1991.44萬人口中，有582.35萬即48.9%的人居住在貧民窟，加爾各答為32.5%，德里為18.9%。

據(jù)2003年10月聯(lián)合國人類居住規(guī)劃署的年度報告，非洲撒哈拉沙漠以南地區(qū)城市人口居住在貧民窟中的比率高達(dá)71%，總?cè)藬?shù)為1.66億。

中國城市沒有貧民窟

比較奇怪的是，中國卻至今仍然未在城市形成幾乎所有發(fā)展中國家都有的大規(guī)模貧民窟現(xiàn)象，從而成為發(fā)展中國家的例外。有人說城中村是“類貧民窟”，這種說法是不對的，后面將分析。

李克強(qiáng)總理曾在一次講話中指出：“在實現(xiàn)了現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國家，城市化率基本上在75%～80%甚至更高，城鎮(zhèn)人口比例和非農(nóng)就業(yè)比例都很高。有人說，拉美一些國家城市化率也很高，有的國家甚至達(dá)到80%，為什么它們不叫發(fā)達(dá)國家而只能叫發(fā)展中國家？這主要是因為它們出現(xiàn)了城市二元結(jié)構(gòu)，解決不好產(chǎn)業(yè)和就業(yè)問題，出現(xiàn)了大量貧民窟，落入了中等收入陷阱”。

李克強(qiáng)總理的講話提醒我們，中國加速城市化，不能以貧民窟為代價，否則，形成難以治理的大規(guī)模貧民窟，從而產(chǎn)生城市二元結(jié)構(gòu)，會對中國現(xiàn)代化產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。現(xiàn)在我們要回答的問題是，為何只有中國這個發(fā)展中大國沒有在城市形成大規(guī)模貧民窟，且在未來加速城市化過程中仍可能避免出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟？其中關(guān)鍵原因就是，中國現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有效地消解了城市二元結(jié)構(gòu)。從這個意義上，我們不應(yīng)一概否定中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而應(yīng)科學(xué)分析之。

也就是說，中國之所以沒有城市貧民窟，沒有形成城市二元結(jié)構(gòu)，從而避免所有發(fā)展中國家都存在的嚴(yán)重城市二元結(jié)構(gòu)的宿命，恰恰是因為中國獨特的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。我們需要對中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有一個更加歷史、理性和全面的認(rèn)識。

1958年1月，第一屆全國人大常委會第九十一次會議通過并發(fā)布的《戶口登記條例》規(guī)定：農(nóng)民由農(nóng)村遷移到城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校錄取證明，或者城市登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明。這標(biāo)志著戶籍制度的正式建立。此后，隨著附在城市戶籍上的福利越滾越大，中國出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一種對農(nóng)民和農(nóng)村剝削性的結(jié)構(gòu)。在中國主要靠內(nèi)向積累來完成工業(yè)化的背景下，剝削性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有合理性。

20世紀(jì)70年代中期以來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村工業(yè)化，農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，就地工業(yè)化，在之前的農(nóng)業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)以外形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)。到80年代，農(nóng)民進(jìn)城的限制迅速放開。到90年代，幾乎所有限制農(nóng)民進(jìn)城的政策都已取消，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。當(dāng)然，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民到目前仍然無法獲得與城市人口在醫(yī)療、教育、社保、住房等一些方面完全相同的待遇。但同時，附著在戶籍上的各種社會性福利越來越少，也正是這個原因，全國婦聯(lián)的調(diào)查表明，90%左右的農(nóng)民并無將農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的積極性。

與以前通過限制農(nóng)民遷入城市的以戶籍制度管理為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相比，當(dāng)前存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，制度性限制大為減少，決定農(nóng)民是否進(jìn)城安居的主要限制是就業(yè)與收入障礙：進(jìn)城農(nóng)民往往很難獲得在城市體面安居所需要的穩(wěn)定就業(yè)和收入條件，他們理性決策的結(jié)果之一是保留返回農(nóng)村的退路。因此，當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，正由體制性結(jié)構(gòu)向市場化型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，真正是制度限制而讓農(nóng)民無法進(jìn)城的因素已是少之又少了。

但是，這并不是說當(dāng)前體制性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就不再有了。還是有的，主要有二。一是北上廣等特大城市對戶籍管理和人口遷入還有比較嚴(yán)格的規(guī)定，這種戶籍管理對教育影響尤其大。北上廣等特大城市限制人口遷入，主要原因是這些城市人口規(guī)模太大，城市環(huán)境承載力有限，采取一定限制措施有好處。省會以下城市則基本上都已放開戶籍管理，只要有經(jīng)濟(jì)能力，農(nóng)民想遷入是比較容易的。二是當(dāng)前制度安排對城市資本和城市人口下鄉(xiāng)也有一定限制。總體來講，當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營制度不允許農(nóng)村土地買賣，也不允許城里人到農(nóng)村購買農(nóng)民的宅基地和住房，從而使進(jìn)城農(nóng)民無論是否可以體面地在城市安居，他們都還可以返回家鄉(xiāng)。這樣一來，當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就變成了一個保護(hù)農(nóng)民尤其是保護(hù)弱勢群體的制度安排，這個意義上講，當(dāng)前中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然是體制性的。不同之處在于，過去的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是對農(nóng)民的剝削性結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在則成為了保護(hù)農(nóng)民的結(jié)構(gòu)，這是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在悄然之間發(fā)生的驚人的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換。

正是保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，使幾乎所有進(jìn)城農(nóng)民都仍然有自己的家鄉(xiāng)，有承包地，有宅基地，有住房。當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民還沒有在城市購房安居，他們并無可以在城市體面生存下來的就業(yè)與收入條件時，雖然他們也希望自己可以獲得穩(wěn)定的城市就業(yè)和較高的收入，并成為城市中產(chǎn)階級的一員，但卻不會貿(mào)然將自己當(dāng)作是城市人。他們?nèi)匀皇亲约杭亦l(xiāng)的人，是城市的過客，是在城市賺錢而在家鄉(xiāng)生活。家鄉(xiāng)才是歸宿，才是實現(xiàn)人生意義的地方。實際上，大部分進(jìn)城農(nóng)民的父母和子女都仍然生活在家鄉(xiāng)的村莊中！

這樣，隨著進(jìn)城農(nóng)民在城市務(wù)工經(jīng)商日久，就會發(fā)生分化，一部分農(nóng)民運(yùn)氣好或有專業(yè)技能，獲得了可以在城市體面生存下去的經(jīng)濟(jì)收入，這部分農(nóng)民就可以將留在農(nóng)村的父母及子女接到城市，一起成為城市人。大部分進(jìn)城農(nóng)民運(yùn)氣不如前者好，又缺少專業(yè)技能或?qū)I(yè)技能過時失效，以致出現(xiàn)了北大章錚教授所討論的“中年農(nóng)民失業(yè)”，他們無力在城市體面安居，更難以將農(nóng)村父母和子女接到城市生活，因此選擇返鄉(xiāng)。當(dāng)然，現(xiàn)在他們還沒有到非得返鄉(xiāng)的那一刻，或他們正處在不斷返鄉(xiāng)的進(jìn)程中。

因此，中國進(jìn)城農(nóng)民不會流落到漂泊無根、缺少基本安全且毫無體面和尊嚴(yán)的城市貧民窟中，中國也沒有出現(xiàn)幾乎所有發(fā)展中國家都有的大規(guī)模城市貧民窟。

“老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)結(jié)構(gòu)”的新鄉(xiāng)土中國

最近十多年，我到過全國二十多個省市調(diào)研，都是住農(nóng)戶家中。所到之處，一個強(qiáng)烈感覺是，農(nóng)村年輕人大量外出務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村留守現(xiàn)象十分普遍。但就農(nóng)民生活水平、農(nóng)村居住條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，乃至農(nóng)村社會關(guān)系，都是相當(dāng)不錯的。最近幾年，隨著國家惠農(nóng)政策的實施，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基本醫(yī)療養(yǎng)老保障、困難救助，以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平都在快速進(jìn)步中。這樣的中國農(nóng)村，不僅與自然親近，生活質(zhì)量不差，而且是熟人社會的親密關(guān)系。農(nóng)民在村莊生活，既有安全感，又有預(yù)期和穩(wěn)定性。南京大學(xué)張玉林教授說，農(nóng)民有一個農(nóng)家小院很重要。的確如此，當(dāng)前農(nóng)民自有住房率接近100%，家家都有小院，可以在房前屋后種花養(yǎng)草，可以在農(nóng)閑時撈魚摸蝦。總之，在城市流水線上不具有就業(yè)優(yōu)勢、已經(jīng)喪失城市就業(yè)競爭力的中老年農(nóng)民，卻可以在自己的家鄉(xiāng)，既勞動又休閑，充實而愉快地生活。相對于城市中產(chǎn)階級的生活質(zhì)量而言，農(nóng)村生活質(zhì)量可能是不高的，但相對于貧民窟的生活質(zhì)量，農(nóng)村家鄉(xiāng)的生活質(zhì)量還是比較高的。

正是這個相對城市貧民窟質(zhì)量要高得多的中國鄉(xiāng)村生活，為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供了歸宿。中國鄉(xiāng)村，可以分別從經(jīng)濟(jì)、社會、文化和基礎(chǔ)設(shè)施幾個方面來討論。

從經(jīng)濟(jì)上講，中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度是土地集體所有，農(nóng)戶分戶承包，所有農(nóng)戶都有土地承包經(jīng)營權(quán)。一個農(nóng)戶家庭，年輕人外出務(wù)工經(jīng)商后，大多由年齡較大的父母在家務(wù)農(nóng)，從而獲得務(wù)農(nóng)收入。中國農(nóng)村“人均一畝三分、戶均不過十畝”耕地，留守務(wù)農(nóng)的父母，只要年齡不是太大，可以輕松種好承包地。在當(dāng)前農(nóng)業(yè)技術(shù)條件尤其是機(jī)械化條件下，農(nóng)村中老年人種田，滿打滿算，一年也就只有兩三個月的農(nóng)忙時間。而所獲收入足以解決一個家庭的溫飽問題。

農(nóng)村年齡太大的老年人不再有體力來種田了，他們就將土地流轉(zhuǎn)給親朋鄰里耕種。有一些因為父母年齡太大或子女年齡太小而無法外出務(wù)工經(jīng)商的中青年夫婦，只種自家承包田，任務(wù)不飽和，收入比較低，很難在村莊待得住。若正好有人愿意將土地流轉(zhuǎn)過來，這樣的中青年夫婦就可能有30畝～50畝的耕種面積，就可以一年有3萬～5萬元的農(nóng)業(yè)收入，就不比外出務(wù)工的收入少。這樣就在村莊中形成了為數(shù)不多但十分重要的“中農(nóng)”階層，這些人年富力強(qiáng)，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)收入在村莊，社會關(guān)系在村莊，有完整的家庭生活，愿意參與村莊公共和私人事務(wù)。這部分人因此成為村莊中的中堅力量。留守的老弱病殘再加上“中農(nóng)”（中堅農(nóng)民），就構(gòu)成了一個相當(dāng)有活力的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。

“老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)結(jié)構(gòu)”又是一個動態(tài)的結(jié)構(gòu)。當(dāng)留守父母年齡太大，無法再耕種自家承包地時，老年人可以將耕地流轉(zhuǎn)給仍然留守在村的年富力強(qiáng)的“中農(nóng)”。另外一種可能則是，留守父母年齡太大，進(jìn)城務(wù)工子女可能也已中年，這些中年人在城市務(wù)工越來越不具有體力、反應(yīng)靈敏度或操作精確度上的優(yōu)勢，工作效率逐年降低，收入越來越少，他們也就越來越難在城市待得下去，年老父母也越來越無力耕田種地。因此，，這些中年人開始返鄉(xiāng)。返鄉(xiāng)并非一次完成，而是多次在城鄉(xiāng)之間往返。這樣一種多次往返，借助父母仍然從事的老人農(nóng)業(yè)通道，最終順利地返回到農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中。老人農(nóng)業(yè)為進(jìn)城農(nóng)民保留了順利返鄉(xiāng)的渠道和心理上的安全通道。

從社會和文化方面看，中國農(nóng)村以村落形態(tài)聚居，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在村莊熟人社會中生活。村莊熟人社會，在相對固定的土地上，密集分布著遠(yuǎn)近親疏各不同的關(guān)系，共享著地方性規(guī)范。村莊熟人社會是一個可以提供互惠的空間，是一個充滿了意義的空間，是一個生產(chǎn)價值的空間。在村莊中有著祖祖輩輩以來的歸宿感，有著自己人的熟悉感，有著自己村莊的安全感，有著成功失敗的榮譽(yù)感。家鄉(xiāng)的村莊，是一個可以欣賞到城里沒有的自然風(fēng)光（小橋流水人家），可以獲得收入（雖然收入不高，但消費(fèi)也低），可以輕松找到幫助（互助、互惠），具有安全感，可以有大量閑暇和自由支配的時間。這是一個退養(yǎng)的好地方。

從基礎(chǔ)設(shè)施來講，當(dāng)前農(nóng)村水電路基本上都通。最近幾年國家仍在加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，進(jìn)一步改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件。且國家完全可以通過規(guī)劃來引導(dǎo)農(nóng)民相對聚居（但并非地方政府為了土地而在農(nóng)村搞的大拆大建），從而進(jìn)一步提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平。

總之，正是進(jìn)城農(nóng)民可以通過保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為自己進(jìn)城失敗提供返回家鄉(xiāng)的通道，因而中國未形成大規(guī)模城市貧民窟。這一點太重要了。最近幾年，國家政策中出現(xiàn)了越來越激進(jìn)的推動農(nóng)民進(jìn)城的傾向，其中有一些理由甚為荒唐，比如認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城了，宅基地卻未退出，從而造成了土地的嚴(yán)重浪費(fèi)，因此應(yīng)該讓農(nóng)民用土地?fù)Q城市戶籍。但問題是，今天中國土地未必已緊張到非得讓農(nóng)民騰出宅基地種糧，否則就養(yǎng)不活13億中國人的地步。在農(nóng)村調(diào)查，到處都是基本農(nóng)田的拋荒（主要是季節(jié)性拋荒）。對基本農(nóng)田拋荒習(xí)以為常，卻非得要讓進(jìn)城農(nóng)民騰出宅基地種糧，這真是一件奇怪的事情。

好在農(nóng)民很清醒。一方面，農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民都有很強(qiáng)烈的進(jìn)城愿望，他們希望自己進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，可以體面地在城市安居，過上城市中產(chǎn)階級體面而有尊嚴(yán)的生活。同時，他們也很清楚，良好的愿望變成現(xiàn)實還有很遠(yuǎn)的路要走，每一步失敗都可能是自己融入城市夢的失敗。不能在城市過上中產(chǎn)階級生活，但日子還是要過。他們因此為自己進(jìn)城失敗留下返鄉(xiāng)的退路。

他們有了退路，國家也有退路?；蛘哒f，他們有了退路，國家才有退路。

（摘自東方出版社《城市化的中國道路》 作者：賀雪峰）