劉?。ê幽鲜⊥赓Q(mào)學(xué)校）

?

內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理

劉俊
（河南省外貿(mào)學(xué)校）

【摘要】《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》自2014年執(zhí)行以來(lái)，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理也要根據(jù)內(nèi)部控制的要求不斷進(jìn)行完善。單位的預(yù)算績(jī)效管理本身體現(xiàn)內(nèi)部控制的思想，但是在內(nèi)部控制的視角上看，預(yù)算績(jī)效管理仍然存在著對(duì)內(nèi)部控制關(guān)系處理上的認(rèn)識(shí)誤區(qū)、評(píng)價(jià)指標(biāo)籠統(tǒng)，無(wú)法與單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相銜接等不足。本文針對(duì)這些問(wèn)題提出了相應(yīng)的措施，這樣行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理才能得到更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部控制

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和財(cái)政體制改革的不斷深入，行政事業(yè)單位作為我國(guó)社會(huì)公共事務(wù)的參與者發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。為了保證行政事業(yè)單位的服務(wù)效率和資金的安全有效，財(cái)政部于2012年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)內(nèi)控規(guī)范）。內(nèi)控規(guī)范的出臺(tái)不僅為我國(guó)行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理指出了更為明確的改革方向，而且為行政事業(yè)單位更好地創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益提供了動(dòng)力。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理本身體現(xiàn)內(nèi)部控制的思想

首先，預(yù)算績(jī)效管理的目的是改進(jìn)預(yù)算管理，控制經(jīng)濟(jì)成本，優(yōu)化公共資源的配置，從而提高行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量和水平。而這一目的和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)是一致的。即行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目的就是提高公共服務(wù)的效率和效果。

其次，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理是全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理，也就是要求績(jī)效管理滲透到預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和過(guò)程，實(shí)現(xiàn)事前防范、事中控制和事后監(jiān)督的無(wú)縫隙預(yù)算管理。這一點(diǎn)和內(nèi)部控制的全面性原則不謀而合。全面控制原則要求內(nèi)部控制貫穿于單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，即包括各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程以及監(jiān)督過(guò)程，從而達(dá)到對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程的全面有效控制。

最后，預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施方面，要求全員參與，也就是由單位負(fù)責(zé)人牽頭，財(cái)務(wù)部門(mén)和具體的預(yù)算執(zhí)行部門(mén)參與，來(lái)共同完成績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)以及跟蹤管理和調(diào)查評(píng)價(jià)等績(jī)效管理的事項(xiàng)。這一點(diǎn)和內(nèi)部控制全員參與的觀點(diǎn)是一致的，可以保證內(nèi)部控制的執(zhí)行結(jié)果。

因此，將內(nèi)部控制理念融入預(yù)算績(jī)效管理中來(lái)是由其本質(zhì)的內(nèi)涵所決定的。

二、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）割裂了預(yù)算管理與內(nèi)部控制的關(guān)系，導(dǎo)致單位深入開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的工作受阻

由于行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理本身體現(xiàn)內(nèi)部控制的思想，所以將內(nèi)部控制理念融入預(yù)算績(jī)效管理中來(lái)是由其本質(zhì)的內(nèi)涵所決定的。只要將行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理做好同樣可以實(shí)現(xiàn)單位的內(nèi)部控制優(yōu)化。但是由于行政事業(yè)單位的工作人員普遍缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)，加上其綜合執(zhí)行能力的欠缺，導(dǎo)致在實(shí)際工作中將行政事業(yè)單位的預(yù)算管理和內(nèi)部控制割裂開(kāi)，認(rèn)為單位除了每一年要做好預(yù)算工作同時(shí)還要做好內(nèi)部控制工作，工作量加大，使得工作人員對(duì)工作失去積極性。更為嚴(yán)重的是認(rèn)為行政事業(yè)單位使用的是財(cái)政資金，追求的是社會(huì)效應(yīng)，單位進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制這些和經(jīng)濟(jì)效益有關(guān)的活動(dòng)是沒(méi)有意義的。這些錯(cuò)誤的思想和做法嚴(yán)重地阻礙了單位預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制的深入開(kāi)展。

（二）績(jī)效評(píng)級(jí)指標(biāo)解釋過(guò)于籠統(tǒng)不能滿足單位內(nèi)部控制的需求

對(duì)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范主要從單位和具體的業(yè)務(wù)層面提出了比較具體的風(fēng)險(xiǎn)防范和管理措施，單位的預(yù)算績(jī)效的全過(guò)程管理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這些管控措施。雖然我國(guó)財(cái)政部門(mén)已經(jīng)設(shè)計(jì)出了比較完善，比較詳細(xì)、具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但是由于其績(jī)效指標(biāo)解釋比較籠統(tǒng)，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理只是在走流程，沒(méi)有對(duì)預(yù)算績(jī)效工作進(jìn)行分析，更沒(méi)有對(duì)具體的財(cái)政資金支出的可行性進(jìn)行分析，也沒(méi)有對(duì)重大事項(xiàng)決策建立議事機(jī)制，這樣就導(dǎo)致行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)不在可以控制的范圍之內(nèi)，也就是說(shuō)，目前的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不能很好地體現(xiàn)內(nèi)部控制對(duì)于財(cái)政資金支出的要求，從而影響了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性和客觀性。

（三）員工參與預(yù)算績(jī)效管理積極性不高，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理與風(fēng)險(xiǎn)控制的有機(jī)結(jié)合

在內(nèi)部控制視角下，降低行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)的主要依據(jù)是對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這就要求單位應(yīng)該建立起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行全面客觀的評(píng)估。在預(yù)算績(jī)效管理工作中，可以通過(guò)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)的跟蹤和管理，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析查找出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的同時(shí)，也可以完善單位的內(nèi)部控制。但是，行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)決定其預(yù)算績(jī)效管理的編制主體一般是單位的主管或者“一把手”，大多是迫于財(cái)政部門(mén)的壓力下對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行預(yù)算編制，事后也只是對(duì)部分的財(cái)政資金項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，沒(méi)有貫穿到整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理工作中去，單位自覺(jué)主動(dòng)地進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的積極性不高，到目前為止，大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)了“自上而下”的流程式操作，幾乎很少有單位再結(jié)合“自下而上”的管理模式，即實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理，這樣就導(dǎo)致單位無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制機(jī)制，那么內(nèi)部控制規(guī)范的執(zhí)行效果就會(huì)大打折扣。

三、內(nèi)部控制背景下加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的措施

（一）加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理的宣傳和培訓(xùn)力度，消除整體認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

首先，通過(guò)講解財(cái)政資金的本質(zhì)來(lái)扭轉(zhuǎn)部門(mén)行政事業(yè)單位在思想認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，使其認(rèn)識(shí)到單位使用財(cái)政資金的過(guò)程也是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也應(yīng)該履行內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)要求，深刻理解國(guó)家頒布相關(guān)法律法規(guī)的動(dòng)機(jī)。其次，開(kāi)展相應(yīng)的內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理的培訓(xùn)工作，將培訓(xùn)工作落實(shí)到各個(gè)層次，不僅要加大對(duì)內(nèi)控機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，還需要其他機(jī)構(gòu)的工作人員掌握內(nèi)控和績(jī)效管理的相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)，提升工作人員在內(nèi)部控制和績(jī)效管理中的執(zhí)行能力，便于單位在內(nèi)部控制視角下實(shí)施全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理；最后，利用各種網(wǎng)絡(luò)媒體和政府網(wǎng)站來(lái)積極宣傳預(yù)算管理理念，培育績(jī)效管理文化，增強(qiáng)工作人員的責(zé)任意識(shí)，讓其明白內(nèi)控規(guī)范的出臺(tái)不是增加新的規(guī)章制度，更不是單位財(cái)務(wù)和績(jī)效工作量的加大，而是將單位預(yù)算績(jī)效管理更好地融入到行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范中來(lái)，目的只有一個(gè)就是提高單位的工作效率和社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

（二）針對(duì)內(nèi)部控制的要求，細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使其更加科學(xué)和規(guī)范

績(jī)效評(píng)價(jià)在整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理中占據(jù)核心地位，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)制定是否科學(xué)、合理對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理將產(chǎn)生重要的影響，直接關(guān)系到其執(zhí)行質(zhì)量的好壞。隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施，如何結(jié)合內(nèi)部控制的要求，提出更具有針對(duì)性的評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，這是國(guó)家對(duì)其預(yù)算績(jī)效管理提出的更高更新的要求。由于內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)就是控制單位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，所以其預(yù)算績(jī)效管理一定是結(jié)合企業(yè)的外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的情況下，先找出單位的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后再有針對(duì)性地對(duì)目前的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化。首先，在項(xiàng)目的決策過(guò)程中，項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定一定是在政府的職能范圍之內(nèi)，項(xiàng)目的議事機(jī)制采用集體研究和專(zhuān)家論證、技術(shù)咨詢(xún)相結(jié)合的方式，如果是比較重大的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)應(yīng)該采用集體決策或者是建立立項(xiàng)評(píng)審的方式，并且將這些工作要求落實(shí)到工作實(shí)踐中去；其次，在具體的項(xiàng)目管理過(guò)程中，應(yīng)增加符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方政府采購(gòu)制度，并完善合同內(nèi)部管理制度，對(duì)預(yù)算管理的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和分析，保證對(duì)不相容的職務(wù)進(jìn)行有效的分離，達(dá)到內(nèi)部控制的目的；最后，在項(xiàng)目的績(jī)效管理過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合本單位內(nèi)部控制的要求細(xì)化考核指標(biāo)，定期或不定期對(duì)單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，同時(shí)要對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的管理，加大對(duì)預(yù)算產(chǎn)出的重視。

（三）全面調(diào)動(dòng)員工參與預(yù)算管理的積極性，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制

首先，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”的流程式操作，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理，從而全面調(diào)動(dòng)員工參與預(yù)算管理的積極性；其次，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理，建立單位預(yù)算執(zhí)行的跟蹤制度，財(cái)務(wù)部門(mén)在這個(gè)過(guò)程發(fā)揮重要的監(jiān)督作用，除了對(duì)單位預(yù)算管理提供定期的分析總結(jié)，還要結(jié)合預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和項(xiàng)目的績(jī)效情況定期通報(bào)，不僅可以實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部的信息有效溝通，還能夠發(fā)揮績(jī)效管理的激勵(lì)約束機(jī)制。最后，在對(duì)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)與預(yù)期的績(jī)效目標(biāo)偏離的情況，單位就要第一時(shí)間組織安排相關(guān)人員進(jìn)行目標(biāo)的偏離分析并采取相應(yīng)的糾偏措施，這樣不僅可以降低預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素，而且能夠提高預(yù)算的執(zhí)行效果和效率。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問(wèn)題[J].會(huì)計(jì)研究，2013（1）：57-64.

[2]李琨．內(nèi)部控制視角下對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的思考[J].中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師，2014（2）：100-103.

[3]葛洪朋，韓珺，王云霞等.對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的思考——以高校為例[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2014(11)：66-68.

[4]李華.加強(qiáng)事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)部控制的探討[J].會(huì)計(jì)師，2014（12）：62-64.

[5]黃曉霞.關(guān)于內(nèi)部控制視角下對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的思考[J].財(cái)經(jīng)界，2015（8）:36-38.

[6]Melkers,Julia E.,and Katherine G.Willoughby. 2001.“Budgeters’Views of State Performance-Budgeting Systems:Distinctions Across Branches,”P(pán)ublic Administration Review 61(1):54-64.

責(zé)編:險(xiǎn)峰

▲財(cái)經(jīng)資訊

這些合同不需要繳納印花稅

我國(guó)現(xiàn)行印花稅稅收政策規(guī)定了對(duì)13個(gè)列舉稅目征收印花稅，其中合同性質(zhì)的稅目有11個(gè)。對(duì)未列入印花稅列舉范圍的不征稅。以下是常見(jiàn)的不需要繳納印花稅的各類(lèi)合同。

1.既有訂單又有購(gòu)銷(xiāo)合同的，只需就購(gòu)銷(xiāo)合同貼花，對(duì)訂單無(wú)需貼花。

2.非金融機(jī)構(gòu)之間簽訂的借款合同。納稅人和非金融性質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人簽訂的借款合同不需要繳納印花稅。如企業(yè)向股東借款是企業(yè)進(jìn)行融資的一種方式，和股東所簽訂的借款合同，如果雙方都不屬于金融機(jī)構(gòu)，則無(wú)需印花。

3.承包經(jīng)營(yíng)合同。承包經(jīng)營(yíng)合同在印花稅稅目中并沒(méi)有列舉，不屬于印花稅應(yīng)稅憑證。企業(yè)和政府、上級(jí)主管部門(mén)簽訂的承包經(jīng)營(yíng)合同，以及企業(yè)內(nèi)部實(shí)行的承包、租賃合同，不屬于財(cái)產(chǎn)租賃合同，無(wú)需印花。

4.繼續(xù)使用已到期合同無(wú)需印花。企業(yè)所簽訂的已貼花合同到期，但因合同所載權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚未履行完畢，需繼續(xù)執(zhí)行合同所載內(nèi)容，即繼續(xù)使用已到期合同，只要該合同所載內(nèi)容和金額沒(méi)有增加，無(wú)須再重新貼花。

5.委托代理合同。代理單位和委托方簽訂的委托代理合同，凡僅明確代理事項(xiàng)、權(quán)限和責(zé)任的，不屬于應(yīng)稅憑證，無(wú)需貼花。

6.貨運(yùn)代理企業(yè)和委托方簽訂的合同和開(kāi)出的貨物運(yùn)輸代理業(yè)專(zhuān)用發(fā)票，在不屬于印花稅應(yīng)稅憑證，無(wú)需貼花。

7.承運(yùn)快件行李、包裹開(kāi)具的托運(yùn)單據(jù)暫免貼花。

8.電網(wǎng)與用戶(hù)之間簽訂的供用電合同，不屬于印花稅列舉征稅的憑證，不征收印花稅。

【中圖分類(lèi)號(hào)】F810.6