牛青
居家養(yǎng)老:發(fā)展意義、問(wèn)題分析和完善對(duì)策
牛青
居家養(yǎng)老是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的核心和基礎(chǔ),在經(jīng)濟(jì)成本、文化觀念、服務(wù)人數(shù)、服務(wù)效果、社會(huì)效益方面意義重大。居家養(yǎng)老要確立尊重老年人選擇意愿、確保老年人生活質(zhì)量以及家庭、社會(huì)與政府共同擔(dān)責(zé)等基本理念。要發(fā)揮政府監(jiān)督者、管理者的角色,引導(dǎo)社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。
居家養(yǎng)老;基本理念;監(jiān)督者管理者
根據(jù)世界衛(wèi)生組織定義,一個(gè)國(guó)家或地區(qū)中60歲及以上人口所占比例超過(guò)10%,或65歲及以上人口所占的比例超過(guò)7%,該國(guó)家或地區(qū)就屬于人口老齡化國(guó)家或地區(qū)。我國(guó)在2000年正式步入老齡化社會(huì)。據(jù)預(yù)測(cè),到2020年,我國(guó)老年人口將達(dá)到2.4億,占總?cè)丝诘?6%以上;2050年,我國(guó)老年人口將超過(guò)4億,約占總?cè)丝诘?5%。加之,子女離開(kāi)家庭造成家庭結(jié)構(gòu)縮小化,這些都對(duì)傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式提出了挑戰(zhàn)。
《老年人權(quán)益保障法》2015年第二次修正提出“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ),家庭成員應(yīng)當(dāng)尊重、關(guān)心和照料老年人”。然而,居家養(yǎng)老理論上的混亂不僅影響了政策的制定、執(zhí)行與落實(shí),而且妨礙了居家養(yǎng)老實(shí)踐的推進(jìn)與發(fā)展。所以,厘清這一關(guān)鍵概念,明確其特征和推行的意義,對(duì)于居家養(yǎng)老的事業(yè)發(fā)展尤其重要。
(一)居家養(yǎng)老的含義
吳國(guó)卿認(rèn)為,老年人養(yǎng)老主要依靠家庭,輔助以社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù),“居家養(yǎng)老”等于“家庭養(yǎng)老”。陳笑楠認(rèn)為,居家養(yǎng)老是以家庭為核心,以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為外圍,以養(yǎng)老制度為保障,是一個(gè)”沒(méi)有院墻的養(yǎng)老院“,“居家養(yǎng)老”等于“在家養(yǎng)老”和“社區(qū)養(yǎng)老”之和。李本公和閻青春認(rèn)為,“居家養(yǎng)老服務(wù)”實(shí)際上是在社區(qū)建立一個(gè)支持家庭養(yǎng)老的社會(huì)化服務(wù)體系,它是由社區(qū)或社會(huì)幫助家庭為在家里居住的老人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種新型養(yǎng)老方式,它是對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充和更新,“居家養(yǎng)老”是“在家養(yǎng)老”“家庭養(yǎng)老”和“社區(qū)養(yǎng)老”之和。
筆者認(rèn)為,居家養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的結(jié)合。以家庭為載體,以社區(qū)為依托,以政府為主導(dǎo),通過(guò)購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)服務(wù),采取上門(mén)服務(wù)和社區(qū)日托的形式,對(duì)居住在家中的老年人進(jìn)行生活照料、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉。
(二)居家養(yǎng)老的意義
我國(guó)是在尚未實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的前提下進(jìn)入老齡化社會(huì)的,不可避免的會(huì)產(chǎn)生諸如養(yǎng)老保障體制覆蓋面不廣、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)滯后的情況。
首先,老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求多、要求高、增長(zhǎng)快,與全社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少、質(zhì)量差、增速慢之間的矛盾日趨尖銳。
其次,居家養(yǎng)老符合老年人的心理需求。社區(qū)照顧能夠使被照顧者在自己熟悉的社區(qū)環(huán)境里生活,在心理上不會(huì)像養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的老人那樣可能因遠(yuǎn)離自己生活過(guò)的社區(qū)而產(chǎn)生被家人和社會(huì)冷落的孤獨(dú)感。
盧曉瓏從經(jīng)濟(jì)成本、文化觀念、服務(wù)人數(shù)、服務(wù)效果、社會(huì)效益等五個(gè)方面概括了居家養(yǎng)老的意義。居家養(yǎng)老的養(yǎng)老資源由多元化的主體提供,任何一方都不用支付特別高的服務(wù)成本,同時(shí)養(yǎng)老設(shè)施可以重復(fù)使用或者轉(zhuǎn)為他用(婦幼人群),減少了資源的浪費(fèi)、節(jié)約了經(jīng)濟(jì)成本。老年人在自己熟悉的社區(qū)接受養(yǎng)老服務(wù),也是考慮到了他們的戀家情結(jié),符合中國(guó)人安土重遷的文化觀念。再來(lái),老年人在社區(qū)內(nèi)接受社區(qū)力量和志愿者或者家政服務(wù)人員的照顧,彌補(bǔ)了家庭成員無(wú)法贍養(yǎng)的缺憾。居家養(yǎng)老促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的發(fā)展,有利于解決“4050”和弱勢(shì)群體的就業(yè)問(wèn)題。
(三)居家養(yǎng)老的實(shí)踐發(fā)展
上海是我國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市。為應(yīng)對(duì)老齡化,上海率先建立以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老服務(wù),2000年試點(diǎn),2001年正式出臺(tái)居家養(yǎng)老政策。經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展,建立了從80歲擴(kuò)展到60歲、從特殊群體擴(kuò)展到普通群體,從城市擴(kuò)展到農(nóng)村的大范圍的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
武漢市江岸區(qū)勞動(dòng)街60個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心積極創(chuàng)建“四位一體”網(wǎng)絡(luò)體系模式——即一個(gè)以社區(qū)居委會(huì)為主導(dǎo),由社區(qū)60個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)站為居家老人提供低償服務(wù),以社區(qū)志愿者組織為居家老人提供無(wú)償服務(wù),社區(qū)衛(wèi)生站向居家老人提供醫(yī)療保健服務(wù)。
深圳、大連、杭州等地的居家養(yǎng)老模式逐漸成型、快速發(fā)展。與此同時(shí),其他城市也紛紛試點(diǎn),嘗試居家養(yǎng)老的新模式。
2008年2月21日,由全國(guó)老齡委、國(guó)家發(fā)改委、民政部等10部委聯(lián)合制定出《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》,要求全國(guó)城市所有社區(qū)在“十一五”期間都要基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),農(nóng)村要力爭(zhēng)八成左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一處集院舍住養(yǎng)和社區(qū)照料、居家養(yǎng)老等多種服務(wù)功能于一體的綜合性老年福利服務(wù)中心。
(一)發(fā)展現(xiàn)狀
在長(zhǎng)期國(guó)家政策支持下,我國(guó)居家養(yǎng)老事業(yè)取得了良好的發(fā)展。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)依托于社區(qū),社區(qū)建設(shè)以及社區(qū)服務(wù)設(shè)施的加強(qiáng)與完善對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)有良好的支持作用。據(jù)統(tǒng)計(jì),到2008年年底,全國(guó)共有縣、市、區(qū)級(jí)社區(qū)服務(wù)中心9873個(gè),其中,提供住宿的為620個(gè),不提供住宿的為9253個(gè)。街道社區(qū)服務(wù)中心為107398個(gè),社區(qū)居委會(huì)社區(qū)服務(wù)站30021個(gè),此外還有其他社區(qū)服務(wù)設(shè)施12.2萬(wàn)個(gè)。社區(qū)服務(wù)中心的數(shù)量也在逐年實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)。然而居家養(yǎng)老也存在一定的問(wèn)題。
(二)存在問(wèn)題
我國(guó)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系還只是剛剛起步,處于初級(jí)階段。政府的職能是監(jiān)管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、提供公共物品、維護(hù)社會(huì)利益、促進(jìn)社會(huì)公平,在這幾個(gè)方面中政府存在的主要問(wèn)題有:
1.居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)產(chǎn)品良莠不齊
政府應(yīng)該是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管者,當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有盲目性和從眾性,市場(chǎng)上的養(yǎng)老服務(wù)良莠不齊,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂不堪。政府應(yīng)該發(fā)揮“有形的手”的功能,設(shè)置進(jìn)出關(guān)卡,嚴(yán)格把關(guān)、合理控制收費(fèi),不讓自費(fèi)養(yǎng)老的老人利益受損而又得不到相應(yīng)的服務(wù)。
2.養(yǎng)老資金籌集的渠道比較單一,社會(huì)力量參與的積極性不高
從目前的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看,社區(qū)資金有限,主要依靠政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行投入,資金嚴(yán)重缺乏。僅靠政府投入的單一模式對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)很大的包袱,養(yǎng)老設(shè)施投入的不足是政府的通病。
3.壓抑第三部門(mén)等志愿者服務(wù)組織的發(fā)展
政府是社會(huì)利益的維護(hù)者,第三部門(mén)作為政府行政的有力支持力量,地方政府采取壓制措施,減弱了其自我生存、自我發(fā)展的能力。
4.存在城鄉(xiāng)和戶籍差別化對(duì)待現(xiàn)象
以上海為例,上海戶籍和非上海戶籍、城市和農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)是兩種級(jí)別,養(yǎng)老金和養(yǎng)老服務(wù)提供的質(zhì)量上來(lái)說(shuō),農(nóng)村老年人享受到的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市老年人。
5.政策法規(guī)的缺失
近年來(lái),國(guó)家有關(guān)部門(mén)出臺(tái)相關(guān)養(yǎng)老政策,但仍存在政策法規(guī)原則性太強(qiáng)、體系性較差、落實(shí)難度大以及經(jīng)費(fèi)投入不足、指導(dǎo)不力等問(wèn)題。特別是在鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面的優(yōu)惠政策較少,支持力度不大,財(cái)政支持力度有限,尤其是到縣市層次更加困難。
另外,仍然存在志愿者隊(duì)伍數(shù)量短缺、養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員不夠?qū)I(yè)、服務(wù)項(xiàng)目少等問(wèn)題。
居家養(yǎng)老是一項(xiàng)涉及全民的重大事業(yè),政府在其推動(dòng)過(guò)程中要體現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值觀。尤其在工作開(kāi)展的初期階段,政府要起到良好的推動(dòng)作用,不能大包大攬也不能毫不作為。
(一)規(guī)范市場(chǎng)秩序,整合居家養(yǎng)老資源
要大力整頓市場(chǎng)的亂象,對(duì)于亂收費(fèi)、高收費(fèi)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行調(diào)整甚至取締。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的開(kāi)展還涉及財(cái)政、保險(xiǎn)、就業(yè)、福利、衛(wèi)生、治安等多個(gè)職能部門(mén),要妥善處理好有關(guān)問(wèn)題單靠某個(gè)部門(mén)通常難于解決或效果不好,必須要整合多方面的資源,其中既包括政府機(jī)構(gòu)等多方面的正式資源系統(tǒng),也包括了老年人自身、家屬、親友、鄰居、社區(qū)人士、志愿者等非正式資源系統(tǒng)。因此,要充分挖掘社會(huì)力量,實(shí)現(xiàn)各方面資源的有效整合,使各種力量能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),建構(gòu)和完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源的保障體系。
(二)拓寬養(yǎng)老服務(wù)資金的來(lái)源渠道
穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源是養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的擴(kuò)大和發(fā)展引入各種力量,才能解決社區(qū)養(yǎng)老資金的短缺問(wèn)題。目前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來(lái)源比較單一,單純依靠政府很難維持大范圍的服務(wù),政府要鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量,包括企業(yè)單位和個(gè)人,對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行資金的援助。
(三)促進(jìn)不同主體參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)
政府要積極培育和發(fā)展民間組織以充分發(fā)揮其公共服務(wù)“承載器”的作用。參與主體的多元化不僅能夠減輕政府和社區(qū)的壓力,而且可以帶給老年人更多的接觸外界的機(jī)會(huì)。多元化的主體包括非營(yíng)利組織、企業(yè)、個(gè)人等,廣大的志愿者參與也是一個(gè)重要資源,美國(guó)把志愿時(shí)長(zhǎng)納入到青少年獎(jiǎng)學(xué)金的評(píng)定指標(biāo),有的大學(xué)明確將參與社區(qū)服務(wù)列入必修課。
(四)促進(jìn)公平化的養(yǎng)老服務(wù)
公平地提供養(yǎng)老服務(wù),尤其是政府起主導(dǎo)作用的居家養(yǎng)老服務(wù)。政府出資或者部分出資的養(yǎng)老服務(wù)下,提倡公民平等地享有接受服務(wù)的權(quán)利,不應(yīng)因城鄉(xiāng)戶籍差異就搞差別化對(duì)待,除自我養(yǎng)老以外,社區(qū)和家庭養(yǎng)老都要公平以推進(jìn)穩(wěn)定和諧發(fā)展。同時(shí)也應(yīng)該促進(jìn)地域間的不平等現(xiàn)象,通過(guò)增加落后地區(qū)居家養(yǎng)老扶持資金和東部帶動(dòng)幫扶西部,達(dá)到最小化的不公平。
(五)健全法律法規(guī),完善相關(guān)政策規(guī)定
目前我國(guó)的養(yǎng)老法律法規(guī)尚不完善,有些甚至處于空白狀態(tài)。因此應(yīng)該在不斷的探索中汲取國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),制定和完善相關(guān)法律法規(guī),包括對(duì)責(zé)任主體的界定、服務(wù)內(nèi)容范圍的規(guī)定、服務(wù)人員的專業(yè)化程度界定等等。同時(shí),實(shí)行稅收優(yōu)惠或者購(gòu)房?jī)?yōu)惠等政策,鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同居住。香港實(shí)行的是對(duì)與年邁老人共同居住者的稅收減免政策,以認(rèn)同其所履行的贍養(yǎng)老人和提供養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任與義務(wù)?,F(xiàn)有法規(guī)中對(duì)非營(yíng)利組織的社會(huì)地位的認(rèn)可、扶持民間組織發(fā)展的優(yōu)惠政策、民間資本如何進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等相關(guān)規(guī)定明顯缺失,這極不利于我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。
(六)建立一支志愿者隊(duì)伍和專業(yè)化服務(wù)人員隊(duì)伍
從下崗職工人力資源庫(kù)中挑選合適人員,進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)中來(lái),不僅可以解決下崗職工的再就業(yè),也降低了政府的安置成本。政府應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)上的志愿者力量加入居家養(yǎng)老服務(wù)中來(lái),尤其是鼓勵(lì)具備護(hù)理和心理咨詢特長(zhǎng)的志愿者。同時(shí),培養(yǎng)專業(yè)化的“4050”下崗人員,包括日常護(hù)理和緊急醫(yī)療等急救醫(yī)療知識(shí),實(shí)行職業(yè)資格制度和技術(shù)等級(jí)認(rèn)證制度,按培訓(xùn)技能考核的等級(jí)從事相應(yīng)等級(jí)的服務(wù),做到持證上崗,不斷提高服務(wù)人員的專業(yè)化水平。
(七)進(jìn)一步豐富居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容,提高服務(wù)層次
當(dāng)前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一,?;?wù)較少。服務(wù)主要包括上門(mén)幫助老年人打掃衛(wèi)生、做飯、基礎(chǔ)護(hù)理,很少關(guān)注老年人的情感需要、心理咨詢。面對(duì)日趨多樣化的服務(wù)需求,要建立不同層次、不同功能、不同內(nèi)容的服務(wù)體系,從日常生活護(hù)理和康復(fù)向心理咨詢、精神慰藉等擴(kuò)展,從而建立一個(gè)多層次多元化的服務(wù)體系。
面對(duì)人口老齡化的趨勢(shì),應(yīng)對(duì)老齡化成為迫不及待的事情。政府和社會(huì)各界應(yīng)對(duì)其保持高度的關(guān)注,通過(guò)推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老,構(gòu)建當(dāng)代服務(wù)體系。我國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)模式雖發(fā)展態(tài)勢(shì)良好,但仍存在單一化的問(wèn)題。應(yīng)該在不斷學(xué)習(xí)和吸取國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)失敗教訓(xùn)的過(guò)程中,針對(duì)我國(guó)老年人的個(gè)性化需要,建立多層次多元化的服務(wù)體系,構(gòu)建具體可操作的服務(wù)方式,從而促進(jìn)居家養(yǎng)老的健康發(fā)展。
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牛青,女,河南民權(quán)縣人,現(xiàn)為中國(guó)礦業(yè)大學(xué)行政管理專業(yè)2013級(jí)學(xué)生。
F121
A
1008-4428(2016)08-128-03