何代欣

(中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京　100028)

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·財(cái)政與稅收·

中國結(jié)構(gòu)性改革下的財(cái)政收入政策
——大國轉(zhuǎn)型增長與供給側(cè)發(fā)力策略

何代欣

(中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京100028)

結(jié)構(gòu)性改革下中國政府收入體系和財(cái)政收入政策面臨大幅度調(diào)整的壓力。如何有效銜接供給側(cè)改革的減稅訴求與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)目標(biāo)，成為檢驗(yàn)未來財(cái)政收入政策成功與否的關(guān)鍵。當(dāng)前財(cái)政收入政策調(diào)整主要包括四個(gè)環(huán)節(jié)：推動大國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與兼顧宏觀調(diào)控，維持財(cái)政收入穩(wěn)定與政策延續(xù)性，同步實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與跨越中等收入陷阱，實(shí)施企業(yè)與個(gè)人微觀層面的有效減稅政策。基于主流經(jīng)濟(jì)理論和對最新數(shù)據(jù)的分析與判斷，本文對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財(cái)政收入政策加以設(shè)計(jì)：致力于大國政府收入體系的形成與優(yōu)化，完善穩(wěn)定財(cái)政收入和助力供給側(cè)改革的方式方法，構(gòu)建有利于創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代政府收入模式，準(zhǔn)確把握減稅的外部條件、進(jìn)度與力度，協(xié)調(diào)財(cái)政收入政策與財(cái)政支出需求和財(cái)政體制改革的關(guān)系。

結(jié)構(gòu)性改革；財(cái)政收入政策；供給側(cè)；大國轉(zhuǎn)型

一、引　言

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革很可能是一個(gè)相對較長的過程，政策推出及效應(yīng)體現(xiàn)需要一定的時(shí)間。結(jié)構(gòu)調(diào)整更是長期性的，且與經(jīng)濟(jì)體量相關(guān)?，F(xiàn)實(shí)中，取得供給改革成功的美國和英國大都有相似的經(jīng)歷，略有不同的是，中國經(jīng)濟(jì)還面臨相互疊加的周期性問題和結(jié)構(gòu)性問題。未來一段時(shí)期，中國財(cái)政收入政策不是簡單的實(shí)施減稅，而是依據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的提法，*深化財(cái)稅體制改革，建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、形成去全國統(tǒng)一市場、促進(jìn)社會公平正義的現(xiàn)代財(cái)政制度，建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度。收稿日期：2016-06-22基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金青年科學(xué)基金項(xiàng)目“財(cái)力上移弱化地方政府借款約束的理論機(jī)制、趨勢預(yù)測及體制優(yōu)化策略”(71603273)；中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“深化財(cái)稅體制改革與建立現(xiàn)代財(cái)政制度研究”；人力資源和社會保障部留學(xué)人員科技活動擇優(yōu)資助項(xiàng)目“大國財(cái)政轉(zhuǎn)型：中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財(cái)稅政策”作者簡介：何代欣(1982-)，男，四川內(nèi)江人，副研究員，博士，主要從事財(cái)稅數(shù)據(jù)分析與政策模擬研究。E-mail:hedaixin@cass.org.cn建立具有大國財(cái)政特征的現(xiàn)代政府收入體系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。就這個(gè)意義上講，全面構(gòu)建供給側(cè)發(fā)力的結(jié)構(gòu)性改革下的財(cái)政收入政策，是一項(xiàng)復(fù)雜與艱巨的系統(tǒng)性工程。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財(cái)政收入政策，要有短期企穩(wěn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力，還要有助力解決中國中長期發(fā)展問題的作用。短期看，世界經(jīng)濟(jì)步入下行區(qū)間，穩(wěn)定外需的國際貿(mào)易政策和國際金融政策急需配套的稅收政策?？陀^上，維持中國的國際競爭力并為轉(zhuǎn)型發(fā)展贏得時(shí)間的任務(wù)比較繁重。長期看，跨越中等收入陷阱、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)動能轉(zhuǎn)換、優(yōu)化要素配置和促進(jìn)消費(fèi)升級等戰(zhàn)略目標(biāo)都離不開財(cái)政收入政策的支撐。伯格洛夫[1]的研究顯示：對新興經(jīng)濟(jì)體來說，在向高收入國家轉(zhuǎn)型的過程中，技術(shù)轉(zhuǎn)讓、要素流動、管理改善、通過直接或間接方式減少腐敗、加強(qiáng)中小企業(yè)發(fā)展和改進(jìn)教育質(zhì)量等，都是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要因素。具體到財(cái)政收入政策，理應(yīng)呈現(xiàn)新的特點(diǎn)。

目前已有一些主流研究成果證實(shí)結(jié)構(gòu)性改革下的財(cái)政收入政策有助于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著力改善的要素供給配置效率有賴于稅收政策的推動。貝納西-奎里等[2]認(rèn)為稅收政策的三大功能：收入分配、資源配置和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，都有強(qiáng)烈的供給側(cè)發(fā)力色彩。雖然對如何實(shí)施供給側(cè)改革及其側(cè)重點(diǎn)和先后順序等問題，大家有不同的看法，但減稅對促進(jìn)產(chǎn)能出清、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和消費(fèi)升級的作用廣受各方認(rèn)可。Feldstein[3]和劉霞輝[4]指出減稅有利于削減社會總稅負(fù)水平，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。高培勇[5]提出進(jìn)一步優(yōu)化稅種和稅制結(jié)構(gòu)，實(shí)施間接稅向直接稅轉(zhuǎn)型。

為更好地分析如何構(gòu)建供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財(cái)政收入政策，打通供給側(cè)改革主要經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和中國現(xiàn)實(shí)之間的連接通道，本文將從推動大國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與兼顧宏觀調(diào)控、維持財(cái)政收入陷定與政策延續(xù)性、同步實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與跨越中等收入陷阱和實(shí)施對企業(yè)與個(gè)人微觀層面的有效減稅策略等四方面指出關(guān)鍵問題，并探索解決之道。

二、美國和英國供給改革策略、啟示與借鑒

(一)1980—1988年美國的轉(zhuǎn)型與消費(fèi)再提升

與當(dāng)前中國類似，實(shí)施過供給改革的美國里根政府(1980—1988年)，為中國下一步規(guī)劃提供了經(jīng)驗(yàn)與啟示。*中國供給側(cè)改革源于供給學(xué)派理論，也借鑒了美國和英國供給改革實(shí)踐，名稱有輕微差異，但基本精神與具體措施大致相同。里根政府上臺的前兩年1981—1982年的消費(fèi)情況十分糟糕。1978年以后美國國內(nèi)消費(fèi)斷崖式下跌，擴(kuò)大內(nèi)需任務(wù)艱巨。放眼全球，整個(gè)20世紀(jì)80年代國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境不好。1980—1988年美國商品和服務(wù)凈出口對GDP的拉動呈深V型結(jié)構(gòu)，政府消費(fèi)支出和投資總額對GDP的拉動則相對平穩(wěn)。換言之，政府沒有堅(jiān)持遵循傳統(tǒng)，刺激總需求，而是恢復(fù)市場活力。從數(shù)據(jù)來看，里根政府供給改革的最大成果是增強(qiáng)國內(nèi)生產(chǎn)最終銷售對GDP的拉動。比較遺憾的是，1988年上臺的老布什政府沒有持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需，導(dǎo)致1988—1991年美國國內(nèi)生產(chǎn)最終銷售對GDP的拉動率再次大跌。

(二)1980—1990年英國的轉(zhuǎn)型與資本再積累

英國GDP總量與國際地位決定其轉(zhuǎn)型具有大國發(fā)展特征。撒切爾政府(1979—1990年)實(shí)施一系列供給改革措施，不僅成功激活了經(jīng)濟(jì)增長(其執(zhí)政時(shí)期年均增長2%以上)，而且盤活了國有資產(chǎn)和維持了財(cái)政收支平衡(社保減支)。通過計(jì)算1978—1992年支出法不變價(jià)統(tǒng)計(jì)口徑下英國GDP實(shí)際增速可以看出，在最困難的供給改革之初，GDP實(shí)際增速略有降低，其中1980年和1981年分別為-2.2%和-0.8%。至此之后，GDP實(shí)際增速轉(zhuǎn)為正。資本形成總額占GDP比重在1980—1990年波動最大，呈M型結(jié)構(gòu)。但1981—1989年資本形成總額占GDP比重高于相鄰年份，資本積累特征明顯。該期間政府最終消費(fèi)支出占GDP比重沒有大的波動，始終維持在5%以下，可以理解為，沒有明顯的、擴(kuò)展性的財(cái)政收支行動。

(三)美國和英國改革的啟示與借鑒

激發(fā)市場活力是供給改革的精髓，糾偏的起點(diǎn)往往源自扭轉(zhuǎn)政府對資源的錯(cuò)配。作為消費(fèi)主導(dǎo)的大型經(jīng)濟(jì)體，美國從消費(fèi)端激活經(jīng)濟(jì)，著力提升非政府消費(fèi)的占比。一方面，減少財(cái)政赤字，緩解政府支出壓力；另一方面，降低社會稅負(fù)水平，增強(qiáng)社會消費(fèi)能力。作為資本主導(dǎo)的大型經(jīng)濟(jì)體，英國從供給端激活經(jīng)濟(jì)，削減國有企業(yè)比重，著力提升政府財(cái)政實(shí)力，減輕社會保障支出壓力。一方面，推動社會資本積累快速形成，提升資本運(yùn)行效率；另一方面，財(cái)政狀況逐步恢復(fù)，政府有更多的力量去提升消費(fèi)和解決就業(yè)問題。中國財(cái)政收入政策可以汲取美國和英國的經(jīng)驗(yàn)：第一，維持財(cái)政收入規(guī)模與財(cái)政收入增速要有新的辦法。第二，財(cái)政減稅或增支要以經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定為前提。第三，激活投資和消費(fèi)的關(guān)鍵是政府退出競爭性領(lǐng)域，減輕財(cái)政和市場的雙重壓力。第四，供給側(cè)改革的成效要在市場中體現(xiàn)，消費(fèi)、投資和進(jìn)出口都有必要維持在與GDP增長目標(biāo)相適應(yīng)的水平。

三、財(cái)政收入政策的關(guān)鍵問題與主要環(huán)節(jié)

(一)推動大國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與兼顧宏觀調(diào)控

供給側(cè)改革關(guān)注要素的優(yōu)化配置，稅收的作用十分關(guān)鍵，但如何對勞動和資本征稅長期困擾經(jīng)濟(jì)學(xué)界和財(cái)稅學(xué)界。斯密、薩伊、馬歇爾和凱恩斯等不同時(shí)期的學(xué)者都給出了自己的理解，學(xué)者們所處的時(shí)代和國家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境很大程度上左右了他們對問題的分析判斷。21世紀(jì)初，中國GDP規(guī)模成功躋身世界第二。過去三十年，中國GDP增速大多數(shù)時(shí)候位居世界第一。此外，中國不僅是世界第一人口大國，還是第一大投資目的地國。上述事實(shí)說明，中國發(fā)展模式具有比較典型的大國特征，大國長期發(fā)展的制度基礎(chǔ)和宏觀調(diào)控的政策選擇具有一定專屬性。

1.大國經(jīng)濟(jì)增長體現(xiàn)出的大國財(cái)政特征

樓繼偉[6]與高培勇[5]指出大國財(cái)政的影響力和波及面不同以往。劉尚希和李成威[7]認(rèn)為財(cái)政滲透到國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會的諸多方面。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，現(xiàn)代財(cái)政制度建立對應(yīng)著一套現(xiàn)代政府收入體系。放置在大國發(fā)展轉(zhuǎn)型背景下，科學(xué)性、法制化和規(guī)范化等現(xiàn)代政府收入體系的典型特征尤為重要。從收入環(huán)節(jié)看，消費(fèi)、投資和進(jìn)出口是政府獲取收入的三個(gè)主要環(huán)節(jié)，大國經(jīng)濟(jì)增長下的政府收入體系脫離不開對這三個(gè)環(huán)節(jié)的把控。財(cái)政收入政策從組織收入邁向鞏固經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，還有大量工作有待完成。

2.大國發(fā)展模式下宏觀調(diào)控的方式轉(zhuǎn)換與力度增強(qiáng)

歷史上大國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型都經(jīng)歷了較長時(shí)期和比較艱苦的過程，因?yàn)榇髧粌H經(jīng)濟(jì)體量大，而且國際影響深遠(yuǎn)，各方利益不易協(xié)調(diào)。當(dāng)前中國政府收入體系的完備性和現(xiàn)代性特征初顯，但并不意味著現(xiàn)有制度已經(jīng)符合結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要。具體看，間接稅向直接稅轉(zhuǎn)型和廣義政府收入概念下全口徑預(yù)算管理都是未完成的工作。國際稅收競爭的影響不可低估，對資本輕稅和對勞動重稅不利于創(chuàng)新轉(zhuǎn)型和收入分配，但有利于國際競爭，這也是美國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)勝歐洲經(jīng)濟(jì)的政策利器。理論上，政府收入中性原則在供給側(cè)調(diào)控下更為重要。勞動、資本、土地和創(chuàng)新等供給側(cè)要素的市場優(yōu)化配置，要更多地依靠市場機(jī)制，減少財(cái)政收入政策的扭曲。

(二)維持財(cái)政收入穩(wěn)定與政策延續(xù)性

維持相對穩(wěn)定的財(cái)政收入是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長和宏觀調(diào)控力度的重要環(huán)節(jié)，財(cái)政收入政策具有延續(xù)性有利于供給側(cè)改革中的市場行為者形成穩(wěn)定的政策預(yù)期。中國政府收入體系完善有力促進(jìn)了財(cái)政收入的高增長，政府收入增加伴隨收入形式的規(guī)范。2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算制度正式建立；2010年社會保險(xiǎn)基金預(yù)算開始編制，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金納入預(yù)算管理范圍；2011年1月1日預(yù)算外收入徹底退出歷史舞臺，預(yù)算外資金管理的全部收入納入預(yù)算管理。至此，財(cái)政收入全部納入預(yù)算管理，并形成一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算并存的政府預(yù)算體系。政府預(yù)算體系的規(guī)范奠定了財(cái)政收入穩(wěn)定的基礎(chǔ)。高培勇[8]指出中國財(cái)政收入的高增長得益于經(jīng)濟(jì)快速增長、征管效率提高和收入制度完善。Knowles[9]、Trabandt和Uhlig[10]認(rèn)為基于拉弗曲線的結(jié)構(gòu)性改革采用合適的稅率，降低了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，推動了經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而促進(jìn)財(cái)政增收。相反，如果稅率過高，稅基收窄，經(jīng)濟(jì)受到抑制，財(cái)政增收也會很困難。當(dāng)然，參考拉弗曲線的政策設(shè)計(jì)，需要注意如下問題：第一，稅率調(diào)整和收入變化的長期趨勢短期內(nèi)難以顯現(xiàn)。第二，勞動和資本的稅收負(fù)擔(dān)不一致，減稅的邊際效果也不同。第三，需要考慮開放經(jīng)濟(jì)下國際間稅收競爭和國內(nèi)微觀主體的預(yù)期，這對于供給側(cè)改革尤為重要。沒有大規(guī)模的刺激計(jì)劃，中國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展動能轉(zhuǎn)換有賴于各方面政策的穩(wěn)定。這種穩(wěn)定是政策延續(xù)性的體現(xiàn)，也是漸進(jìn)式改革的新經(jīng)驗(yàn)。

1.維持財(cái)政收入穩(wěn)定的核心工作是建立統(tǒng)一的政府收入體系

控制財(cái)政收入總規(guī)模和保證政府收入體系唯一性的任務(wù)依然艱巨。何代欣[11]認(rèn)為如果不能控制財(cái)政收入總規(guī)模，政府對市場的干預(yù)程度便無法估算，減稅等后續(xù)政策如何制定更無從談起。如果不能保證政府收入體系唯一性，政府收入活動游離在監(jiān)管之外，政府收入的合法性將受到挑戰(zhàn)。目前簡政放權(quán)與政府收入體系的統(tǒng)一密切相關(guān)，放松管制是搞活經(jīng)濟(jì)和降低社會運(yùn)行成本的體現(xiàn)。更進(jìn)一步，越位行為導(dǎo)致的亂收費(fèi)依然在干擾財(cái)政收入政策。除稅制調(diào)整，政府性基金收入改革、國有企業(yè)利潤處置和社會保障收入管理，在供給側(cè)改革下還應(yīng)有新的突破。

2.政府稅制改革與政策延續(xù)性

自1994年分稅制改革拉開序幕，中國稅制改革進(jìn)程從未間斷。分稅制改革目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)，為建立具有現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)意義上的稅收體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中國稅制改革的頻率高于同等經(jīng)濟(jì)體，這是漸進(jìn)式改革的結(jié)果，也是稅收政策變動較大的體現(xiàn)。其優(yōu)點(diǎn)是稅收政策與經(jīng)濟(jì)環(huán)境之間的互動性強(qiáng)，缺點(diǎn)是過于頻繁的稅制變動造成市場預(yù)期的不確定性增加。從籌集收入的角度，間接稅體制有優(yōu)勢，但從宏觀調(diào)控角度，直接稅勢在必行。世界大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體從直接稅往間接稅方向走，而中國是從間接稅往直接稅路上去，兩類稅種彼此平衡是世界趨勢。國家治理能力現(xiàn)代化體現(xiàn)在政府收入體系上就是與市場良性互動。

3.現(xiàn)代政府收入體系的整體性規(guī)劃

作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，政府收入體系的總體布局面臨整體性重構(gòu)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，稅收和政府其他收入形式都是未來調(diào)整的主要內(nèi)容。第一，除稅收的財(cái)政原則、公平原則外，效率原則在當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中有更多含義。長期以來，中國稅制設(shè)計(jì)的效率原則不夠突出，集中體現(xiàn)在減稅和增稅的宏觀效應(yīng)沒有被深刻理解與探究。相對于間接漸進(jìn)的稅收政策調(diào)整，財(cái)政支出政策直接快速。但現(xiàn)階段在政府收入平衡面臨更大壓力、宏觀調(diào)控趨于精細(xì)化的大背景下，稅收政策參與宏觀調(diào)控的緊迫性陡增且難度不小。此外，實(shí)現(xiàn)效率原則還要求稅收不能局限于內(nèi)部運(yùn)行，政策體系的更新應(yīng)與整個(gè)國家的前進(jìn)步伐一致。如何設(shè)計(jì)出消耗盡可能少的人力、物力和財(cái)力，進(jìn)而取得盡可能多的稅收收入，并通過稅收分配促使資源得到合理有效配置的制度體系，對新一輪的稅制改革是一種考驗(yàn)。第二，政府其他收入形式也應(yīng)改善效率。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要為經(jīng)濟(jì)注入新動能，前提是政府要有新動能。如何為政府其他收入形式提供更有效的政策設(shè)計(jì)與制度安排有待縝密思索。

(三)同步實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與跨越中等收入陷阱

財(cái)政收入政策走向很大程度上決定創(chuàng)新轉(zhuǎn)型和勞動創(chuàng)造，創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的直接體現(xiàn)是技術(shù)進(jìn)步，技術(shù)進(jìn)步對邁向新階段的中國經(jīng)濟(jì)具有決定性意義。財(cái)政收入政策作為影響創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的主要經(jīng)濟(jì)手段之一，將對供給側(cè)要素配置優(yōu)化起到指引作用?？缭街械仁杖胂葳逍枰咚降漠a(chǎn)出支撐，更需要合理的收入分配做保障?，F(xiàn)階段內(nèi)需不足特別是居民消費(fèi)不足，很可能是中等收入陷阱的初期特征。創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)帶來的經(jīng)濟(jì)紅利，要靠有效消費(fèi)轉(zhuǎn)化為社會福利總水平的改進(jìn)。因此，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與跨越中等收入陷阱具有明顯的同進(jìn)退特征。

1.有利于創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的財(cái)政收入政策

2014年以來中國制定了大量創(chuàng)新轉(zhuǎn)型規(guī)劃，在財(cái)政收入政策領(lǐng)域主要有兩方面：一方面，抵扣創(chuàng)新過程中發(fā)生的費(fèi)用；另一方面，為創(chuàng)新所得減免稅收。此外，行政審批費(fèi)用減免政策和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新補(bǔ)貼政策也發(fā)揮了應(yīng)有作用。實(shí)際上，優(yōu)化支撐創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的財(cái)政收入政策需要厘清一些規(guī)律性經(jīng)驗(yàn)。Acemoglu[12]認(rèn)為距離技術(shù)前沿面較近的國家，需要盡可能鼓勵創(chuàng)新、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)項(xiàng)目融資和鼓勵承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；遠(yuǎn)離技術(shù)前沿面的國家，利用現(xiàn)有技術(shù)和技術(shù)模仿是更優(yōu)選擇。因此，有利于創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的財(cái)政收入政策，應(yīng)注意長期政策與短期政策的搭配?？傮w上，財(cái)政收入政策還要避免壓低全要素生產(chǎn)率和潛在有效產(chǎn)出。對此，需要鼓勵創(chuàng)業(yè)行為，其中重大創(chuàng)新依然需要集中力量來實(shí)現(xiàn)。

2.有利于跨越中等收入陷阱的財(cái)政收入政策

跨越國民收入分配格局下的中等收入陷阱，還需要調(diào)整財(cái)政收入政策。稅收的基本原則是對供給彈性較高和需求彈性較低的商品和服務(wù)征稅。從收入的可得性角度，稅收往往對流動能力強(qiáng)的要素(如資本)輕稅和對流動能力弱的要素(如勞動)重稅。供給側(cè)改革下依據(jù)可得性制定的政府收入體系，顯然有悖于跨越中等收入陷阱和擴(kuò)大內(nèi)需。從勞動層面看，個(gè)人所得稅綜合與分類改革有利于降低勞動所得稅負(fù)，特別是工資薪金所得稅負(fù)。資本層面的問題復(fù)雜一些，人民幣國際化和美元升值周期決定了未來一段時(shí)期不具備對資本課征重稅的條件，這是為了防范投資特別是有效投資外流的短期風(fēng)險(xiǎn)。從長期看，跨越中等收入陷阱的財(cái)政收入政策是具有更強(qiáng)調(diào)控能力的制度安排。

(四)實(shí)施企業(yè)與個(gè)人微觀層面的有效減稅政策

供給側(cè)改革下的減稅政策直指產(chǎn)能出清和鼓勵有效勞動。稅制設(shè)計(jì)和稅率設(shè)置是兩個(gè)核心問題，減稅政策有利于實(shí)現(xiàn)要素的優(yōu)化配置是總方向，具體實(shí)施過程中則要結(jié)合現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)展目標(biāo)。供給側(cè)改革的一個(gè)主要目標(biāo)是產(chǎn)能出清，削減過剩產(chǎn)能的低效產(chǎn)出，避免其占用要素資源?，F(xiàn)實(shí)是當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)傾向于大規(guī)模制造，在現(xiàn)有技術(shù)條件和生產(chǎn)工藝條件下，品類和工藝相似的大規(guī)模生產(chǎn)往往缺乏轉(zhuǎn)型升級動力，容易形成過剩產(chǎn)能。此外，不妥當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和補(bǔ)貼也導(dǎo)致產(chǎn)能出清困難。如果企業(yè)層面的減稅是促進(jìn)資源重新配置，那么個(gè)人層面的減稅是增加勞動要素的有效供給。從供給側(cè)要素分類看，勞動的稅收供給彈性較低，較之資本，受稅制變動影響大。有效供給，除了資本的有效配置，還有勞動力的有效供給，稅收政策在促進(jìn)勞動力有效供給方面仍有比較大的空間。

1.有利于產(chǎn)能出清的減稅政策

產(chǎn)能過剩的原因很多，產(chǎn)能出清困難也不止于財(cái)稅政策。從體制層面看，各級政府追求GDP和轄區(qū)財(cái)政收入兩大主要經(jīng)濟(jì)政績。中央層面的減稅政策容易觸及到這兩個(gè)層面，產(chǎn)能出清極易遇到困難。當(dāng)然，對于一些大型國有企業(yè)，指令性減產(chǎn)還是有用的。但這畢竟是少數(shù)行業(yè)和少數(shù)企業(yè)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)激勵相容角度看，鼓勵產(chǎn)能出清的稅收政策能縮短轉(zhuǎn)型陣痛，減緩GDP降速，并維持財(cái)政收入基本穩(wěn)定。這是最優(yōu)選擇，但不一定能完美實(shí)現(xiàn)。破除既有體制機(jī)制障礙十分重要，具體包括：分稅制財(cái)政體制下，減稅損失誰來承擔(dān)的問題；既有的、具有臨時(shí)性特征的財(cái)政稅費(fèi)減免如何過渡到普惠式的減稅政策。此外，需要避免與減稅關(guān)聯(lián)度較高政策的沖突。比如，現(xiàn)階段對產(chǎn)能過剩的補(bǔ)貼扶持和優(yōu)惠信貸很可能會干擾到減稅政策的效果。

2.有利于鼓勵更有效率勞動的減稅政策

鼓勵有效勞動是典型的供給側(cè)管理，減稅政策會發(fā)揮比較大的作用，原因包括：第一，提升勞動供給效率是傳統(tǒng)需求側(cè)管理做到不到的，有賴于供給側(cè)改革的推動。第二，減稅的實(shí)質(zhì)是增加可支配收入，勞動力增收會有諸多正面效應(yīng)。比如，增加工作投入、智力資本投入和后代哺育。第三，創(chuàng)新的關(guān)鍵在人，高技術(shù)人才受益于減稅政策會產(chǎn)生更強(qiáng)的集聚效應(yīng)。勞動力有效供給也有規(guī)模效應(yīng)，對勞動減稅的長期效果突出，整個(gè)國家和子孫后代都將受益于尊重智力、勞動光榮的氛圍。更進(jìn)一步，吸引各國智力資源是大國可持續(xù)發(fā)展的重要特征，對勞動減稅會促進(jìn)更多優(yōu)秀人才。

3.廣義減稅涉及全口徑政府收入、公共支出和預(yù)算體系的全方位改革

給企業(yè)或個(gè)人減負(fù)比減稅難。廣義減稅包括收費(fèi)、土地、稅收返還和非稅收入等政府收入體系層面的內(nèi)容；廣義減負(fù)包括交易成本和機(jī)會成本等方面的內(nèi)容。前者牽涉政府收入體系改革，后者牽涉市場機(jī)制完善。第一，企業(yè)或個(gè)人減負(fù)不僅僅是稅收，還牽涉必要的公共服務(wù)供給。當(dāng)今世界主流研究已經(jīng)跨越就稅收談減稅的時(shí)代，政府收入與公共服務(wù)之間的對應(yīng)關(guān)系漸成共識。減稅不到位很大程度上源自政府收入體系沒有理順：有的部門財(cái)力不夠，需要自行收費(fèi)補(bǔ)充；有的公權(quán)力部門不受約束進(jìn)行牟利。前者是預(yù)算領(lǐng)域的問題，財(cái)政支出要跟進(jìn)；后者是權(quán)力監(jiān)督與違法成本的問題，法治與管理都要配套。第二，廣義減負(fù)還要考慮企業(yè)或個(gè)人的交易成本和機(jī)會成本。政府減少各類收入確實(shí)能夠減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，但更為重要的是不能因?yàn)槎唐谪?cái)政收入壓力扭曲市場機(jī)制。中國財(cái)政收入增速已經(jīng)告別高增長年代，但財(cái)政增收的思維慣性依然存在。如果不能減少各級政府追逐財(cái)政增收的沖動，那么不能快速帶來財(cái)政收入的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新企業(yè)就難以真正獲得生存空間。即使是有一定實(shí)力的大中型企業(yè)，當(dāng)他們既面對市場壓力，又面臨各種稅費(fèi)壓力時(shí)，轉(zhuǎn)型升級也會非常困難。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下財(cái)政收入政策的轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)

(一)致力于大國政府收入體系的形成與優(yōu)化

大國政府收入體系不僅僅組織收入，還牽涉改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。第一，GDP全球第二和人均GDP邁入中等收入國家的現(xiàn)實(shí)，決定了中國政府收入體系的現(xiàn)代化已經(jīng)起步。大多數(shù)大國政府收入體系具有全口徑、規(guī)范性和法制化特征，這要求未來一段時(shí)期中國政府組織收入不能再令出多門。稅收收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入和社會保障收入要涵蓋全部收入類別，游離在此體系外的其他收入，都將視作不合規(guī)、不合法的收入形式，應(yīng)盡快納入或停止。第二，將征稅環(huán)節(jié)與經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的關(guān)鍵因素對接，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，夯實(shí)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。盡快消除阻礙消費(fèi)升級和居民增收的收入環(huán)節(jié)。將消費(fèi)、投資和進(jìn)出口環(huán)節(jié)的需求側(cè)收入模式與勞動和資本等供給側(cè)收入模式對接。在沿襲現(xiàn)有收入體系的情況下，準(zhǔn)確估算要素之間的不同稅收負(fù)擔(dān)。第三，寄希望于大國政府收入體系支撐經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型與長遠(yuǎn)發(fā)展。政府收入體系調(diào)整比一般性政策變動的周期更長，政府收入體系建設(shè)真正發(fā)揮作用是一個(gè)相對長的過程，這說明不能過高期望財(cái)政收入政策能短時(shí)間、大力度改變經(jīng)濟(jì)形態(tài)。第四，財(cái)政收入政策調(diào)整不能長期止步不前。個(gè)人所得稅改革、資源稅改革、環(huán)境稅改革和增值稅改革等關(guān)系轉(zhuǎn)型發(fā)展的大事，應(yīng)快速起步，逐步完善。國有企業(yè)資本經(jīng)營利潤充實(shí)社會保險(xiǎn)基金的比例，距離大多數(shù)大國40%左右的標(biāo)準(zhǔn)依然存在差距。具有均等化和統(tǒng)一性特征的社會保障體系，也要依靠現(xiàn)代政府收入體系的支撐。

(二)完善穩(wěn)定財(cái)政收入和助力供給側(cè)改革的方式方法

認(rèn)清中國財(cái)政收入步入中低增速的現(xiàn)實(shí)，理解供給側(cè)改革下財(cái)政穩(wěn)定增收的艱巨性。第一，不把財(cái)政剛性增收作為未來一段時(shí)期財(cái)政收入工作的重點(diǎn)。中國財(cái)政收入高增長的階段性高峰已過，通過特殊增收手段繼續(xù)維持過去十年年均15%左右的財(cái)政收入增速并不明智也很難實(shí)現(xiàn)。部分地方財(cái)政收入增速很可能在未來部分時(shí)段出現(xiàn)負(fù)增長，這與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有關(guān)，也與財(cái)政收入增長極限有關(guān)。第二，依靠做大蛋糕的思維營造拉弗曲線下財(cái)政收入增長新空間。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是下一輪財(cái)政增收的基礎(chǔ)。中國財(cái)政收入增長歷程伴隨多輪改革而生，有制度完善的因素，更有經(jīng)濟(jì)紅利的因素。做大稅基，完善稅制，下一個(gè)十年財(cái)政收入增速與GDP增速大致相當(dāng)，甚至超越GDP增速的局面依然可期。第三，堅(jiān)決遏制收入增速減緩和經(jīng)濟(jì)下行下亂收費(fèi)和亂增稅現(xiàn)象。在考察亂收費(fèi)和亂增稅的成因時(shí)可以看到：一方面，部分地方政府缺乏收入來源，因而籌集收入的動機(jī)比較強(qiáng)；另一方面，部分地方政府職權(quán)范圍較大，隨意向市場和社會伸手相對容易。為此，加強(qiáng)對地方政府的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在收入下滑情況下解決地方財(cái)政的短期困難。對政府職權(quán)帶來的收費(fèi)進(jìn)行更嚴(yán)格的監(jiān)管，簡政放權(quán)力度還需要更大一些。樹立政府做不好的事情先讓市場做的思維，運(yùn)用市場手段優(yōu)化資源配置。亂增稅隱匿在亂收費(fèi)背后不容易被發(fā)現(xiàn)，下達(dá)財(cái)政增收指標(biāo)導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)加重和財(cái)政收入空轉(zhuǎn)等問題容易在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期集中發(fā)生。建議逐步取消政府收入增速與GDP增速掛鉤的預(yù)算制定標(biāo)準(zhǔn)，全面核算稅收增收潛力和收入執(zhí)行可行性，實(shí)施真正意義上的中期收入預(yù)算和零基收入預(yù)算。

(三)構(gòu)建有利于創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代政府收入模式

政府組織收入要與創(chuàng)新轉(zhuǎn)型契合，需要熟悉新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征與市場運(yùn)行規(guī)律。事實(shí)上，創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與跨越中等收入陷阱目標(biāo)下的政府收入模式具有一致性。未來政策設(shè)計(jì)需要關(guān)注三個(gè)層面的內(nèi)容：第一，創(chuàng)新轉(zhuǎn)型要求對新技術(shù)和新工藝的創(chuàng)造和使用減負(fù)。加大對創(chuàng)新活動的稅負(fù)減免力度，將擴(kuò)大研發(fā)費(fèi)用扣除，特別是人力投入如何扣除作為下一階段的主要工作。增值稅和企業(yè)所得稅的抵扣應(yīng)成為主力軍，但對新產(chǎn)品和新技術(shù)的推廣主要使用補(bǔ)貼政策。第二，已占據(jù)創(chuàng)新前沿面的領(lǐng)域，稅費(fèi)優(yōu)惠政策要適時(shí)退出。目前中國大部分稅收優(yōu)惠政策均設(shè)置進(jìn)入時(shí)點(diǎn)和退出時(shí)點(diǎn)，較之以往已經(jīng)大為進(jìn)步。但稅務(wù)機(jī)關(guān)畢竟不是經(jīng)濟(jì)信息的主要觀測與分析部門，加強(qiáng)更高層面的相關(guān)信息溝通，有助于稅收中性更好地發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用和有限財(cái)政資金的杠桿作用。第三，跨越中等收入陷阱要求現(xiàn)代政府收入模式具有更強(qiáng)的收入分配調(diào)節(jié)功能。從收入規(guī)?？?，中國具備了調(diào)節(jié)收入分配的能力。但從稅制結(jié)構(gòu)看，有利于調(diào)節(jié)收入分配的直接稅比重偏低，占比更高的間接稅不便于調(diào)節(jié)收入分配。調(diào)節(jié)收入分配不能忽視國際資本的影響，需要盡快研究跨境資本流動的資本稅。在人民幣國際化和利率市場化的大背景下，讓資本活動既有活力，又能被約束，稅制要發(fā)揮應(yīng)有作用。

(四)準(zhǔn)確把握減稅的外部條件、進(jìn)度與力度

減稅是供給側(cè)改革的經(jīng)典環(huán)節(jié)，也是各方面期待比較高的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。一方面，現(xiàn)有收入規(guī)模具備減稅的條件；另一方面，對如何減稅沒有太多經(jīng)驗(yàn)，也沒有比較充分的準(zhǔn)備。下一步的減稅計(jì)劃應(yīng)在外部條件判斷、實(shí)施進(jìn)度和減稅力度三個(gè)方面協(xié)調(diào)推進(jìn)。第一，立足降低企業(yè)和個(gè)人稅負(fù)。整體上的減稅與2010年前后“有增有減”的結(jié)構(gòu)性減稅有所不同。降低增值稅稅率、降低個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅實(shí)際稅負(fù)和降低消費(fèi)環(huán)節(jié)稅負(fù)成為本次減稅的三大重點(diǎn)。從外部條件看，增值稅稅率在全面營改增后，需要盡快調(diào)整縮短過渡階段的多檔稅率使用時(shí)間。降低個(gè)人所得稅需要綜合與分類所得推進(jìn)。降低個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅實(shí)際稅負(fù)應(yīng)從費(fèi)用扣除和平衡稅率兩方面入手。降低消費(fèi)環(huán)節(jié)稅負(fù)主要是營改增、消費(fèi)稅稅目調(diào)整和進(jìn)口環(huán)節(jié)關(guān)稅調(diào)整。第二，實(shí)施進(jìn)度需要依據(jù)減稅成效和財(cái)力可承受范圍動態(tài)調(diào)整。減稅成效的評估十分關(guān)鍵，中國現(xiàn)行稅收效應(yīng)的評估基礎(chǔ)薄弱，微觀數(shù)據(jù)不足和稅收歸宿復(fù)雜是主要原因。相關(guān)部門應(yīng)盡快對減稅政策進(jìn)行評估和壓力測試，這有利于弄清減稅進(jìn)度安排，避免沖擊到財(cái)政的可持續(xù)性。現(xiàn)階段化解地方政府債務(wù)很可能不利于發(fā)揮地方政府減稅的積極性，中央政府應(yīng)承擔(dān)更多的減稅負(fù)擔(dān)。第三，減稅的力度把握。比較靜態(tài)的測算顯示，增值稅現(xiàn)行稅率每降低一個(gè)有效稅率大約減稅2 700億元。從其他國家轉(zhuǎn)型期的減稅經(jīng)驗(yàn)看，以既有稅收收入的1.5%—3%作為減稅幅度相對可靠。如果考慮其他非稅收入的減免，這一標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)降低。事實(shí)上，在沒有完成直接稅轉(zhuǎn)型之前，企業(yè)和個(gè)人只能依靠總稅負(fù)降低獲得減稅紅利。

(五)協(xié)調(diào)財(cái)政收入政策與財(cái)政支出需求和財(cái)政體制改革的關(guān)系

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊時(shí)期，該時(shí)期財(cái)政收入政策與財(cái)政支出需求、財(cái)政體制改革存在更強(qiáng)的互動關(guān)系，促進(jìn)發(fā)展和防范風(fēng)險(xiǎn)是改革過程中最值得關(guān)注的內(nèi)容。第一，財(cái)政收入政策調(diào)整應(yīng)與財(cái)政支出需求保持一致性。一致性不是傳統(tǒng)意義上的“以支定收”或者“以收定支”，而是利用更先進(jìn)的方式方法確保財(cái)政收支偏離不出現(xiàn)大的風(fēng)險(xiǎn)。何代欣[13]認(rèn)為在減稅大趨勢和剛性支出增長局面下，應(yīng)做好財(cái)政資金的跨期配置。財(cái)政領(lǐng)域應(yīng)盡快引入跨年度收支調(diào)節(jié)工具，至少做到相鄰年度收入差額的穩(wěn)定，再邁向多年度之間的收支平衡。第二，財(cái)政收入政策調(diào)整與財(cái)政體制改革的同步性初顯。最直接的例證是營改增之后，緊接著增值稅中央與地方分成比例調(diào)整。長期來看，事權(quán)與支出責(zé)任相匹配既要遵循外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容性三原則，還要關(guān)注效率原則和經(jīng)濟(jì)性原則。未來任何財(cái)政收入政策調(diào)整背后都與財(cái)政體制的變動相關(guān)聯(lián)。第三，政策優(yōu)化與可持續(xù)發(fā)展之間的內(nèi)容更加豐富。財(cái)政收入政策有構(gòu)建現(xiàn)代收入體系、優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)和保持收入穩(wěn)定的訴求，可持續(xù)發(fā)展有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的明確目標(biāo)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革試圖將二者彼此融入，并相互促進(jìn)?？沙掷m(xù)發(fā)展依然是終極目標(biāo)，財(cái)政收入政策調(diào)整“當(dāng)快則快，該緩則緩”。前者更適用于當(dāng)前個(gè)人所得稅綜合制改革，后者則更適用于房地產(chǎn)稅的討論。

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(責(zé)任編輯：孫艷)

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