王 琴

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，長(zhǎng)沙 410128）

縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)研究綜述

王 琴

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，長(zhǎng)沙 410128）

自溫家寶在“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上正式提出服務(wù)型政府建設(shè)以來，各級(jí)政府都行動(dòng)起來，開展了一場(chǎng)以建立服務(wù)型政府為目標(biāo)，以服務(wù)為行政理念，以改革為方式的體制運(yùn)動(dòng)。服務(wù)型政府的研究開始成為一個(gè)多學(xué)科領(lǐng)域交叉共同關(guān)注的主題。本文分別從服務(wù)型政府建設(shè)的理論背景、路徑選擇、縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)型研究3個(gè)方向梳理了知識(shí)體系和研究進(jìn)展。

服務(wù)型政府；行政理念；社會(huì)管理

1　服務(wù)型政府建設(shè)的背景及其內(nèi)涵

黨的十六屆六中全會(huì)明確提出要建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能建設(shè)。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)加快建設(shè)服務(wù)型政府。隨后，中共中央政治局專門就建設(shè)服務(wù)型政府開展了一系列的集體學(xué)習(xí)。這一系列舉措表明我國(guó)政府新一輪改革的重點(diǎn)將圍繞公共服務(wù)。

從政府管理的角度來說，這是要求政府和干部要轉(zhuǎn)變工作思路，與時(shí)俱進(jìn)地改進(jìn)管理思路與管理模式。2001年中國(guó)加入WTO，2003年中國(guó)面臨著SARS危機(jī)的挑戰(zhàn)，這些機(jī)遇和挑戰(zhàn)對(duì)中國(guó)政府的公共管理模式的轉(zhuǎn)型提供了新的要求。中國(guó)的特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路已經(jīng)被證明是可以堅(jiān)持走下去并且是卓有成效的，形成了“中國(guó)模式”。現(xiàn)在中國(guó)政府的管理模式需要迫切的變革。進(jìn)行“服務(wù)型政府”建設(shè)，成為新世紀(jì)以來中國(guó)政府和學(xué)者們不斷探索爭(zhēng)鳴的主題。下面筆者從理論和實(shí)踐的層面，來厘清這一主題和過程。

建設(shè)“服務(wù)型政府”，首先面臨的是轉(zhuǎn)變觀念。第一，政府工作要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化，重心從管制轉(zhuǎn)為服務(wù)；第二，政府職能要變，逐步放權(quán)給市場(chǎng)，公共服務(wù)職能成為政府核心職能；第三，要遵循市場(chǎng)的規(guī)律、觀念和原則進(jìn)行管理。劉熙瑞將其總結(jié)為：建立服務(wù)型政府模式是要人們一切從服務(wù)社會(huì)、為人民謀福利出發(fā)，這是一種真正的民主體制。從管制型政府向服務(wù)型政府模式轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是政府本位向社會(huì)本位、官本位體制向民本位體制、管理本位向服務(wù)本位的轉(zhuǎn)變。隨后，將服務(wù)型政府的性質(zhì)總結(jié)為：在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，通過法定程序，承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨的政府。同時(shí)，進(jìn)一步區(qū)分了管制型政府和服務(wù)型政府之間的差異，認(rèn)為政府管理需要保證社會(huì)公正、依法治理、明確職責(zé)范圍、遵守程序和建立追責(zé)機(jī)制。

其次，服務(wù)型政府的宗旨和理念是“以人為本”。中國(guó)共產(chǎn)黨一直切實(shí)履行“為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念，中國(guó)共產(chǎn)黨全面建設(shè)小康社會(huì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了“最廣大人民的根本利益”，表現(xiàn)在具體的政府管理過程中，還需要與之相對(duì)應(yīng)的管理理念和管理模式，才能夠更好地突出“執(zhí)政為民”這一宗旨。因此，服務(wù)型政府具有以下主要特征：①政府具有為社會(huì)和公民服務(wù)的行政理念；②評(píng)估政府工作要以人民和民意為主導(dǎo)；③政府工作的內(nèi)容和程序要公開透明；④服務(wù)型政府是有限的政府，政府權(quán)力受法律、民意和社會(huì)的制約；⑤政府管理需要有效率，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，提供更為合適的、彈性和靈活的服務(wù)。

再次，建設(shè)服務(wù)型政府，需要明確服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。政府職責(zé)明確和職能轉(zhuǎn)變是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的必然轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府，必須搞清楚政府應(yīng)該做什么、怎么做。目前為止，對(duì)于政府職能的權(quán)限，很難作出清晰明確的界定，只能在實(shí)踐的過程中不斷摸索和改進(jìn)。施雪華認(rèn)為服務(wù)型政府具有4點(diǎn)基本涵義：①服務(wù)型政府職能的重點(diǎn)是社會(huì)服務(wù)，即以政府是否將大部分社會(huì)資源用于社會(huì)服務(wù)事務(wù)上作為判斷依據(jù)；②提倡建立健全公民參與機(jī)制，保證公民的話語(yǔ)權(quán)；③政府與公民之間是新型官民合作關(guān)系，地位上是平等均衡且真實(shí)的；④服務(wù)型政府需要超越傳統(tǒng)性政府模式并作出改頭換面式改變。

最后，服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的方向是社會(huì)管理創(chuàng)新。政府職能包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化職能，然而國(guó)家的政策運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化現(xiàn)象，最終都體現(xiàn)在具體的社會(huì)問題上?？梢哉f，社會(huì)管理是政府履行職責(zé)過程中的主要矛盾，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。中國(guó)快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既為人民帶來了更多的經(jīng)濟(jì)福祉，也凸顯出了一系列轉(zhuǎn)型中引起的社會(huì)問題。2004年6月黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，就是抓住了主要矛盾，通過社會(huì)管理創(chuàng)新，來更好地推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)。謝慶奎認(rèn)為建設(shè)服務(wù)型政府的基本途徑在于政府創(chuàng)新，包括4個(gè)層面：①理論層面的創(chuàng)新，主要是轉(zhuǎn)變理念；②體制層面的創(chuàng)新，主要是制度建設(shè)；③人員層面的創(chuàng)新，主要是注重人才；④操作層面的創(chuàng)新，主要是提高效率。

建設(shè)服務(wù)型政府，是面臨新的挑戰(zhàn)和各種突發(fā)社會(huì)事件下，與時(shí)俱進(jìn)地完善執(zhí)政方式的必然選擇。符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的政府管理模式。推動(dòng)了中國(guó)政府管理模式的轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在政府職責(zé)和職能的轉(zhuǎn)變方面，具體表現(xiàn)為社會(huì)管理創(chuàng)新，并具體劃分位大、中、小尺度3個(gè)層次。以服務(wù)型政府建設(shè)為契機(jī)，構(gòu)建新型的、合作型信任關(guān)系達(dá)致合作治理，使政府控制和管理社會(huì)的觀念讓位于調(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會(huì)的觀念。

2　縣域政府管理模式的轉(zhuǎn)型

縣級(jí)政府是中國(guó)政府的縮影，從結(jié)構(gòu)上看，縣級(jí)政府是中央政府的縮小版，具有中央政府除軍事和外交外的其他社會(huì)管理機(jī)構(gòu)；從層級(jí)上看，縣級(jí)政府直接面對(duì)基層，處理和解決實(shí)際的社會(huì)問題，同時(shí)又是社會(huì)政策執(zhí)行和實(shí)施的落腳點(diǎn)，是連接中央和基層之間上傳下達(dá)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；從職能上看，縣級(jí)政府需要履行政府的幾乎所有職能，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化各個(gè)方面。因此，梳理和總結(jié)縣域政府管理模式的轉(zhuǎn)型，是中國(guó)政府管理模式轉(zhuǎn)變的微觀聚焦點(diǎn)。

建設(shè)服務(wù)型政府，厘清中央政府和地方政府之間的關(guān)系尤為必要。在“雙軌政治”的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中，費(fèi)孝通總結(jié)傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)有兩條軌道，一條是中央集權(quán)的自上而下的軌道，另一條是基層組織自治的軌道。兩條軌道交叉的地方就是縣級(jí)政府，傳統(tǒng)社會(huì)中“皇權(quán)不下縣”，對(duì)于基層社會(huì)來說則是“天高皇帝遠(yuǎn)”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，無論中央還是地方，都被卷入到一個(gè)“世界市場(chǎng)”的更大場(chǎng)域中，并由此進(jìn)行了中央與地方權(quán)力的再分配，從經(jīng)營(yíng)性政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的管理體系。具體表現(xiàn)為：①考核的過程化和多重化，形成了包括指標(biāo)體系、行政問責(zé)和績(jī)效考核在內(nèi)的系統(tǒng)的“壓力型體制”；②財(cái)政支出的專項(xiàng)化和項(xiàng)目化，從財(cái)政包干制到分稅制，中央政府一直試圖分權(quán)將事權(quán)下放到基層，然而項(xiàng)目制在相當(dāng)程度上強(qiáng)化了中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制權(quán)；③公共服務(wù)型治理中的經(jīng)營(yíng)效果，也就是說建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，政府并未完全脫離行政經(jīng)營(yíng)的實(shí)質(zhì)邏輯，反而將眾多公共領(lǐng)域納入到產(chǎn)業(yè)化的范圍之中。實(shí)際上，中國(guó)的縣級(jí)政府已經(jīng)由傳統(tǒng)社會(huì)的相對(duì)自治、建國(guó)后的“包攬一切”，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐惶住靶姓?政治-經(jīng)營(yíng)”三位一體的統(tǒng)合機(jī)制，同時(shí)兼具行政審批、政治動(dòng)員和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合體?？h域服務(wù)型政府的建設(shè)，實(shí)際上就是逐步退出或者說在這些場(chǎng)域中分權(quán)放責(zé)，構(gòu)筑以服務(wù)為核心理念的新型管理模式。

政府在中國(guó)的發(fā)展中處于主導(dǎo)地位，即使在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，政府依然占據(jù)著主導(dǎo)地位?；鶎诱娜粘９ぷ髦饕w現(xiàn)在社會(huì)管理和提供公共服務(wù)，這些服務(wù)內(nèi)容直接與老百姓的生活息息相關(guān)，時(shí)刻受到群眾的關(guān)注；同時(shí)這些相關(guān)項(xiàng)目也是上級(jí)考核的主要指標(biāo)，需要接受上級(jí)政府的監(jiān)督。因此，在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，從政府的縱向關(guān)系來看，既有各級(jí)政府層面的上下級(jí)隸屬關(guān)系，也有各職能部門的線性上下級(jí)隸屬關(guān)系。在貫徹和執(zhí)行中央政策時(shí)，如果不及時(shí)厘清各級(jí)政府的服務(wù)內(nèi)容，不注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和確權(quán)，基層政府就很難避免諸如權(quán)責(zé)不清、浪費(fèi)行政資源和“上面千根線、下頭一根針”等現(xiàn)象。

在羅德剛看來，地方建設(shè)服務(wù)型政府的體制結(jié)構(gòu)要素應(yīng)該包括如下幾方面：處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系、上下級(jí)政府關(guān)系，地方政府的職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)責(zé)任政府，建立公民參與、監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制。

實(shí)際上，縣域政府管理模式的轉(zhuǎn)型，是朝著服務(wù)型政府建設(shè)的方向，卻在其中產(chǎn)生了意外的后果。例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是上級(jí)考核縣級(jí)政府的關(guān)鍵指標(biāo)，在項(xiàng)目制的背景下，要求縣級(jí)政府既要爭(zhēng)取上級(jí)政府乃至中央的專項(xiàng)資金，同時(shí)也要將自己轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，同時(shí)營(yíng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺(tái)，在此過程中，往往是由權(quán)力而非市場(chǎng)機(jī)制來進(jìn)行主導(dǎo)。使得發(fā)展型政府難以超越，而服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型未能完成。此外，各種考核指標(biāo)和體系是由上級(jí)部門而非老百姓來決定，縣級(jí)政府在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中公眾參與顯得不足。事實(shí)上上級(jí)政府乃至中央政府政策制定的過程中公眾意見也并能充分表達(dá)，因此基層政府往往在完成上級(jí)政府任務(wù)的同時(shí)，難以充分滿足服務(wù)老百姓的需求。

3　縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與出路

縣級(jí)政府是中國(guó)政治的上行下往的交匯場(chǎng)域，縣級(jí)服務(wù)型的建設(shè)是中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵。在徐勇看來，理想化的縣域治理改革是雙向型運(yùn)作，一是中央權(quán)力適度向縣級(jí)整體性下放，使縣級(jí)有更強(qiáng)的自主性，并且權(quán)力下放與權(quán)力監(jiān)督同步；二是民眾對(duì)縣域治理適度參與，擴(kuò)大公民參與的權(quán)利，通過村民自治和縣鄉(xiāng)人大等制度化渠道讓公民更多參與地方性自治?？h級(jí)政府因其接近基層，更加方便基層民主建設(shè)和公眾參與，也方便積累經(jīng)驗(yàn)，可以成為中國(guó)政治體制改革的試驗(yàn)田和新的突破口。

在縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，公民參與尤為重要。吳玉宗、張鵬總結(jié)了浙江溫嶺建設(shè)服務(wù)型政府與公民參與的關(guān)系，認(rèn)為服務(wù)型政府的核心內(nèi)容在于以公民為本位，鼓勵(lì)公民參與，滿足公民需求；服務(wù)型政府本質(zhì)上說就是主張公民參與，通過與公民的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效的治理和服務(wù)。溫嶺通過民主懇談會(huì)增強(qiáng)了政府的服務(wù)性、提高了政府的民主性、增強(qiáng)了政府的回應(yīng)性、提升了政府的透明度和加強(qiáng)了政府的有限性，并且形成了公民與政府間的良性互動(dòng)，提高了公民參與的水平和程度。但也存在制度化規(guī)范不足、代表性失衡、組織化程度不高和連續(xù)性不夠等問題。

張立榮、李曉園通過問卷調(diào)查與分析，構(gòu)造了縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的結(jié)構(gòu)模型，將縣級(jí)政府公共服務(wù)能力劃分為5種亞能力，分別是規(guī)劃能力、資源汲取能力、資源配置能力、執(zhí)行能力和危機(jī)管理能力。分析結(jié)果表明：縣級(jí)政府的資源汲取能力對(duì)公共服務(wù)能力的影響最強(qiáng)，規(guī)劃能力、執(zhí)行能力、危機(jī)管理能力和資源配置能力依次減弱，需要努力提高。在公共服務(wù)供給方面，縣級(jí)政府反映出對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給、組織和回應(yīng)能力不適應(yīng)。對(duì)此建議，通過轉(zhuǎn)變政府理念、加大服務(wù)數(shù)量、提高服務(wù)質(zhì)量和創(chuàng)新服務(wù)形式等方式提升縣級(jí)政府的服務(wù)能力。

通過上述分析和總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必經(jīng)之路，在建設(shè)過程中縣級(jí)服務(wù)型政府建設(shè)具有重要的地位和作用，應(yīng)該予以重視。在政府轉(zhuǎn)變職能的過程中，還需要明確權(quán)責(zé)，適當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，充分鼓勵(lì)公民和社會(huì)力量參與。

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